Uw verzoek
In onderstaande geef ik de meest relevante passages uit uw verzoek samengevat weer.
Het Nederlandse deel van de Doggersbank is aangewezen als Natura 2000-gebied Doggersbank. Voor dit verzoek om handhaving zijn in uw visie de Habitatrichtlijn1 (specifiek artikel 6, derde lid) en de Basisverordening van het gemeenschappelijk visserijbeleid (hierna: de Basisverordening)2 van belang.
Lidstaten zijn bevoegd om in het kader van artikel 11, eerste lid, van de Basisverordening instandhoudingsmaatregelen te treffen die geen gevolgen hebben voor de vissersvaartuigen van andere lidstaten, die van toepassing zijn in de wateren onder hun soevereiniteit of jurisdictie en die noodzakelijk zijn met het oog op de naleving van hun verplichtingen uit artikel 6 van de Habitatrichtlijn, mits die maatregelen verenigbaar zijn met – kort gesteld – de doelen van het gemeenschappelijk visserijbeleid zoals omschreven in artikel 2 van de Basisverordening.
Indien dit soort maatregelen toch gevolgen zou kunnen hebben voor de visserijbelangen van andere lidstaten, is de bevoegdheid om die maatregelen te nemen aan de Europese Commissie toegekend en moet er beroep worden gedaan op de regionale samenwerking tussen de betrokken lidstaten.
Artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn is geïmplementeerd in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Omgevingswet (Ow). Op grond van dat artikel is het verboden een Natura 2000-activiteit te verrichten, zonder een daartoe verleende omgevingsvergunning. Op grond van artikel 11.16, aanhef en onder b, van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) geldt dit verbod niet, als de activiteit onderwerp is van het gemeenschappelijk visserijbeleid, bedoeld in artikel 38 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en plaatsvindt in de Exclusieve Economische Zone (EEZ).
De werkingssfeer van de Habitatrichtlijn omvat de EEZ en zondert naar uw mening geen enkele potentieel schadelijke activiteit uit van zijn werkingssfeer, ook de visserij niet. De Habitatrichtlijn biedt ook geen ruimte om in de nationale wet- en regelgeving een bepaalde categorie van potentieel schadelijke activiteiten van de werkingssfeer van de richtlijn uit te zonderen, ook niet in de EEZ. Dit zou anders kunnen zijn als de Basisverordening een dergelijke categorische uitzondering voor visserijactiviteiten zou maken. Dat is in uw visie niet het geval.
De Basisverordening bepaalt in artikel 11, eerste lid, slechts dat de lidstaten om hun verplichtingen uit hoofde van artikel 6 van de Habitatrichtlijn na te leven, bij het treffen van maatregelen voor de eigen vissersvaartuigen bepaalde voorwaarden in acht dienen te nemen. Artikel 11, eerste lid, van de Basisverordening bepaalt niets over de vergunningplicht op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn of dat het de lidstaten toegestaan zou zijn, dan wel dat de lidstaten gehouden zouden zijn artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn van de reikwijdte van artikel 11, eerste lid, van de Basisverordening uit te zonderen dan wel visserijactiviteiten van de vergunningplicht uit te zonderen.
De lidstaten blijven naar uw mening bevoegd én verplicht om – waar het het nemen van instandhoudingsmaatregelen onder artikel 11 van de Basisverordening betreft - uitvoering te geven aan de Habitat- en Vogelrichtlijn3, mits zij zich houden aan de voorwaarden die in artikel 11, eerste lid, van de Basisverordening zijn gesteld.
Het categorisch uitsluiten van de vergunningplicht voor Natura 2000-activiteiten in artikel 11.16 van het Bal waar het gaat om een activiteit welke valt onder het gemeenschappelijk visserijbeleid in de EEZ is in strijd met de Habitatrichtlijn. Dit betekent dat Nederland bevoegd is – en gelet op de richtlijnen ook verplicht is - om voor mobiele bodemverstorende visserijactiviteiten in een Natura 2000-gebied in de EEZ slechts toestemming te verlenen, wanneer op grond van een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat die activiteiten de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zullen aantasten.
De conclusie is in uw visie dus dat artikel 11.16 van het Bal in strijd is met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, op grond waarvan deze bepaling buiten toepassing dient te blijven. U verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) in de Porthos-zaak. Daarin overwoog de Afdeling dat het toen geldende artikel 2.9a van de Wet natuurbescherming (Wnb) strijdig was met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en daarom buiten toepassing diende te blijven. De Afdeling overwoog onder andere het volgende:
'49. Op grond van het voorgaande kan de Afdeling niet anders dan tot de volgende conclusie komen: de bouwvrijstelling is gebaseerd op een niet toereikende generieke voortoets. Daarom moeten artikel 2.9a van de Wnb en artikel 2.5 van het Bnb, in onderling verband gelezen, wegens strijd met artikel 6 van de Habitatrichtlijn buiten toepassing worden gelaten.' (AbRS 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3159).
Dit heeft naar uw mening als resultaat dat de vergunningplicht van artikel 5.1, onder e, van de Ow, alsnog van toepassing is op de Nederlandse zeevisserij en dat Nederlandse vissers een omgevingsvergunning nodig hebben voor mobiele bodemberoerende visserij in Natura 2000-gebied Doggersbank en dat een dergelijke omgevingsvergunning slechts kan worden verleend, nadat op grond van een passende beoordeling met zekerheid significante effecten van die visserijtechnieken voor de Doggersbank kunnen worden uitgesloten.
De conclusie volgens u is dat voor de activiteit mobiele bodemberoerende visserij onder Nederlandse vlag een vergunningplicht geldt onder de Ow, omdat het een Natura 2000-activiteit betreft met mogelijk significante effecten voor de Doggersbank. Aan een dergelijke vergunningplicht staat artikel 11, eerste lid, van de Basisverordening hoe dan ook niet in de weg. Bovendien is met een vergunningplicht voor bodemberoerende visserij vanaf schepen onder Nederlandse vlag op grond van artikel 5.1 van de Ow, geen sprake van maatregelen die niet verenigbaar zijn met de in artikel 2 van de Basisverordening bedoelde doelstellingen, en ook niet van instandhoudingsmaatregelen die gevolgen hebben voor de vissersvaartuigen van andere lidstaten. Het onderhavige handhavingsverzoek heeft alleen betrekking op de Nederlandse vloot, voorzover daarmee bodemverstoring wordt veroorzaakt in Natura 2000-gebied Doggersbank.
U verwijst in dit verband nog naar een uitspraak van de Afdeling waarin werd geoordeeld dat Greenpeace met een handhavingsverzoek handhavend optreden tegen boomkorvisserij in Natura 2000-gebieden Voordelta en Noordzeekustzone kon afdwingen en dat het bevoegd gezag gehouden was handhavend op te treden, omdat die visserijactiviteiten zonder passende beoordeling en zonder – toen nog - natuurvergunning werden uitgevoerd. De Afdeling overwoog in die zaak voor zover relevant onder andere het volgende:
'2.2.3. Daargelaten of de vergunningplicht uit artikel 19d van de Nbw 1998 geldt voor vissersvaartuigen van andere lidstaten, is niet in geschil dat boomkorvissersvaartuigen die de Nederlandse vlag voeren actief zijn in het Natura 2000-gebied Voordelta, terwijl niet vaststaat dat deze activiteiten de natuurlijke kenmerken van dit gebied niet kunnen aantasten. Deze activiteiten zijn in strijd met artikel 19d van de Nbw 1998 zonder vergunning verricht, zodat de minister ter zake handhavend kon optreden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.' (AbRS 8 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX3932).
Diezelfde vergunningplicht geldt naar uw mening ten aanzien van de bodemberoerende visserij in de Doggerbank en dezelfde beginselplicht tot handhavend optreden is van toepassing, zodat de minister gehouden is tot handhaving over te gaan. U verzoekt de minister om handhavend op te treden tegen het zonder omgevingsvergunning op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder e, van de Ow uitvoeren van een Natura 2000-activiteit in Natura 2000-gebied Doggersbank, te weten mobiele bodemberoerende visserij vanaf schepen onder Nederlandse vlag onder oplegging van een last onder bestuursdwang dan wel een last onder dwangsom ter voorkoming van verdere overtreding van het voornoemde verbod.
Zienswijzen
Ik dien op grond van de artikel 4:7 en 4:8 van de Awb zowel de verzoeker als belanghebbende partij(en) om een zienswijze te vragen.
U heeft, als verzoeker, per e-mail van 21 mei 2024 desgevraagd aangegeven af te zien van een zienswijze.
Ik heb daarnaast aan de Nederlandse Vissersbond, als vertegenwoordiger van de betreffende vissers, gevraagd of zij een zienswijze op het handhavingsverzoek wil uitbrengen. Zij heeft aangegeven daarvan af te zien.
Beoordeling van uw verzoek
Bevoegdheid
De minister voor Natuur en Stikstof is op grond van artikel 5.11, eerste lid, onder h, sub 2°, van de Ow en artikel 4.12, tweede lid, onder k, sub 3°, van het Omgevingsbesluit bevoegd inzake het verlenen van een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit in de EEZ. Dit betekent op grond van artikel 18.2, tweede lid, van de Ow ook dat de bestuurlijke handhavingstaak ten aanzien van een Natura 2000-activiteit in de EEZ bij de minister berust.
Net als onder de Wnb het geval was, zijn Natura 2000-activiteiten die vallen onder het gemeenschappelijk visserijbeleid binnen de EEZ in artikel 11.16, aanhef en onder b, van het Bal expliciet uitgezonderd van de omgevingsvergunningplicht. Het gemeenschappelijk visserijbeleid is immers een exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie. Dat betekent niet dat geen maatregelen zouden kunnen worden getroffen om Natura 2000-waarden te beschermen tegen de eventuele negatieve gevolgen van visserij, maar de te volgen route is dan via artikel 11 van de Basisverordening. Via die weg is geborgd dat de verplichtingen uit de Vogel- en Habitatrichtlijn (en de Kaderrichtlijn mariene strategie4), welke richtlijnen expliciet worden genoemd in artikel 11, worden nagekomen.
In de memorie van toelichting bij de Wet natuurbescherming5 is in dat verband het volgende verwoord:
[…] Het voorgestelde tweede lid regelt dat regulering in de EEZ van visserijactiviteiten ter bescherming van natuurwaarden, via het gemeenschappelijk visserijbeleid zal plaatsvinden. De beschermingsmaatregelen – waaronder de vergunningplicht – als voorzien in het onderhavige wetsvoorstel zijn niet van toepassing op visserijactiviteiten in de EEZ. Zoals verwoord in de richtsnoeren van de Europese Commissie zal de Europese Unie de voor de bescherming van de mariene natuurwaarden benodigde regels voor de visserij opstellen. […] Door regulering van visserijactiviteiten op communautair niveau in plaats van op nationaal niveau kan een betere bescherming van de natuurwaarden in de EEZ worden gerealiseerd, omdat zo ook een effectievere handhaving ten aanzien van buitenlandse vissers is verzekerd. Bovendien is zo een gelijk speelveld voor Nederlandse en buitenlandse vissers verzekerd. Tegen deze achtergrond ontwikkelt Nederland thans samen met de andere betrokken Noordzeelidstaten een maatregelenpakket ten behoeve van de op communautair niveau te stellen regels. Dat gebeurt in het kader van het zogenoemde FIMPAS-project (Fisheries Measures in Protected Areas). Het gaat daarbij om algemene regels, niet om aan vergunningen verbonden voorschriften. Gedacht wordt aan de introductie van een zonering voor de uitoefening van visserijactiviteiten in de Natura 2000-gebieden in de EEZ, naast maatregelen die leiden tot verduurzaming van de visserij. De voorbereiding van de voorstellen voor de algemene regels voor visserijactiviteiten in de betrokken Natura 2000-gebieden vindt zoveel mogelijk plaats in samenhang met de formulering van de overige maatregelen voor andere activiteiten in het kader van het beheerplan voor die gebieden. Hierdoor zal in het beheerplan rekening kunnen worden gehouden met de cumulatieve effecten van activiteiten, zodat het mogelijk is een integrale afweging van die effecten te maken met het oog op het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen in de betrokken gebieden. In het beheerplan voor de Natura 2000-gebieden in de EEZ kan, omwille van de transparantie, aandacht worden besteed aan de Europese visserijmaatregelen, zodat er een volledig beeld wordt neergezet ten aanzien van de instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen voor de gebieden. Als de communautaire maatregelen voor de visserij ten behoeve van de bescherming van de Natura 2000-gebieden zijn vastgesteld, zijn deze maatregelen en de daarmee samenhangende effecten vervolgens uitgangspunt bij de beoordeling van de – cumulatieve – effecten van andere projecten. […]
Aangezien er op grond van artikel 11.16, aanhef en onder b, van het Bal geen verbod is op het zonder omgevingsvergunning verrichten van de diverse visserijen in het Natura 2000-gebied Doggerbank, is er geen sprake van een overtreding en heb ik ook niet de bevoegdheid om op grond van artikel 18.2, tweede lid, van de Ow daartegen handhavend op te treden. Ik wijs uw verzoek daarom af.
Ten aanzien van de door u aangehaalde uitspraak inzake de boomkorvisserij merk ik nog op dat deze zaak zag op de boomkorvisserij in een tweetal Natura 2000-gebieden die niet binnen de EEZ, maar in de territoriale wateren van Nederland, zijn gelegen. De betreffende uitspraak mist daarmee in mijn visie relevantie voor uw verzoek.
In de bredere context van de behandeling van uw handhavingsverzoek kan ik u melden dat er inmiddels vanuit Nederland gestart is met een zogenoemde artikel 11-procedure van het Gemeenschappelijk Visserijbeleid. Via deze procedure worden er instandhoudingsmaatregelen in de vorm van visserijbeperkende maatregelen voorgesteld. De gezamenlijke aanbeveling is in oktober 2023 ingediend bij de Europese Commissie en is positief beoordeeld door de Scientific, Technical, Economic Committee for Fisheries. Nederland is nu in afwachting van de beoordeling van de Europese Commissie.
Over deze stand van zaken wordt ook de Tweede Kamer op afzienbare termijn geïnformeerd. Ik zal u actief op de verzending van die brief attenderen.
De Minister voor Natuur en Stikstof
namens deze:
DG Natuur en Visserij