Nummer 24/40067/JA en 24/40093/JA
Betreft [klager]
Datum 19 augustus 2024
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op de beroepen van [klager], geboren op [geboortedatum] 2007 (hierna: klager)
en
de directeur van de Justitiële Jeugdinrichting (JJI) Teylingereind te Sassenheim (hierna: de directeur)
1. De procedure
Klager heeft beklag ingesteld tegen het niet kunnen volgen van onderwijs.
De beklagcommissie bij de JJI Teylingereind heeft op 8 april 2024 het beklag gegrond verklaard, maar daarbij aan klager geen tegemoetkoming toegekend (TE 2024-162). De uitspraak van de beklagcommissie is bijgevoegd.
Klager heeft beroep ingesteld tegen het niet toekennen van een tegemoetkoming (24/40067/JA).
De directeur heeft beroep ingesteld tegen de gegrondverklaring van het beklag (24/40093/JA).
De beroepscommissie heeft klager, zijn waarnemend raadsvrouw mr. S. Mabrouk (namens mr. M. Jonk), […], directeur forensische zorg bij de JJI Teylingereind, en […], jurist bij de JJI Teylingereind, gehoord op de zitting van 16 juli 2024 in de rechtbank Midden-Nederland te Utrecht. Mw. mr. A. Laagland, secretaris bij de RSJ, was als toehoorder aanwezig.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van klager
Klager heeft vijf weken geen onderwijs gehad. Het is wel begrijpelijk dat de directie zich afvraagt hoe ver de zorgplicht reikt, maar vijf weken geen onderwijs gaat in elk geval te ver. Klager is zeventien jaar en heeft nog geen diploma gehaald, dus onderwijs is nog verplicht. Klager heeft steeds gevraagd of hij iets anders kon doen, maar dat is niet gebeurd. Als hij boeken of huiswerk op zijn kamer had gekregen, had hij wel iets aan school kunnen en willen doen. De inrichting heeft niet duidelijk gemaakt dat dat niet kon. Klager is nu actief bezig met school.
De beklagcommissie stelt vast dat de inrichting alternatief onderwijs had kunnen en moeten aanbieden, maar kent klager geen tegemoetkoming toe, omdat de oorsprong van het missen van onderwijs bij klager zou liggen. Die redenering is innerlijk tegenstrijdig. Klager wil daarom alsnog een tegemoetkoming.
Standpunt van de directeur
Klager heeft van januari tot maart 2024 een aangepast programma gehad, omdat hij zich onbegeleidbaar opstelde en betrokken was bij meerdere incidenten. Een signaleringsplan en andere interventies hebben onvoldoende opgeleverd. Klager was niet gemotiveerd voor gedragsverandering.
Klager had een jongere bedreigd die hij eerder had mishandeld. Die jongere keerde terug naar de JJI Teylingereind. Het was niet veilig om hen samen naar school te laten gaan. Klager weigerde het contact te herstellen en bleef hem bedreigen. Daarom is klager uitgesloten van onderwijs. Deze beslissing moet worden gezien in het grotere geheel waarin wordt geprobeerd om klagers gedrag te laten veranderen.
Het is heel moeilijk om jongeren die een aangepast programma hebben individueel onderwijs aan te bieden. De JJI besteedt het onderwijs namelijk uit aan een onderwijsinstelling. Die instelling wordt, bij personele krapte, dus voor de keuze gesteld om óf een groep óf alleen klager onderwijs te geven.
De directeur heeft wel geprobeerd om klager wekelijks één uur onderwijs aan te bieden. Dat is absoluut heel mager, maar een ruimer aanbod was door klagers forse gedragsproblematiek destijds niet mogelijk. Door lesuitval heeft deze onderwijsvorm maar één keer of – afgaand op de stelling van klager – uiteindelijk zelfs helemaal niet plaatsgevonden. Een alternatief met boeken op de kamer was niet verantwoord.
Het is echter de vraag of tijdens een aangepast dagprogramma altijd een vorm van onderwijs moet worden aangeboden. Het is daarbij verwarrend dat er een zorgplicht is voor onderwijs en bijvoorbeeld een recht op sociale hulp en zorgverlening. Een recht klinkt belangrijker. Maar er is ook een zorgplicht voor voeding, terwijl dat natuurlijk van fundamenteel belang is. De wetgever lijkt ambivalent om te gaan met de begrippen ‘recht’ en ‘zorgplicht’.
Draagt de JJI voldoende zorg voor onderwijs door een goede onderwijspartner te contracteren, die in reguliere situaties onderwijs kan aanbieden? Of moet de JJI een jeugdige die door een geweldsincident niet naar school kan altijd aangepast onderwijs aanbieden? Als alle jeugdigen de boel op stelten zetten, is dat laatste zeker niet haalbaar. Op een reguliere school kan een jongere worden geschorst. Dat kan hier niet. Een jeugdige wordt overigens zeker niet zomaar uitgesloten van onderwijs. Er verblijven in de JJI Teylingereind immers heel veel jongeren met agressieregulatieproblematiek. Het is de core business van de inrichting om met hen om te gaan.
Een jongere wordt gesproken door een gedragsdeskundige voordat een aangepast programma wordt aangeboden. Er is ook regelmatig contact met de ouders, in het algemeen maar zeker als een jongere een aangepast programma draait.
De directeur begrijpt klagers redenering over de tegemoetkoming. Op basis van de gegrondverklaring van het beklag, zoals dat is omschreven, lijkt een tegemoetkoming gepast. Toch heeft de directeur daar moeite mee. Jongeren moeten ook leren dat je gelijk kunt krijgen zónder dat daar iets tegenover staat. Het is ook pijnlijk als een jeugdige uiteindelijk geld overhoudt aan iets wat is gaan spelen door zijn eigen betrokkenheid bij een geweldsincident. Dat is pedagogisch onverantwoord.
3. De beoordeling
Waar gaat de klacht over?
Klager en de directeur zijn het er inmiddels over eens dat klager vijf weken lang geen onderwijs heeft gehad. Ze zijn het er (inmiddels) ook over eens dat het logisch is dat klager niet naar school kon, omdat daar ook een jongere naartoe ging die klager had mishandeld en bedreigd.
Klager vindt dat hij op een andere manier onderwijs had moeten krijgen. De directeur zegt dat dat heel moeilijk was te organiseren en vraagt zich af of dat van de inrichting kan worden gevraagd.
De wet
De directeur draagt volgens de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (Bjj) zorg voor de beschikbaarheid van onderwijs (1). In het perspectiefplan staat welk onderwijs de jeugdige volgt. Daarbij wordt rekening gehouden met de wensen van de jeugdige en zijn ouders (2).
De directeur kan een jeugdige (steeds voor een week) uitsluiten van activiteiten (3). De directeur moet de jeugdige dan eerst horen (4).
Recht of zorgplicht?
De beroepscommissie begrijpt de vraag van de directeur over het verschil tussen rechten en zorgplichten. Een zorgplicht biedt ruimte voor het oordeel dat de directeur voldoende zijn best heeft gedaan, ook als het niet is gelukt om aan te bieden wat de wet voorschrijft. Een recht biedt die ruimte niet (5).
Uit de wet en de wetsgeschiedenis volgt niet waarom de wetgever in sommige gevallen voor rechten en in andere gevallen voor zorgplichten heeft gekozen (6). Bij bepaalde artikelen spreekt dat wel voor zich, maar de directeur wijst ook op de ‘zorgplicht voor voeding’, terwijl voeding inderdaad heel belangrijk is.
Hoewel in de Bjj een zorgplicht voor onderwijs staat, is de beroepscommissie van oordeel dat er een recht is op onderwijs, omdat dat in het (Eerste) Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) staat (7). Dat staat boven de Bjj.
Het maakt voor (voeding en) onderwijs trouwens niet veel verschil of dit nu een recht of een zorgplicht is. Het spreekt – hoe dan ook – voor zich dat onderwijs erg belangrijk is, vooral bij een minderjarige/kwalificatieplichtige (zoals klager). De directeur moet in dat onderwijs voorzien. Het recht op onderwijs is echter niet concreet geformuleerd (bijvoorbeeld in een aantal uur per week dat moet worden behaald). Daarbij zijn er – ook buiten de inrichting – natuurlijk vakanties en kan een leerling worden geschorst. Bovendien brengt de vrijheidsbeneming ook beperkingen voor het onderwijs met zich mee (8). Dat is niet direct in strijd met het recht op onderwijs.
Vormvereisten
De directeur heeft een aangepast dagprogramma opgelegd. Volgens de wet is dat een ‘uitsluiting van activiteiten’. Dat betekent dat de directeur elke week een nieuwe beslissing had moeten nemen en klager elke week opnieuw had moeten horen.
Volgens de directeur heeft een gedragsdeskundige met klager gesproken. De directeur had klager echter zelf moeten horen. Alleen al hierom is het beklag gegrond. Overigens lijkt het erop dat de directeur ook niet elke week een nieuwe beslissing heeft genomen. In dat geval heeft de eerste beslissing (veel) langer geduurd dan volgens de wet mag.
De directeur had er – specifiek voor het onderwijs – trouwens ook voor kunnen kiezen om klagers perspectiefplan (tijdelijk) aan te passen. In dat geval had hij wel actief de wensen van klager en zijn ouders daarbij moeten betrekken.
Alternatieven voor school?
Als gezegd, gaat de discussie niet meer over de vraag of klager naar school had gekund. Iedereen is het er over eens dat dat niet mogelijk was. De beroepscommissie is het met klager en de beklagcommissie eens dat klager wel een alternatief had moeten krijgen. De directeur heeft onvoldoende uitgelegd waarom er helemaal niets mogelijk was, zoals het geven van boeken, kopietjes, huiswerk, educatieve films, of iets dergelijks. Misschien had klager daar vervolgens niets mee gedaan en had de directeur niemand vrij om daar toezicht op te houden, maar de directeur kan het ten minste aanbieden.
De directeur biedt in beginsel voldoende onderwijs aan door samen te werken met een externe onderwijsinstelling (9). Maar het valt te voorzien dat er zo nu en dan een jongere – om wat voor reden dan ook – niet naar school kan. Van de directeur mag daarom worden verwacht dat hij, ook al voordat het zover is, met de onderwijsinstelling nadenkt over de manieren waarop onderwijs “in geval van nood” individueel kan worden aangeboden. Dat hoeven niet per se arbeidsintensieve onderwijsvormen te zijn (zie de voorbeelden hierboven). Naar het oordeel van de beroepscommissie volgt dit uit het recht op onderwijs voor een minderjarige/kwalificatieplichtige.
Tegemoetkoming
De beroepscommissie ziet geen aanleiding om aan klager een tegemoetkoming toe te kennen. Klager heeft onderwijs gemist en dat is (wat de alternatieven betreft) niet aan hem te wijten, maar een financiële tegemoetkoming past daar in de ogen van de beroepscommissie – ook uit pedagogisch oogpunt – niet goed bij.
Klager heeft op de zitting gezegd het erg belangrijk te vinden om onderwijs te krijgen. Als klager dat wil, dan zou de directeur wel kunnen nagaan of hij nu – in de zomerperiode of tijdens de komende weekenden – alsnog extra onderwijs/lesstof aan klager kan aanbieden. Dat past in dit geval beter als compensatie voor het gemiste onderwijs. De beroepscommissie heeft er overigens ook begrip voor als klager dat in de zomerperiode niet zou willen.
blokkeren. Van de overheid moet juist vanwege de vrijheidsbeneming een extra inspanning worden verwacht.”
9 Zie Kamerstukken II 1997/98, 26016, nr. 3, p. 59: “In de gevallen waarin een school aan de inrichting verbonden is geeft de directeur aan zijn verantwoordelijkheid voor het beschikbaar stellen van onderwijs vorm door de jeugdigen deze school te laten bezoeken.”
Conclusie
Gelet op het voorgaande is de beroepscommissie van oordeel dat de beklagcommissie het beklag terecht gegrond heeft verklaard en ook (maar om een andere reden) terecht geen tegemoetkoming heeft toegekend. De beroepscommissie zal beide beroepen daarom ongegrond verklaren en de uitspraak van de beklagcommissie bevestigen met aanvulling en wijziging van de gronden.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart de beroepen ongegrond en bevestigt de uitspraak van de beklagcommissie met aanvulling en wijziging van de gronden.
Deze uitspraak is op 19 augustus 2024 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit mr. J.M.C. Louwinger-Rijk, voorzitter, M. Bakker MSc en drs. F.W. Post, leden, bijgestaan door mr. P. de Vries, secretaris.
secretaris voorzitter
- Artikel 52, derde lid, van de Bjj.
- Of voogd, stiefouder of pleegouders. Artikel 52, tweede lid, van de Bjj.
- Artikel 23, derde en vierde lid, van de Bjj.
- Artikel 61, eerste lid, aanhef en onder d, van de Bjj.
- Vergelijk RSJ 29 juli 2024, 22/30689/GA.
- In de Memorie van Toelichting bij de Bjj wordt overigens vaak wél gesproken over een recht op onderwijs. Bovendien hebben volwassen gedetineerden volgens de wet ook recht op onderwijs (artikel 48, eerste lid, van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw)).
- Artikel 2 van het (Eerste) Protocol bij het EVRM. Vergelijk RSJ 11 april 2023, 22/31007/JA.
- Zie Kamerstukken II 1997/98, 26016, nr. 3, p. 59: “De vrijheidsbeneming levert vanzelfsprekend beperkingen op de realisering van het recht op onderwijs op, maar mag de uitoefening hiervan niet blokkeren. Van de overheid moet juist vanwege de vrijheidsbeneming een extra inspanning worden verwacht.”
- Zie Kamerstukken II 1997/98, 26016, nr. 3, p. 59: “In de gevallen waarin een school aan de inrichting verbonden is geeft de directeur aan zijn verantwoordelijkheid voor het beschikbaar stellen van onderwijs vorm door de jeugdigen deze school te laten bezoeken.”