Praktijk
Air Task Force- Middle East
Een juridische terugblik op luchtoperaties in het Midden Oosten
Door luitenant-kolonel mr. Duco le Clercq en majoor mr. Jelle Velzeboer1
Van september 2014 tot juni 2016 zijn Nederlandse F16’s actief geweest in het Midden Oosten in de strijd tegen ISIS. De missie vloog, voornamelijk in Irak maar na een wijziging van de inzetregels eveneens in Oost-Syrië, meer dan 2.100 Air Interdiction (AI) en Close Air Support (CAS) missies waarbij meer dan 1.800 keer wapens zijn ingezet2. Hierbij zijn zeven militair juristen van de Koninklijke Luchtmacht uitgezonden, waarvan één twee maal. In dit artikel blikken wij terug op de missie en de in het oog springende juridische aspecten.
De missie maakte onderdeel uit van de bredere inzet van Nederland in de strijd tegen ISIS. Er zijn tevens Nederlandse militairen betrokken bij het opleiden van de Iraakse krijgsmacht en Koerdische strijders.3 Daarnaast zijn Nederlandse militairen actief op verschillende hoofdkwartieren in de regio, te weten in Irak, Koeweit en Qatar. Daardoor kan Nederland invloed uitoefenen op de besluitvorming en de inzet van de Nederlandse middelen.4 Voorts wordt niet-letale steun verleend aan de gewapende Syrische oppositie en recent is een KDC10-tankvliegtuig ingezet vanuit Koeweit.
ATF-ME
De Nederlandse Air Task Force- Middle East (ATF-ME) is strikt gesproken een puur nationale missie, met eigen mandaat, eigen geweldsinstructie en eigen nationale commandolijn.5 De detachementscommandant is aangewezen als Red Card Holder (RCH). Verzoeken tot wapeninzet door Nederlandse F16’s worden door of namens de RCH getoetst aan de Nederlandse regels voor wapeninzet voordat deze kunnen worden gehonoreerd. De coalitie waarbinnen de ATF-ME optreedt hanteert echter Amerikaanse commandovoeringsstructuren en aansturing en coördinatie van de luchtcampagne vindt plaats vanuit het Joint Forces Air Component Command (JFACC) in het Amerikaans-geleide Combined Air Operations Centre (CAOC) in Qatar. Daar vindt de tasking van de Nederlandse F16’s plaats. In het CAOC zit een kleine liaison-cell die als gemandateerd RCH optreedt voor Nederlandse wapeninzet. Het CAOC valt onder Central Command, het overkoepelende hoofdkwartier dat zich in Florida in de Verenigde Staten bevindt en waar eveneens een Nederlandse liaison is geplaatst.6
De Nederlandse F16’s opereerden in zeven rotaties vanuit het ‘gastland’ in de regio dat niet wil dat er ruchtbaarheid wordt gegeven aan de aanwezigheid van buitenlandse eenheden aldaar. Bij de F16 eenheid bevond zich ook de detachementscommandant en een Force Protection-element, een taak die vanaf 2015 door België is vervuld. Na het vertrek van de Nederlandse vliegtuigen hebben Belgische F16’s de taken overgenomen en heeft Nederland de Force Protection van de Belgische toestellen op zich genomen. Door Force Protection te leveren blijft Nederland in coalitieverband deelnemen aan de luchtcampagne. Afhankelijk van de politieke besluitvorming bestaat de mogelijkheid dat Nederland de taak van de Belgische F16’s op den duur weer overneemt.7
Rechtsbasis
Het mandaat voor de missie ligt in het verzoek van Irak om hulp tegen ISIS. Hiermee bestaat een mandaat- collectieve zelfverdediging op basis van art. 51 VN Handvest met instemming van het land waarin geopereerd wordt.8
In 2015 heeft de regering aangegeven dat er een volkenrechtelijke basis bestaat om ook in Syrië op te treden; ook dit mandaat wordt gevonden in het verdedigen van Irak tegen ISIS, dat immers ook vanuit Syrië opereert. Er kan dus alleen tegen ISIS worden opgetreden; Nederland heeft geen rol in de andere conflicten die binnen Syrië spelen. In het voorjaar van 2016 zijn vervolgens de operaties ook werkelijk uitgebreid tot oost-Syrië.9
SOFA’s
Met zowel het gastland als Qatar zijn SOFA’s afgesloten, die periodiek verlengd worden. Hoewel de immuniteiten voor het Nederlands personeel slechts beperkt zijn, hebben zich geen incidenten, of andere problemen omtrent status voorgedaan.
Geweldsinstructies
De strijd tegen ISIS in Irak en oost-Syrië betreft een strijd tussen ISIS enerzijds en de staat Irak anderzijds. Op verzoek van Irak vecht een internationale coalitie mee aan de zijde van Irak. Deze samenstelling van partijen in het conflict maakt dat sprake is van een niet internationaal gewapend conflict. Nu sprake is van een niet internationaal gewapend conflict zijn in ieder geval het gemeenschappelijk derde artikel van de Conventies van Genève en de gewoonterechtelijke regels van het Humanitair Oorlogsrecht is van toepassing.10 Deze wettelijke kaders vormen, naast de politieke en operationele invloeden, een van de pijlers waarop de Nederlandse Rules of Engagement zijn gebaseerd. Vanwege de rubricering van de Rules of Engagement kan hier niet in detail over worden uitgeweid; deze zijn nationaal vastgesteld en voldoende robuust om de taken goed te kunnen uitvoeren. Er kon bijvoorbeeld worden deelgenomen aan AI missies waarbij tactische locaties van ISIS werden aangegrepen, maar er werd eveneens CAS geleverd aan Iraakse en Koerdische strijdkrachten bij hun grondoptreden tegen ISIS.11 Naast de ROE is ook een Instructiekaart vastgesteld voor het personeel op de vliegbasis.
Plaatsing juristen
De juristen van de site survey en de eerste drie detachementen waren geplaatst in het gastland. Zij hielden zich vooral bezig met de bedrijfsvoering van het detachement en de After Action Reports. Dit zijn rapportages waarin wapeninzet wordt verantwoord aan de Commandant der Strijdkrachten en het Openbaar Ministerie. Nadat de ervaring leerde dat de operationele advisering beter gediend was bij plaatsing in het CAOC omdat de LEGAD daar vooraan in het proces zat, in plaats van achteraf, is de jurist van het 4e detachement na enkele weken overgeplaatst naar Qatar. Daarna zijn de juristen van de 5e tot en met 7e rotatie direct naar Qatar gereisd zonder het gastland aan te doen.
CAOC-systematiek
Het CAOC in Qatar is een Amerikaans hoofdkwartier dat 24/7 alle luchtoperaties in het CENTCOM-gebied aanstuurt. Het CAOC is niet slechts verantwoordelijk voor de luchtoperaties in Irak en Syrië (Operation Inherent Resolve), maar ook voor eventuele luchtoperaties in de Perzische Golf, Afghanistan en 18 overige staten. De bemensing komt vrijwel geheel van de Five Eyes-landen (VS, VK, Canada, Australië en Nieuw-Zeeland); daarnaast zijn er liaisons van alle landen die aan missies deelnemen. Het CAOC functioneert als een ‘operationele brug’ tussen het strategische en tactische niveau door strategische beslissingen uit te laten monden in uitvoering op het tactische niveau. Hiertoe integreert het CAOC beslissingen van het hogere niveau in plannen voor het uitvoeren en monitoren van luchtoperaties als AI, CAS, intelligence operations, reconnaissance, maar ook airlift, air refueling, aeromedical evacuation en overige missie ondersteunende operaties.12
Een CAOC werkt met een zogenaamde Air Task Order (ATO). De ATO betreft een 24-uurs cyclus, bevat opdrachten voor de toegewezen eenheden en omvat de gehele luchtcampagne.13 Nederlandse bijdragen aan luchtoperaties zijn dan ook eveneens opgenomen in de ATO.
Doelen die zijn opgenomen in de ATO zijn het resultaat van een zorgvuldig targeting process. Een onderdeel hiervan betreft het doorlopen van de Targeting Cycle. Dit artikel heeft niet de intentie de technische aspecten van het targeting process uit te diepen. Voor een inzicht in de gedetailleerdheid van het proces dat voorafgaat aan de goedkeuring van een militair doel zal op globale wijze kort worden ingegaan op een deel van de Targeting Cycle. De Targeting Cycle wordt gevolgd om te komen tot militaire doelen en daarbij zijn de commanders objectives het uitgangspunt. Deze objectives worden gedurende de operatie ontwikkeld of bijgesteld, of door het hogere niveau opgelegd. Potentiele doelen worden beschouwd in het licht van deze objectives en het aangrijpen van potentiele doelen moet bijdragen aan het behalen hiervan. De betrouwbaarheid van de informatie en de analyse van de informatie die is gebruikt om te komen tot een potentieel doel wordt getoetst tijdens het doorlopen van de Targeting Cycle. De validatie en het doorlichten van het potentiele doel gaat door tot het moment dat het potentiele doel wordt goedgekeurd of dat het potentiele doel wordt verwijderd van de lijst met potentiele doelen. Na goedkeuring wordt een doel toegevoegd aan de joint target list (JTL) of de restricted target list (RTL) en aan de goedgekeurde doelen wordt uiteindelijk meer of minder prioriteit gegeven. De commandant van de operatie bepaalt vervolgens of goedgekeurde doelen moeten worden aangegrepen. Hierbij wordt onder meer rekening gehouden met middelen die de coalitie ter beschikking staan, operationele- en ook juridische overwegingen, specifieke eigenschappen van het doel en de waarschijnlijkheid dat het beoogde effect wordt behaald. Indien de commandant uiteindelijk bepaalt dat een doel wordt aangegrepen worden de uitvoerende eenheden aangewezen en vangt de missie planning aan.14 De Iraakse overheid is eveneens in dit proces betrokken als Target Engagement Authority en moet naast de commandant van de operatie per doel toestemming geven voordat het kan worden aangegrepen.
Wanneer Nederland wordt verzocht (of zelf heeft verzocht) een doel aan te grijpen volgt eerst een nationale toets om zeker te stellen dat het aan te grijpen doel volgens de Nederlandse inzetregels eveneens een militair doel betreft. Daartoe bezien de Nederlandse Red Card Holder (RCH) en LEGAD het doel in het licht van de Nederlandse ROE en de Targeting Directives. Als het aan te grijpen doel een militair doel betreft volgt de vraag of het doel op proportionele wijze kan worden aangegrepen.
CDE vs Proportionaliteit
Bij het aangrijpen van doelen heeft het minimaliseren van nevenschade en vooral burgerslachtoffers zowel voor Nederland als voor de coalitie partners de hoogste prioriteit. Om in het kader van AI te komen tot valide militaire doelen wordt dan ook gebruik gemaakt van het hiervoor beschreven targeting process, waarbij het humanitair oorlogsrecht (HOR) en de ROE bepalende factoren zijn.15 Naast de nationale toets die wordt uitgevoerd door de RCH en de juridisch adviseur, zal de met het uitvoeren van de missie belaste vlieger de situatie zelf eveneens beoordelen alvorens hij wapens inzet. Daarbij maakt Nederland gebruik van precisiewapens, waaronder ook de Small Diameter Bomb (SDB). Dit relatief kleine wapen verkleint de kans op nevenschade.16
De Verenigde Staten, de lead nation binnen de coalitie, zijn zowel bij AI als bij CAS gebonden aan Collateral Damage Estimation (CDE). Alleen indien sprake is van zelfverdedigingssituaties naar Amerikaanse opvatting hoeven de VS zich niet te houden aan CDE. CDE betreft een digitaal programma dat wordt gebruikt om de proportionaliteit van een aanval te kunnen berekenen. Nederland is niet gebonden aan CDE, maar gaat uit van het vereiste dat elke wapeninzet moet voldoen aan het beginsel van proportionaliteit uit het HOR. Dit uitgangspunt neemt niet weg dat CDE door Nederland wordt geïnterpreteerd als een zeer nuttig hulpmiddel dat veelvuldig wordt gebruikt bij de beantwoording van de vraag of een militair doel op proportionele wijze kan worden aangegrepen. Dit geldt zowel bij wapeninzet in het kader van AI als CAS.
Verantwoording
Nederlandse wapeninzet wordt zorgvuldig gedocumenteerd. Indien mogelijk wordt van de wapeninzet een visuele opname gemaakt die nadat de missie is beëindigd nauwkeurig wordt geanalyseerd. Nadat de analyse heeft plaatsgevonden wordt van de wapeninzet, zoals hierboven reeds kort aangegeven, een rapportage opgemaakt in de vorm van een After Action Report. Hierin wordt de wapeninzet beschreven, inclusief exacte locaties, tijden van de aanval en de eventuele nevenschade en/of burgerslachtoffers. De rapportage wordt achteraf ter beschikking gesteld aan de commandanten. Via de Koninklijke Marechaussee wordt de rapportage ter beoordeling van de legitimiteit aan het Openbaar Ministerie ter beschikking gesteld.17 Het valt buiten de reikwijdte van dit artikel om in inhoudelijk in te gaan op de beoordeling van de rapportage door het Openbaar Ministerie.
Voorbereiding eenheden en juristen
In de voorbereiding van de detachementen zijn drie relevante juridische elementen te onderscheiden. Het eerste is de Missie Gerichte Opleiding (MGO) die alle uit te zenden militairen dienen te volgen. Vanuit de Stafgroep Juridische Zaken van CLSK is aan deze opleiding bijgedragen met een juridische briefing. Deze was enigszins summier en niet gericht op de Rules of Engagement; voor het overgrote deel van het detachement dat slechts op een vliegbasis buiten het operatiegebied optreedt zijn deze immers niet van belang.
Voor de vliegers wordt tevens de Missie Gerichte Instructie (MGI) gehouden. Hierbij wordt wel uitgebreid ingegaan op HOR en ROE. Deze briefing is in de loop van de missie geëvolueerd naar mate meer ervaring werd opgedaan. Na de plaatsing van LEGADs in het CAOC kon in de briefings meer casuïstiek worden meegenomen, bovenop de algemene bespreking van het HOR en de ROE. Dit werkte goed en maakte de lessen veel concreter voor de vliegers.
De voorbereiding van de eigen juristen maakte vooral gebruik van de MGO en MGI. Daarnaast zijn, waar mogelijk, uit te zenden juristen naar de NATO School in Oberammergau gestuurd om de Targeting Course te volgen en zijn met hulp van eerder uitgezonden juristen de mensen zo veel mogelijk voorbereid op hun werkzaamheden. Vanaf het 5e detachement is een (gerubriceerd) living document opgesteld in de vorm van het CAOC Legal Handbook, wat door de in Qatar geplaatste juristen is onderhouden.
Lessons Learned
ATF-ME is de eerste keer dat Nederlandse juristen in deze rol in een CAOC optraden. Er was dan ook een steile leercurve te doorlopen- niet zozeer omdat het juridisch ingewikkeld is, maar omdat het proces in een dergelijk hoofdkwartier vrij complex en doorlopend is. De kunst is dan ook om het proces te doorgronden en op het juiste moment het advies in te brengen. Daarbij vereist goede juridische advisering ook voldoende kennis van targeting, weaponeering, collateral damage estimation en missieplanning- zonder dat je op de stoel van de vlieger moet of wil gaan zitten. Je bent als LEGAD veel effectiever als je de operationele aspecten begrijpt én de juiste terminologie kent. Veel van deze kennis was niet standaard aanwezig bij de juristen van CLSK en moest in het voorbereidingstraject of op locatie worden opgedaan. Naarmate de missie vorderde is het opwerktraject wel steeds verder uitgebouwd en versterkt. Dit is extra belangrijk omdat, door de centrale belegging van de juridische functie binnen CLSK, de eenheden en vliegers niet dagelijks in aanraking komen met LEGADs.
Om deze kennis en ervaring te borgen wordt in samenspraak met de vliegende community die de liaisons levert een specifieke CAOC-opleiding opgezet om zowel de liaisons als LEGADs gestructureerd op te leiden en al voor de werkelijke uitzending samen te laten werken. Daarnaast wordt in de education permanente van CLSK-juristen, waar ze ook in vredestijd geplaatst zijn, aandacht besteed aan operationele zaken zodat iedereen een grondige basiskennis heeft.
De uitzending in het Midden-Oosten heeft aangetoond dat de meerwaarde van een jurist in de operationele advisering duidelijk in het CAOC ligt en niet zozeer bij de eenheid zelf. In het geval er veel juridische aangelegenheden bij een detachement zijn- bijvoorbeeld contracten, claims of status-gerelateerde zaken- dient te worden overwogen een tweede jurist bij het detachement te plaatsen of als werkbezoeker in te vliegen.