Geachte,
Op 14 november 2023 verzocht u namens Vereniging Milieudefensie Amsterdam, afdeling Milieudefensie Westerveld, om - op grond van artikel 7.2, tweede lid, onderdeel a, van de Wet natuurbescherming (Wnb) - handhavend op te treden tegen Vermilion Energy Netherlands B.V. (Vermilion) met betrekking tot zijn activiteiten op gaswinningslocatie Wapse, Drenthe.
U stelt dat Vermilion niet beschikt over een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, en artikel 2.8, Wnb.
Daarnaast stelt u dat van extern salderen geen sprake meer zal zijn door de weigering van de Gedeputeerde Staten (GS) van de provincie Drenthe om de Wnb-vergunning van de saldogever in te trekken.
U stelt dat door deze weigering er geen basis meer is om te veronderstellen dat sprake is van concreet uitzicht op legalisatie.
U verzoekt derhalve om handhavend op te treden tegen Vermilion.
Besluit
Ik wijs uw verzoek om direct handhavend op te treden af.
Hieronder licht ik toe hoe de procedure tot nu toe is verlopen en ik licht toe wat de overwegingen zijn om uw verzoek af te wijzen.
Gevolgde procedures
Vergunningaanvraag
Vanwege het (destijds aanstaande) vervallen van de bouwvrijstelling heeft Vermilion op 12 oktober 2022 een aanvraag ingediend voor een vergunning op grond van de Wnb voor het uitvoeren van een tweetal diepboringen, inclusief voorbereidende werkzaamheden, en het in productie nemen van de geboorde putten op gaswinningslocatie Wapse.
Eerdere melding en handhavingsverzoek
Op 8 november 2022 heeft u bij LNV een melding gedaan met betrekking tot activiteiten van Vermilion. Per e-mail van 16 november 2022 heb ik u geïnformeerd dat ik nog niet inhoudelijk kon reageren op uw melding, omdat de vergunningaanvraag nog in behandeling was. Daarbij heb ik u aangegeven dat zodra een ontwerpbesluit is genomen en gepubliceerd, u in de gelegenheid zou worden gesteld om uw zienswijze naar voren te brengen. Nog diezelfde dag heeft u laten weten dat Verrmilion voorbereidende werkzaamheden aan het treffen was om op gaswinningslocatie Wapse eind november twee diepboringen te kunnen uitvoeren.
Op 24 november 2022 heeft u een handhavingsverzoek ingediend. Het handhavingsverzoek heb ik op 25 november 2022 ontvangen. De ontvangst daarvan heb ik op 28 november 2022 per e-mail aan u bevestigd. Voorts heb ik u geïnformeerd dat de beoordeling van de Wnb-vergunningaanvraag zich in een vergevorderd stadium bevond en dat de door u aangevoerde argumenten zouden worden betrokken in mijn besluitvorming. Op 1 december 2022 heeft u per e-mail nogmaals aangegeven dat Vermilion in overtreding is en heeft u mij gewezen op het belang van onverwijlde handhaving.
Op 19 januari 2023 heb ik u, gelet op de artikelen 4:13, tweede lid, en 4:14, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, medegedeeld dat ik de beslistermijn zou verlengen tot 1 maart 2023. Dit heb ik gedaan vanwege de naar mijn oordeel noodzakelijke interne afstemming.
Op 13 maart 2023 heb ik uw handhavingsverzoek afgewezen vanwege zicht op legalisatie. Op 13 april 2023 heb ik uw bezwaarschrift ontvangen tegen dit besluit en op 29 september 2023 heb ik uw bezwaar ongegrond verklaard.
Ontwerpbesluit
Op 1 december 2022 heb ik besloten om Vermilion op grond van artikel 2.7, tweede lid, Wnb de gevraagde vergunning in ontwerp te verlenen. Met de door Vermilion uitgevoerde Passende Beoordeling (PB), AERIUS-berekeningen en de daarbij behorende documenten en de aan de vergunning verbonden voorschriften is de zekerheid verkregen dat de activiteit waarvoor de vergunning is aangevraagd, niet leidt tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden.
Het ontwerpbesluit is op 9 december 2022 gepubliceerd via Publicatieplatform UitvoeringsContent (PUC). Op 10 december 2022 heeft publicatie op de website van Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) plaatsgevonden. Het ontwerpbesluit lag van 10 december 2022 tot en met 21 januari 2023 ter inzage. In die periode kon eenieder zijn zienswijze op het ontwerpbesluit doorgeven. Deze inspraaktermijn is aangekondigd via de Staatscourant 2022, nr. 32956 op 9 december 2022. Voorts is de inspraaktermijn aangekondigd via het Dagblad van het Noorden en de Westervelder Wolder Courant. Op 19 januari 2023 heeft u een zienswijze ingediend, die op 20 januari 2023 door mij is ontvangen.
Op 5 december 2023 ontving ik van u een ingebrekestelling wegens het niet tijdig beslissen op deaanvraag om een Wnb-vergunning voor de activiteiten op gaswinningslocatie Wapse-01.
Verzoek intrekken vergunning saldogevers
Vermilion heeft met twee saldogevers overeenkomsten gesloten voor het overnemen van de stikstofrechten.
Vermilion heeft op 28 juli 2022 een overeenkomst voor permanente intrekking van vergunning met de eerste saldogever afgesloten en de activiteiten zijn gestaakt.1
Vermilion en de tweede saldogever (hierna; saldogever) hebben op 20 september 2022 een leasecontract afgesloten voor de tijdelijke overname van de stikstofrechten.
Op grond van deze beide intrekkingen is de passende beoordeling opgesteld en de Wnb-vergunning aangevraagd.
Op 24 november 2022 diende de saldogever een aanvraag in bij GS van de provincie Drenthe voor het tijdelijk intrekken van zijn Wnb-vergunning ten behoeve van de activiteiten van Vermilion.
Op 4 oktober 2023 hebben de GS van de provincie Drenthe dit verzoek in een ontwerpbesluit geweigerd. Een definitief besluit is nog niet genomen.
De activiteiten van de saldogever zijn wel tijdelijk gestaakt.
Tweede handhavingsverzoek
Op 14 november 2023 heeft u het onderhavige handhavingsverzoek ingediend. De ontvangst daarvan heb ik op 28 mei 2024 bevestigd.
Op 14 februari 2024 heeft u mij in gebreke gesteld wegens overschrijden van redelijke beslistermijn op uw handhavingsverzoek.
Op 3 juni 2024 is Vermilion om een zienswijze op u handhavingsverzoek verzocht. De reactie van Vermilion is op 24 juni 2024 ontvangen.
Op 1 juli 2024 heb ik u een reactie op de mogelijkhed gegeven op deze zienswijze te reageren. Uw reactie heb ik op 12 juli 2024 ontvangen.
Belanghebbenden
Ik stel vast dat Milieudefensie Amsterdam, afdeling Milieudefensie Westerveld, op grond van artikel 1:2, derde lid, Awb in deze aangelegenheid als belanghebbende kan worden aangemerkt, zodat ik het handhavingsverzoek ingevolge artikel 1:3, derde lid, Awb dien aan te merken als een aanvraag om een handhavingsbesluit.
Bevoegdheid
Activiteiten ten aanzien van het opsporen, winnen of opslaan van diepe delfstoffen, bedoeld in artikel 1 van de Mijnbouwwet zijn op grond van artikel 1.3, vijfde lid, Wnb opgenomen in artikel 1.3, eerste lid, sub b onder 3° van het Besluit natuurbescherming. Dat betekent dat ik, in plaats van GS van de provincie Drenthe, bevoegd ben tot vergunningverlening op grond van artikel 2.7, tweede lid, Wnb en handhaving op grond van artikel 7.2, tweede lid, onderdeel a, Wnb.
Motivering handhavingsverzoek
Samengevat komt de kern van uw handhavingsverzoek op het volgende neer: Vermilion beschikt niet over een Wnb-vergunning. U stelt dat er onvoldoende basis is een vergunning te verlenen en dat daarmee Vermilion in overtreding is. Van (spoedige) legalisatie kan volgens u geen sprake zijn. Daarom verzoekt u om per direct handhavend op te treden.
Ter onderbouwing van het handhavingsverzoek voert u - beknopt weergegeven - het volgende aan:
a) activiteiten uitgevoerd zonder vergunning
U stelt dat begin november 2022 Vermilion gestart is - na de voorbereidende werkzaamheden - met de geplande diepboringen op de locatie Wapse zonder definitief besluit op de vergunningaanvraag.
b) activiteiten uitgevoerd zonder aan voorschriften ontwerpbesluit te voldoen
U stelt dat Vermilion en de saldogever reeds op 20 september 2022 een leasecontract hadden afgesloten voor de tijdelijke overname van de stikstofrechten. Op grond daarvan was een passende beoordeling opgesteld en een Wnb-vergunning aangevraagd. Op 24 november 2022 heeft de saldogever een aanvraag ingediend voor het tijdelijk intrekken van zijn Wnb-vergunning ten behoeve van de activiteiten van Vermilion.
Op 4 oktober 2023 hebben GS van de provincie Drenthe in een ontwerpbesluit geoordeeld dat zij de ingediende aanvraag van saldogever om de stikstofdepositie vastgelegd in zijn Wnb-vergunning tijdelijk te mogen verleasen ten gunste van de activiteiten van Vermilion op de locatie Wapse, moet weigeren.
U stelt dat met dit ontwerpbesluit het zicht op legalisatie vervalt en Vermilion activiteiten heeft uitgevoerd zonder te voldoen aan de voorschriften zoals deze in het ontwerpbesluit staan geformuleerd, te weten:
'Met de vergunde activiteiten wordt niet gestart dan nadat de vergunning op grond van de Wnb voor de inrichtingen waarmee externe saldering van stikstofdepositie plaatsvindt:
a. is ingetrokken door het bevoegd gezag voor deze vergunning,
b. dit besluit tot intrekking onherroepelijk is, en
c. de saldogever de betreffende activiteiten heeft gestaakt, en
d. ons dit besluit schriftelijk aan ons heeft doen toekomen.'
en het bedrijf sindsdien bewust in overtreding is.
c) kans op herhaling
U stelt dat tijdens de zitting op 31 oktober 20222 Vermilion aan de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag verklaarde dat zij de activiteiten zou continueren, ook als de bouwvrijstelling zou worden afgekeurd door de Raad van State en niet tijdig een Wnb-vergunning zou zijn verleend door LNV.
U stelt daarbij dat als op deze wijze uitbreiding van gaswinning wordt toegestaan, waarbij duidelijk is dat op illegale wijze stikstof wordt veroorzaakt, dat het dan aannemelijk is om te veronderstellen dat deze werkwijze vaker zal worden toegepast.
U stelt dat het dan de werking zou hebben van een vrijstellingsregeling die nergens wettelijk is vastgelegd.
d) onvolledige of onjuiste PB
U stelt dat de PB op een aantal punten onvolledig of onjuist is. U noemt daarbij:
-
dat nu er geen sprake van extern salderen is, de PB onvolledig is;
-
dat nagelaten is de productiefase mee te nemen in de PB;
-
dat meerdere activiteiten c.q. mogelijke nadelige gevolgen buiten beschouwing gelaten zijn in de eerste screenings-fase (de natuurtoets);
-
dat externe effecten dienden te worden meegewogen, zoals plaatselijk verkeer of wateronttrekking door agrariërs;
-
dat mitigerende maatregelen die in de natuurtoets stonden, niet in de PB zijn meegenomen;
-
dat de effecten van coiled tubing, extra vrevoersbewegingen van tijdelijk personeel, cummulatie van de bodemdaling boven 5cm en afname van waterbergend vermogen.
U stelt dat Vermilion de PB zou moeten aanvullen.
e) vraagtekens bij procedures
U zet vraagtekens bij de wijze waarop procedures zijn uitgevoerd.
U noemt hierbij:
-
de besluitvorming over uw eerdere handhavingsverzoek;
-
de beslissing op uw bezwaar tegen het besluit op uw eerdere handhavingsverzoek;
-
de besluitvormingsprocedure over de vergunningaanvraag;
-
het vergunningstelsel in zijn geheel.
Zienswijze Vermilion
Beknopt weergegeven staat hieronder de zienswijze van Vermilion weergegeven. Zie ook bijlage 1.
Veranderingen in het proces vergunningaanvraag
Vermilion zet uitvoerig uiteen dat voor het LDS-project:
-
de omgevingsvergunning is aangevraagd en verkregen3;
-
naar aanleiding van de natuurtoets stikstofdepositie extern gesaldeerd zou worden, maar door de bouwvrijstelling er geen wettelijke grondslag meer was om een wnb-vergunning aan te vragen;
-
anticiperend op het vervallen van de bouwvrijstelling toch overeenkomsten gesloten zijn met saldogevende bedrijven;
-
de werkzaamheden gepland stonden vlak voor de uitspraak op 2 november over de bouwvrijstelling (deze gingen door omstandigheden pas half november van start);
-
dat, toen duidelijk werd dat de bouwvrijstelling zou vervallen, de aanvraag voor een natuurvergunning alsnog is ingediend;
-
een intrekkingsverzoek bij de GS van de provincie Drenthe is ingediend.
Handhaving niet mogelijk
Daarnaast stelt Vermilion dat handhaving in dit geval niet mogelijk is omdat:
-
de overtreding al heeft plaatsgevonden en daarom beëindigen of ongedaan maken van de (gevolgen) overtreding niet meer mogelijk is;
-
blijkt dat deze unieke situatie is ontstaan door vervallen van de bouwvrijstelling. Daarnaast blijkt dat Vermilion al het mogelijke heeft gedaan om, in de praktijk, te voldoen aan de (toen) geldende regels door intern en extern salderen. Ook heeft Vermilion niet eerder Natura2000-wetgeving ontweken. Gevaar voor herhaling ligt dus niet voor de hand;
-
de minister niet bevoegd is een bestuurlijke boete of andere punitieve sanctie op te leggen met betrekking tot de overtreding. Ook een bestuurlijke waarschuwing is niet aan de orde.
Afzien van handhaving
Vermilion stelt daarnaast dat dient te worden beoordeeld of van handhaving dient te worden afgezien, omdat
-
een ontwerpbesluit ter inzage is gelegd en er dus zicht op legalisatie is;
-
art. 13 in het ontwerpbesluit zou kunnen worden aangepast, waardoor een intrekking van de provincie niet langer is vereist, omdat:
-
het project al is afgerond en stikstofdepositie al is gesaldeerd;
-
de overeenkomst tussen saldogevers en Vermilion de samenhang aantoont die nodig is om te voldoen aan de voorwaarden van extern salderen4 en intrekking van de vergunning niet vereist is;
-
er tevens vaststaat dat de saldogevende activiteit feitelijk daadwerkelijk is of wordt beëindigd, omdat alleen dan ook het depositiesaldo van de gevende kan worden aangewend door de ontvangende partij. Vermilion kan aantonen dat tijdens het project de saldogever de activiteiten niet heeft hervat.
-
niet vaststaat dat het definitieve besluit van de provincie Drenthe ook een weigering zal inhouden, omdat de provincie Drenthe de interpretatie van de additionaliteitsvereisten te strikt hebben geïnterpreteerd;
-
handhaving in deze situatie onevenredig zou zijn, omdat in dit geval sprake is van zeer bijzondere omstandigheden, zoals hierboven geschetst;
-
niet-handhavend optreden geen gevolgen heeft voor de natuur; het leidt immers niet tot meer stikstofdepositie, want het project is al afgerond. Het natuurbelang is niet in geding; de stikstofdepositie is reeds extern gesaldeerd, de stikstofactiviteiten van de saldogever zijn beëindigd en blijven beëindigd tot november 2024.
Passende beoordeling
Vermilion stelt dat de Milieudefensie ten onrechte het 'in productie nemen van de geboorde putten' interperteert als zijnde de productie- of winningsfase. Er is volgens Vermilion dan ook geen sprake van een ontoereikende passende beoordeling.
Belang Milieudefensie
Vermilion stelt dat Milieudefensie geen (proces)belang meer heeft bij handhaving omdat alle argumenten in een eventueel beroep tegen de (nog te verlenen) natuurvergunning naar voren moeten en kunnen worden gebracht en volgens Vermilion, handhaving dan ook niet aan de orde is.
Uw reactie op de zienzwijze van Vermilion
U geeft in uw reactie aan het, op basis van eerder aangedragen argumenten, niet eens te zijn met de zienswijze van Vermilion.
Reactie op het handhavingsverzoek
Beginselplicht tot handhaving
Eerder in dit besluit is onderbouwd dat ik Milieudefensie als belanghebbende acht.
Als een wettelijk voorschrift wordt overtreden (in dit geval artikel 2.7, tweede lid, Wnb), zal het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel gebruik moeten maken van deze bevoegdheid. Dit vanwege het algemeen belang dat gediend is met handhaving. Dit is de beginselplicht tot handhaving. Op basis van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State5 kan slechts onder bijzondere omstandigheden van handhaving worden afgezien door het bestuursorgaan. Dit doet zich voor indien concreet zicht op legalisatie bestaat (er is een vergunningaanvraag met Passende Beoordeling ingediend), of als handhaving onevenredig zou zijn bij afweging van het natuurbelang tegen de belangen van de overtreder. Ook dan behoort van handhavend optreden in de concrete situatie te worden afgezien.
Zicht op legalisatie
Vermilion voldeed tijdens de werkzaamheden vanaf november 2022 niet aan het voorschrift dat 'met de vergunde activiteiten niet wordt gestart dan nadatde vergunning op grond van de Wnb voor de inrichtingen waarmee externe saldering van stikstofdepositie plaatsvindt is ingetrokken door het bevoegd gezag voor deze vergunning, dit besluit tot intrekking onherroepelijk is en ons dit besluit schriftelijk aan ons heeft doen toekomen'.
De activiteiten van de saldogever waren wel gestaakt.
De definitieve besluiten over de tijdelijke intrekking van de vergunning van saldogever door GS van de provincie Drenthe en die van mij over de vergunningaanvraag van Vermillion zijn nog niet genomen.
Legalisatie van het project is derhalve nog steeds mogelijk, waardoor zicht op legalisatie nog steeds bestaat. Onbekend is op welke termijn hierover duidelijkheid zal zijn.
Welwillendheid en veranderende regels
Wel is duidelijk dat Vermilion welwillendheid heeft getoond tijdens de vergunningprocedure en te nemen stappen heeft gezet om aan de nodige vereisten te voldoen.
Door het wegvallen van de bouwvrijstelling op 2 november 2022 veranderde de regelgeving. Vermilion heeft daarom een natuurvergunning aangevraagd en in de PB aangegeven de kleine, tijdelijke depositie niet ecologisch te beoordelen, maar te mitigeren door middel van extern salderen. Met de eerder genoemde saldogever is een leaseovereenkomst gesloten. In de beoogde leaseperiode is door de saldogever geen gebruik gemaakt van de stikstofrechten.
Ten tijde van het proces van vergunningverlening (ontwerp) ging ik uit van de beleidslijn dat bij extern salderen tussen private partijen niet getoetst hoeft te worden aan additionaliteit, omdat van private partijen niet verwacht kan worden dat zij maatregelen ten behoeve van natuurherstel nemen. In de gedachte van die beleidslijn heb ik ook de vergunning in ontwerp verleend.
Met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 februari jl.6 is duidelijk geworden dat bij extern salderen tussen private partijen wél aan additionaliteit moet worden getoetst. Dit betekent dat voor de Wnb-vergunning van Vermilion alsnog aan de additionaliteits moet worden getoetst indien Vermilion gebruik wenst te maken van extern salderen.
In april 2023 bleek uit verschillende natuurdoelanalyses dat diverse natuurdoelen niet gehaald werden. De GS van de provincie Drenthe hebben door deze nieuwe gegevens besloten om de aanvraag om de vergunning in te trekken van de saldogever, waarmee de leaseovereenkomst is gesloten, vanwege de nu vereiste additionaliteitseis te weigeren7.
Deze verandering in lijn is ook terug te vinden in jurisprudentie8.
Handhaving niet op zijn plaats
Om in de toekomst te voorkomen dat activiteiten zonder vergunning uitgevoerd worden, heb ik Vermilion aangesproken op deze overtreding en geïnformeerd over te volgen procedures.
Vanwege de ondernomen stappen in de procedure door Vermilion, de wijzigingen in regelgeving door de overheden tijdens de vergunningprocedure en de beperkte gevolgen (de externe saldering is immers wel uitgevoerd als gepland), is een handhavingsbesluit niet op zijn plaats.
Derhalve wijs ik uw verzoek om handhavend optreden af.
Argumenten buiten juridische kader van deze handhavingsprocedure
Voor wat betreft de overige argumenten geldt dat ze buiten het juridische kader van deze handhavingsprocedure vallen.
De inhoudelijke argumentatie over de PB diende, voor zover dit niet al in het kader van de omgevingsvergunningprocedure aangevoerd had moeten worden, naar voren gebracht te worden in het kader van de zienswijzemogelijkheid tegen het ontwerpbesluit. Zoals hierboven aangegeven, heb ik uw zienswijze op 20 januari 2023 ontvangen. Ik zal uw zienswijze, gezamenlijk met de andere ingediende zienswijzen, separaat beantwoorden door middel van een Nota van Antwoord. Zienswijzen worden bovendien betrokken bij het definitieve besluit op de vergunningaanvraag.
Ook de gevolgen van de weigering van de GS van de provincie Drenthe zullen hierin meegenomen worden.
De vraagtekens die u zet bij de besluiten en/of procedures rondom uw eerdere handhavingsverzoek, de vergunningaanvraag en het vergunningenstelsel in het algemeen, hebben geen betrekking op de overtreding van Vermillion. Voor zover uw zienswijzen betrekking hebben op andere (ontwerp)besluiten, kunt u deze in die kaders inbrengen.
De Staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselkwaliteit en Natuur
namens deze,
Directeur-Generaal Natuur en Visserij
b/a
Directeur Visserij en Grote Wateren
Bijlage
-
Verzoek zienswijze Vermilion
-
Reactie Milieudefensie Westerveld op zienswijze van Vermilion