De Wet militair tuchtrecht is aan herziening toe
Door majoor mr. A.F. Vink LL.Mgov1
Op 1 januari 1991 – nu bijna 27 jaar geleden – trad de Wet militair tuchtrecht in werking als onderdeel van een alomvattende herziening van het militaire straf- en tuchtrecht. Wat de krijgsmacht betreft bestond vooral een beeld van een gekazerneerd dienstplichtigenleger, dat weliswaar oefende voor een oorlogstaak doch nooit (meer) in werkelijke oorlogssituaties terecht zou komen. Zeker anno 2017 is dit beeld van de krijgsmacht volslagen achterhaald te noemen. Dit roept de vraag op of de handhaving van de krijgstucht door middel van de Wet militair tuchtrecht, die nog altijd op genoemd beeld is gebaseerd, niet evenzo achterhaald en dus aan herziening toe is. In dit opiniërend artikel betoog ik dat dit het geval is.
De krijgsmacht: een gewoon bedrijf?
Hoewel het besef nog pas enkele jaren breed ingedaald lijkt te zijn, is zowel in de maatschappij, in de politiek als bij de vakbonden het besef dat de krijgsmacht de zwaardmacht van de overheid is en dat daarom voor militairen bijzondere rechten en verplichtingen gelden.
Tijdens de parlementaire behandeling van de wijzigingswetten op het gebied van het militair straf‐ en tuchtrecht, eind jaren ’80 van de vorige eeuw, was dat bepaald anders. Zo merkte het Kamerlid Van Traa (PvdA) op: “Want de krijgsmacht, zo hebben wij toch uit de hele schriftelijke voorbereiding begrepen, is in de eerste plaats een bedrijf, zij het met een zeer bijzondere en unieke taak en met een rijk verleden.”2 De Vereniging Van Dienstplichtige Militairen3 trok bij monde van haar voormalig voorzitter De Roos zelfs dat laatste in twijfel met betrekking tot de vraag of een speciale militaire kamer moest worden ingesteld om strafbare feiten begaan door militairen te berechten: “Een zo bijzonder bedrijf is de krijgsmacht nu ook weer niet.”4 De heer Jacobs sloot zich daar namens de Algemene Vereniging van Nederlandse Militairen5 bij aan: “Dit is in strijd met de zienswijze van de AVNM dat de krijgsmacht een gewoon bedrijf is. De tijd dat een militair 24 uur per dag militair was, is lang voorbij. 6 Genoemde personen waren in hun opvattingen alles behalve uniek. Zowel de regering als de meeste fracties in de Tweede Kamer, behalve twee kleine confessionele partijen, konden zich in deze typering van de krijgsmacht in principe wel vinden.
Van de krijgsmacht had de maatschappij in die tijd ook geen hoge achting. Illustratief is in dit verband voor mij een voorbeeld geweest van een – inmiddels – brigade-generaal van de Koninklijke Landmacht die in 1985 naar de KMA ging. Toen de directeur van zijn middelbare school daar destijds kennis van nam, kwam die bij zijn ouders op bezoek om er schande van te spreken dat iemand met zo’n goed verstand “het leger inging”. Maar ook kan gedacht worden aan grapjes van de toen populaire cabaretier Toon Hermans, zoals: “Militairisme: tot de tanden bewapend omdat daar boven niets meer zit.” en “Is het militairisme of militairdom? Ik houd het op dom.” Het betrof hier niet het gedachtengoed van enkelen, maar tekent het maatschappelijke (en ook politieke) beeld van de krijgsmacht dat tot in de beginjaren van deze eeuw post heeft gevat. Zoals gezegd is zowel in de maatschappij, in de politiek als bij de vakbonden dit beeld inmiddels goeddeels verdwenen. Doorgaans is er (veel) respect voor het werk van het Nederlandse beroepsleger dat de voorbije jaren onder andere in Irak en Afghanistan werd ingezet en daar ook met trots op kan terugkijken.
Van de stelling “De tijd dat een militair 24 uur per dag militair was, is lang voorbij”, nam de Commandant der Strijdkrachten al in 2007 definitief afscheid toen hij in de Gedragscode Defensie vastlegde: “Negatieve gedragingen van de individuele defensiemedewerker hebben, meer nog dan bij andere organisaties, een negatieve uitstraling op de overige medewerkers en op de Defensie als geheel. Wij realiseren ons dat we voor de buitenwereld 24 uur per dag, 7 dagen per week defensiemedewerker zijn."7
Eerdere herzieningen
Eerder, in 2010, besprak ik in dit tijdschrift de Wet militair tuchtrecht en de daarin na de invoering aangebrachte wijzigingen.8 De wet had toen recent zijn tweede inhoudelijke wetswijziging ondergaan. De eerste wijziging betrof aanpassingen naar aanleiding van een in 1993 gehouden evaluatieonderzoek, waarbij het herinvoeren van de beklagprocedure het meest in het oog sprong. Haast had de wetgever daar overigens niet mee; de wetswijziging9 trad pas op 1 januari 2000 in werking. De tweede wijziging betrof de reactie van de wetgever op de bevindingen van de commissie Staal, die onderzoek deed naar ongewenst gedrag binnen de krijgsmacht, en strekte ertoe het maximum van de geldboete te verhogen en het uitgaansverbod voor alle tuchtvergrijpen toepasbaar te maken.10 De Wet militair tuchtrecht onderging in zijn bestaan verder nog drie wijzigingen van louter technische aard.11
Bij de parlementaire behandeling van het laatstgenoemde inhoudelijke wetsvoorstel vroeg de CDA-fractie de regering of een integrale evaluatie van de Wet militair tuchtrecht, net als in 1993, opportuun zou zijn.12 Dit niet in de laatste plaats, omdat de regering openlijk het nut van bijvoorbeeld de strafdienst in twijfel trekt.13 Tevens werd door de CDA-fractie opgemerkt dat de Wet militair tuchtrecht tot stand is gekomen en geëvalueerd werd toen de Nederlandse krijgsmacht voornamelijk uit dienstplichtigen bestond. De regering was echter van oordeel dat een evaluatie zoals in 1993 niet nodig was.14 In 2010 zette ik reeds vraagtekens bij dat standpunt, maar ik wil daar op de hierna te bespreken gronden thans uitroeptekens bijzetten.
De Wet militair tuchtrecht is onnodig gecompliceerd
De Wet militair tuchtrecht wordt gekenmerkt door een veelheid aan fatale termijnen, vormvoorschriften en procedureregels waardoor ik de stelling aandurf dat een beschuldigde of gestrafte heden ten dage in het militair tuchtrecht een vele male betere rechtsbescherming geniet dat een verdachte in het (militair) strafrecht. Alleen al dat is opmerkelijk te noemen, omdat het militair tuchtrecht geacht wordt om te gaan met kleinere inbreuken op de militaire tucht die met name een intern karakter hebben. Het strafrecht gaat daarentegen om met ernstigere inbreuken op de militaire tucht of inbreuken op de strafrechtelijke rechtsorde. Het zou logisch zijn dat juist de verdachte in het strafrecht een betere rechtsbescherming geniet, omdat het vergrijp waarvan hij wordt verdacht en de consequenties bij een veroordeling – bijvoorbeeld in de vorm van een vrijheidsstraf – beduidend ernstiger kunnen zijn.
Wie de uitspraken van de militaire kamer van de rechtbank Gelderland als hoogste (en enige) militaire tuchtrechter van het voorbije decennium bekijkt – veel zijn het er overigens niet – ziet dit beeld bevestigd. Het gros van de zaken sneuvelt op schendingen van marginale vormvoorschriften, terwijl het verwijt dat een bepaald tuchtvergrijp is gepleegd maar beperkt onderwerp van gesprek is. Dit heeft overigens maar in beperkte mate te maken met de opstelling van de militaire kamer van de rechtbank Gelderland. De Wet militair tuchtrecht schrijft zelf voor dat aan een groot deel van de vormverzuimen de consequentie moet worden verbonden dat de tuchtzaak de prullenmand in kan.15
In de geschetste historische context is het gecompliceerde tuchtprocesrecht, waarbij een zo groot mogelijke bescherming van de rechten van de beschuldigde in plaats van het op adequate wijze handhaven van de militaire tucht voorop lijkt te staan, te begrijpen. Genoemd Kamerlid Van Traa, bijgevallen door enkele collega’s, kon het niet nalaten enkele anekdotes te benoemen van hoe hijzelf of voor hem bekende (dienstplichtige) militairen onder de toenmalige Wet op de Krijgstucht werden gestraft. Deze voorloper van de Wet militair tuchtrecht kende inderdaad beduidend minder rechtsbescherming voor de militair. Dat leverde situaties op – de eerlijkheid gebiedt dat ook te benoemen – waar sommige commandanten dankbaar misbruik van maakten. Hoewel de reactie van de wetgever in dat licht wel was te plaatsen, tevens indachtig het maatschappelijk en politiek beeld van de krijgsmacht, moet wel worden vastgesteld dat de balans erg ver is doorgeslagen.
De Wet militair tuchtrecht is contraproductief
In de inmiddels elf jaar dat ik als militair jurist bij de Koninklijke Landmacht werkzaam ben, heb ik diverse commandanten – binnen en buiten de Landmacht – horen zeggen dat zij de krijgstucht niet (meer) door middel van de Wet militair tuchtrecht handhaven. De complexiteit van het procesrecht speelt daarbij een rol. Dit was iets dat in de tijd van de dienstplicht nog wat minder problematisch was, omdat het aanbod van clientèle voor een zekere mate van geoefendheid van de tot straffen bevoegd meerdere zorgde. Ook nu we al decennialang een beroepsleger hebben is er nog altijd evidente behoefte om de krijgstucht effectief te handhaven, maar de populatie militairen bestaat toch vooral grotendeels uit mensen die in militaire dienst willen en niet uit mensen die in militaire dienst moeten.
Een ander punt wat commandanten benoemen is het afbreukrisico. Als een militair tuchtrechtelijk wordt gestraft, maakt de commandant daar ook een statement mee: “Dit gedrag wil ik niet in mijn eenheid.” Als de militair doorprocedeert en uiteindelijk bij de militaire tuchtrechter uitkomt, is de vrees groot dat er ergens in het tuchtproces wel een keer een procedurefout is gemaakt die onherroepelijk tot vernietiging van de tuchtstraf leidt. De commandant heeft dan niet alleen het nakijken, maar het is ook een verkeerd signaal naar de eenheid. “Procedeer maar door tot aan Arnhem; het kost je niets en met niet al teveel mazzel wordt je straf teruggedraaid.”
Ten slotte moet worden opgemerkt dat in alle gevallen geen beschuldiging meer kan worden uitgereikt, indien uit feiten of omstandigheden blijkt of redelijkerwijze moet worden vermoed dat er 60 dagen zijn verlopen nadat de gedraging heeft plaatsgevonden.16 Overigens verjaren de meeste tuchtvergrijpen al na 21 dagen na de pleegdatum.17 Als bij gebreke aan empirisch onderzoek in de eerste twee argumenten niets wordt gezien, dan nog is dit laatste onmiskenbaar een onnodig complicerende factor die tuchtrechtelijke bestraffing in de gevallen waarin een feit pas na een paar maanden wordt ontdekt onmogelijk maakt.
Handhaving van de krijgstucht via alternatieve wegen
Het is echter niet zo dat commandanten de militaire tucht dan maar laten voor wat het is. Wat het huidige systeem wel in de hand werkt, is dat er alternatieve vormen van bestraffing worden gevonden waar in sommige gevallen helemaal geen rechtsmiddelen tegen openstaan. Denk aan het opdragen van werkzaamheden terwijl de rest van de eenheid vrij krijgt voor een teamuitje of het uitdelen van “rotklusjes” die toch moeten worden gedaan, zoals het aanvegen van de appelplaats bij een bepaalde ceremonie. Je kunt hier spreken – mits het werk is opgedragen buiten de voor de militair geldende diensturen – van een "strafdienst”.18 Een beetje creatieve commandant kan dat ook omzeilen. Of dat zo gewenst is waag ik te betwijfelen. Het staat ook haaks op de destijds door de regering en Tweede Kamer zo verfoeide Wet op de Krijgstucht en de, tot op zekere hoogte ook gebleken, gebrekkige rechtsbescherming die daaraan zou kleven en die voorts aanleiding gaf om in te zetten op verregaande rechtsbescherming onder de Wet militair tuchtrecht.
Een andere wijze van handhaving van de krijgstucht – die wel met voldoende rechtsbescherming is omkleed – zou via het militaire ambtenarenrecht kunnen geschieden. Maar ook dat kent zijn grenzen. Zo vernietigde de Centrale Raad van Beroep vorig jaar een aan een militair opgelegd toegangsverbod voor een specifiek defensiecomplex. Dit toegangsverbod was opgelegd, omdat de militair een op dat complex werkzame interieurverzorgster lastigviel. “Het AMAR (Algemeen militair ambtenarenreglement; AFV) bevat geen bepaling die het expliciet mogelijk maakt dat een toegangsverbod als hier aan de orde kan worden opgelegd.”19 De Raad lijkt wel enige ruimte voor een dergelijk verbod te laten. Bij het vernietigen van dit verbod wordt immers het volgende overwogen: “De Raad slaat hierbij tevens acht op de reikwijdte van het toegangsverbod en de mate waarin dit verbod ingrijpt in de rechtspositie van appellant. Het toegangsverbod omvat namelijk niet enkel een verbod om het militair complex te betreden. Dit verbod geldt voor de duur van zijn diensttijd.” Het accent ligt hierbij op het “ingrijpen in de rechtspositie”. In eerdere jurisprudentie heeft de Raad aangegeven dat het geven van een schriftelijke waarschuwing een normaal sturingsmiddel in de interne verhoudingen is, waartegen geen rechtsmiddel open staat.20 Het is niet ondenkbaar dat een toegangsverbod van een minder ingrijpende omvang ditzelfde predicaat kan wegdragen.
Dit jaar haalde de Raad een streep door het hanteren van een bevorderingsstop.21 Door de minister van Defensie was onder meer betoogd dat hij in het kader van de ambtelijke (militaire) rechtsverhouding met het oog op het te allen tijde goed kunnen functioneren van de krijgsmacht, ten aanzien van een militair alle rechtspositionele maatregelen mag treffen die daarvoor nodig zijn, tenzij uit een wettelijk (rechtspositioneel) voorschrift anders voortvloeit. De Raad was het daar niet mee eens en oordeelde: “Voor het aannemen van een bevoegdheid van de minister om – kort gezegd – ten aanzien van een individuele militair alle rechtspositionele maatregelen te treffen die voor het goed functioneren van de krijgsmacht noodzakelijk worden geacht, biedt de geldende regelgeving geen grondslag. De rechtsstatelijke regel dat een bestuursorgaan in elk geval voor zover het belastend optreden betreft slechts beschikt over die bevoegdheden die hem bij of krachtens de wet uitdrukkelijk zijn toegekend (het legaliteitsbeginsel) verzet zich tegen het aanvaarden van een buitenwettelijke bevoegdheid als door de minister voorgestaan.” Dat de Raad zich realiseerde met een voor de krijgsmacht gewichtige zaak te maken te hebben, bleek alleen al uit de bezetting van de betreffende kamer die over de zaak oordeelde.22 Tevens is in de uitspraak duidelijk bepaald dat de Raad voor het hanteren van disciplinaire maatregelen zonder wettelijke grondslag geen ruimte aanwezig acht.
Hoewel de Raad dus een opening lijkt te bieden om zeer beperkte maatregelen via het militaire ambtenarenrecht te treffen, moet bij wijze van hoofdregel deze route toch ook afgesloten worden geacht. Dit omdat het AMAR geen grondslag voor het treffen van deze maatregelen biedt.
Overbrenging van het tuchtrecht naar het ambtenarenrecht is onverstandig
Er zijn in het verleden pleidooien gedaan om het sanctiepakket in het militaire ambtenarenrecht uit te breiden, al dan niet onder gelijktijdige afschaffing van de Wet militair tuchtrecht. Het afschaffen van de Wet militair tuchtrecht is echter om meerdere redenen onverstandig te noemen. Allereerst is de Wet militair tuchtrecht niet alleen van toepassing op beroepsmilitairen en reservisten (voor zover zij zijn opgeroepen in werkelijke dienst), maar ook op dienstplichtigen. Hoewel de opkomstplicht is opgeschort, betekent het afschaffen van de Wet militair tuchtrecht dat in de Kaderwet dienstplicht (of in een daarop te baseren algemene maatregel van bestuur) ook een sanctierecht moet worden opgenomen. Daarnaast is de Wet militair tuchtrecht niet alleen op Nederlandse militairen van toepassing, maar ook op krijgsgevangenen van vreemde mogendheden die door Nederland zijn gevangen genomen.18 Ook voor deze groep van personen zal dan een apart wettelijk systeem in het leven moeten worden geroepen. Met het oog op de praktische toepassing daarvan in voorkomend geval is het niet verstandig daar een eigen sanctiestelsel voor op te tuigen waar niemand ervaring mee heeft wat de praktische toepassing daarvan betreft. Al met al zijn dit voldoende argumenten om op de herziening van de Wet militair tuchtrecht in te zetten, die net als nu een integrale regeling betreft voor alle groepen van militairen, en niet op het creëren van meerdere verschillenden sanctiestelsels.
Dit neemt overigens niet weg dat wel goede lessen kunnen worden getrokken uit de inmiddels brede ervaringen die zijn opgedaan met het zogenaamde bestuursstrafrecht. De bekendste voor veel Nederlanders is de Wet Mulder24 op grond waarvan kleinere verkeersovertredingen worden beboet via het bestuursrecht. Maar ook diverse uitkeringsinstanties, de Belastingdienst en een aantal decentrale overheden kan inbreuken op wettelijke voorschriften door middel van het bestuursrecht sanctioneren. In hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht is in dat kader ook een titel opgenomen met bepalingen over het bestuurlijk sanctierecht. Ik kan me goed voorstellen dat deze bepalingen ter inspiratie kunnen dienen voor een nieuwe of herziene Wet militair tuchtrecht.
Herziening sanctiepakket biedt ook kansen voor militairen
Vrijwel iedere vorm van wangedrag is voor sanctionering anders dan door middel van ontslag vatbaar. Het gaat daarbij niet zozeer om de vraag of een ontslag wegens wangedrag evenredig is. In veel gevallen is die vraag door de Raad bevestigend beantwoord.25 Anders gezegd: dat ontslag juridisch gezien mogelijk is, wil niet zeggen dat het in alle gevallen als reactie op wangedrag zou hoeven volgen. Het probleem is echter dat de keuze thans kan vallen op: niets doen, een ambtsbericht opleggen26 of de militair ontslaan. Omdat de ernstigere vormen van wangedrag in de regel een passende reactie vergen, zijn niets doen of “een papiertje in iemands personeelsdossier stoppen” – zoals een commandant mij ooit eens zijn opvatting over het ambtsbericht omschreef – veelal onvoldoende. Wat dan rest is een ontslag.
Het gat tussen enerzijds niets doen of een ambtsbericht opleggen en anderzijds het verlenen van ontslag is wel heel groot. Het uitbreiden van het sanctie-instrumentarium kan voor het bevoegd gezag aanleiding zijn om in voorkomend geval voor een andere wijze van bestraffing te kiezen, uiteraard passend bij de aard en ernst van het wangedrag. Dit biedt ook kansen voor militairen die een keer de fout ingaan. Die misstap hoeft dan niet in alle gevallen met ontslag te worden gesanctioneerd, met de nadruk op “hoeft”. In bestuursrechtelijke termen gevat: van een ontslag wegens wangedrag zal in voorkomend geval niet om rechtmatigheidsredenen moeten worden afgezien, maar daar kan wel om doelmatigheidsredenen van worden afgezien als er tuchtrechtelijke bestraffing kan volgen die recht doet aan de ernst van het gepleegde vergrijp. Dit neemt evenwel niet weg, ook indachtig de eerder geciteerde passage uit de Gedragscode Defensie, dat bepaald wangedrag altijd dusdanig ernstig zal blijven dat ontslag de enige passende maatregel is. Zo bepleitte op 26 juni 2015 veteranenombudsman Reinier van Zutphen in het radioprogramma De Ochtend op NPO Radio 1 een versoepeling van het zerotolerancebeleid dat Defensie hanteert ten aanzien van drugs. Met name zou deze versoepeling moeten gaan gelden voor militairen die als gevolg van gebeurtenissen of ervaringen tijdens uitzendingen naar drugs zouden grijpen. Het moment van de uitspraak was geen toeval, omdat diezelfde middag de Vaste Kamercommissie voor Defensie sprak over veteranenzorg. Tijdens deze vergadering gaf de Minister van Defensie echter aan geen afbreuk aan het drugsbeleid te willen doen. “Iedereen is afhankelijk van elkaar, dus ik was geenszins van plan om een beetje schappelijk om te gaan met het zerotolerancebeleid.”
Conclusie
Met het oog op een effectieve handhaving van de krijgstucht is de Wet militair tuchtrecht aan een broodnodige herziening toe. De wet is hopeloos gecompliceerd met een procesrecht dat een zeer verregaande mate van rechtsbescherming biedt die niet te rijmen valt met de rechtsbescherming in strafzaken. Dit leidt ertoe dat tuchtzaken om marginale schendingen van vormvoorschriften bij de tuchtappelrechter sneuvelen, hetgeen een effectieve handhaving van de krijgstucht niet ten goede komt. In de praktijk worden dan ook wegen om de Wet militair tuchtrecht heen gezocht om toch tot handhaving van de krijgstucht over te kunnen gaan. In zoverre is de Wet militair tuchtrecht zelfs contraproductief te noemen, omdat daarmee ook de destijds zo beoogde verregaande mate van rechtsbescherming voor militairen wordt omzeild.
Een integrale herziening van het militaire tuchtrecht biedt, naast kansen voor de organisatie om de handhaving van de krijgstucht effectiever te maken, ook kansen voor militairen die de fout ingaan. Misstappen die te zwaar zijn om maar te laten passeren of met een ambtsbericht af te doen hoeven, bij de aanwezigheid van meerdere sanctiemogelijkheden, niet met een ontslagmaatregel te worden afgedaan.