Nummer 22/28725/GA
Betreft [Klager]
Datum 22 mei 2024
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van [Klager] (hierna: klager)
1. De procedure
Klager heeft beklag ingesteld tegen het niet aanbieden van een dagprogramma op de Afdeling Intensief Toezicht (AIT) dat voldoet aan de daaraan gestelde wettelijke vereisten en het niet aanbieden van arbeid binnen het dagprogramma op de AIT.
De beklagcommissie bij de Penitentiaire Inrichting (PI) Leeuwarden heeft op 28 juli 2022 klager niet-ontvankelijk verklaard in zijn beklag (LW-2022-246). De uitspraak van de beklagcommissie is bijgevoegd.
Klagers raadsman, mr. T.S. van der Horst, heeft namens klager beroep ingesteld tegen deze uitspraak.
De beroepscommissie heeft klagers raadsman en mevrouw […], plaatsvervangend vestigingsdirecteur van de PI Leeuwarden, gehoord op de digitale zitting van 25 januari 2024.
Klager had eveneens digitaal aan de zitting kunnen deelnemen. Klagers raadsman heeft aangegeven dat hij daar geen gebruik van wilde maken. Op verzoek van de beroepscommissie heeft de directeur na de zitting het destijds geldende dagprogramma van de AIT overgelegd. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om hier schriftelijk op te reageren.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van klager
Er is sprake van een voortdurende en constante schending, waartegen door klager op ieder moment gedurende de schending kan worden geklaagd. Zo had klager in beklag kunnen gaan op 16 juli 2021, maar ook op 5 mei 2022. Nu klager zich op 5 mei 2022 heeft beklaagd over het op dat moment niet aanbieden van een dagprogramma dat voldoet aan het wettelijk minimum en het niet in de gelegenheid zijn gesteld deel te nemen aan de arbeid, kan hij worden ontvangen in zijn beklag.
Ten aanzien van het dagprogramma geldt dat de directeur niet heeft betwist dat het aantal aangeboden uren (te weten: 21 uur) minder is dan in artikel 3, tweede lid, van de Penitentiaire maatregel (Pm) genoemde minimumaantal uren. Ten aanzien van de arbeid geldt dat in alle tot op heden aan klager opgelegde maatregelen in het kader van zijn status als gedetineerde met een vlucht-/maatschappelijk risico (GVM-maatregelen), is vermeld dat klager celarbeid wordt toegestaan, kennelijk in plaats van reguliere arbeid op de arbeidszaal. Dat klager vervolgens geen celarbeid wordt aangeboden, moet dan ook als onredelijk en onbillijk worden aangemerkt.
Ter zitting is hier het volgende aan toegevoegd.
Ten aanzien van de ontvankelijkheid wordt verwezen naar ‘Het bouwstenen document’ van de RSJ. Er is sprake van een voortdurende schending als bedoeld in de paragraaf m.b.t. een structurele tekortkoming. Gelet hierop dient klager ontvankelijk te worden verklaard in zijn beklag. Daarbij heeft de directeur ook de zorg over de gedetineerden en is hij verantwoordelijk voor het dagprogramma en voor het aanbieden van arbeid, zodat de gedetineerden niet te veel worden opgesloten. Gedetineerden dienen zoveel mogelijk gecompenseerd te worden en er dient een structurele oplossing te komen voor het niet aanbieden van arbeid. Nu het dagprogramma niet toereikend is en er geen arbeid wordt aangeboden wordt de beroepscommissie verzocht om het beroep gegrond te verklaren en aan klager een tegemoetkoming toe te kennen. Ten aanzien van het dagprogramma wordt verzocht om af te wijken van het standaardbedrag gelet op de duur van de schending en het forse aantal uren die klager op cel door heeft moeten brengen en aan klager €100,- toe te kennen. Tevens wordt verzocht om een tegemoetkoming voor het niet aanbieden van arbeid.
Voorts is er een schriftelijke reactie van de raadsman binnengekomen naar aanleiding van het door de directeur overgelegde dagprogramma. Hierin is – kort samengevat – het volgende aangevoerd. Pas eerst ter zitting heeft de directeur aangevoerd dat klager vaker is uitgesloten dan door hem is gesteld. Ook is pas 1,5 jaar na het indienen van de klacht een dagprogramma overgelegd. Klager betwist uitdrukkelijk dat hem extra recreatie is aangeboden op de momenten waarop de ‘andere kant’ niet op de afdeling aanwezig was. Deze ‘extra recreatiemomenten’ volgen bovendien niet uit het overgelegde dagprogramma. Uit het overgelegde dagprogramma kan dan ook niet worden afgeleid dat klager voldoende uren dagprogramma is aangeboden.
Standpunt van de directeur
Na binnenkomst van klager in de PI Leeuwarden op 16 juli 2021 heeft hij een intake gehad, waarbij hem – met ondersteuning van een Franssprekende gedetineerde – tekst en uitleg is gegeven over het dagprogramma. Het indienen van een klaagschrift ruim tien maanden na het tijdig en in een voor hem begrijpelijke taal in kennis stellen van het gehanteerde dagprogramma, is ruimschoots te laat.
In de beslissing(en) tot oplegging van GVM-maatregelen komt naar voren dat klager in aanmerking komt voor celarbeid. Uit de toelichting daarbij is vermeld dat indien arbeid beschikbaar is, de arbeid in de cel of in een daartoe aangewezen ruimte zal plaatsvinden. Er is dus geen sprake van een beslissing tot toekenning van deelname aan arbeid, maar van een mededeling over de voorwaarden waaronder deelname aan arbeid eventueel kan plaatsvinden. Er kan helaas niet worden voorzien in aanbod van de arbeid. Overeenkomstig artikel 5, onder c, van de Regeling arbeid gedetineerden (hierna: de Rag) is klager een loonvervangende financiële tegemoetkoming toegekend.
Ter zitting is hier het volgende aan toegevoegd.
Vanwege veiligheidsredenen is het op dit moment nog niet mogelijk om arbeid aan te bieden aan de gedetineerden op de AIT. Deze gedetineerden kunnen immers niet naar de gewone werkzaal. Er wordt een werkzaal op de afdeling zelf gebouwd, die hopelijk binnenkort in gebruik kan worden genomen. Klagers afdeling is verdeeld in een linkerkant en een rechterkant. Deze mogen niet met elkaar mengen. Het staat niet in het dagprogramma, maar zodra het mogelijk is, en de veiligheid dit toelaat, gaat de deur open en kunnen de gedetineerden rondlopen en bijvoorbeeld aan hun re-integratie werken. Dus als de linkerkant bijvoorbeeld gaat luchten of sporten, dan wordt de rechterkant uitgesloten (en andersom). De gedetineerden worden dus niet alleen financieel gecompenseerd voor het niet kunnen aanbieden van arbeid, maar ook door middel van extra recreatiemomenten middels een ‘open deur’. Sinds de oprichting van de AIT in de PI Leeuwarden is het niet mogelijk geweest om (cel)arbeid aan te bieden. In samenspraak met de gedetineerden op de afdeling is destijds afgesproken om de deur open te zetten. Daar was meer behoefte aan dan aan celarbeid.
3. De beoordeling
Ontvankelijkheid
Het beklag heeft enerzijds betrekking op het niet aanbieden van een dagprogramma op de AIT dat voldoet aan de daaraan gestelde wettelijke vereisten en anderzijds op het niet aanbieden van arbeid binnen het dagprogramma op de AIT. Omdat in dezen sprake is van een doorlopende situatie vormt het moment waarop klager zijn beklag heeft ingediend geen beletsel voor de ontvankelijkheid van het beklag.
Wel dient te worden beoordeeld of klager anderszins ontvankelijk is in het beklag, nu het beklag ziet op algemene (voor alle op de AIT verblijvende gedetineerden geldende) regels. Tegen een algemene regel kan immers alleen beklag worden ingesteld als die regel in strijd is met hogere wet- of regelgeving. In het hiernavolgende zal de beroepscommissie zich over dit laatste uitlaten.
Op de AIT geldt een gemeenschapsregime (RSJ 21 maart 2022, 21/22583/GA). Zoals ook staat vermeld op de website van de Dienst Justitiële Inrichtingen, hebben gedetineerden op de AIT (recht op) hetzelfde dagprogramma als op andere reguliere afdelingen. Op grond van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Pm draagt de directeur in het gemeenschapsregime zorg voor een basisprogramma van 42,5 uur per week, waarin ten minste 22,5 uur per week aan activiteiten en bezoek worden aangeboden.
Per 1 juli 2021 is met de inwerkingtreding van de Wet straffen en beschermen het recht op arbeid en de plicht om arbeid te verrichten, komen te vervallen. Wel heeft de directeur op grond van artikel 47, tweede lid, van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) een zorgverplichting om arbeid beschikbaar te stellen. Deze zorgverplichting volgt eveneens uit het per 1 juli 2021 geldende artikel 1a van de Rag. Uitgangspunt blijft dat in beginsel iedere gedetineerde arbeid wordt aangeboden (Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 3, p. 48). Op grond van artikel 1a van de Rag worden AIT’ers niet uitgesloten van de verplichting voor de directeur om voor de beschikbaarheid van arbeid zorg te dragen.
Uit de memorie van toelichting bij de Wet straffen en beschermen volgt dat de meest omvangrijke activiteit in het basisprogramma van 42,5 uur per week (nog steeds) arbeid is. Gemiddeld wordt daar ongeveer 20 uur per week aan besteed (Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 3, p. 15). In de nota van toelichting bij het Uitvoeringsbesluit Wet straffen en beschermen is verder vermeld dat de indeling van het dagprogramma voor 20 uur afhankelijk is van zowel de feitelijke beschikbaarheid van arbeid als de geschiktheid en bereidheid van de gedetineerde om arbeid te verrichten. Om die reden is in artikel 3, tweede lid, van de Pm tot uitdrukking gebracht dat de zorgplicht van de directeur zich uitstrekt tot alle andere activiteiten dan arbeid (Stb. 2021, 251, p. 23).
Kortom, een basisprogramma in een gemeenschapsregime kent normaliter een dagprogramma van 42,5 uur per week, waarin ten minste 22,5 uur per week aan activiteiten en bezoek worden aangeboden en ongeveer 20 uur per week aan arbeid wordt besteed. Als een gedetineerde wel wil werken, maar geen arbeid beschikbaar is in de inrichting voor 20 uur of als een gedetineerde wel wil werken, maar om redenen niet in staat is om (20 uur per week) te werken, verlangt de wetgever van de directeur, zoals uitgedrukt in artikel 3, tweede lid, van de Pm, dat deze zorgdraagt voor andere activiteiten (RSJ 5 juni 2023, 23/31414/GA).
Dagprogramma
Klager heeft aangevoerd dat hem een dagprogramma van 21 uur aan activiteiten (niet zijnde arbeid) per week is aangeboden. De directeur heeft dit niet anders weersproken dan door het destijds geldende dagprogramma van de AIT over te leggen. Hoewel er op papier aan het wettelijke minimum voor het dagprogramma wordt voldaan, brengt dat niet zonder meer met zich mee dat de praktijk hiermee in overeenstemming is. Klager stelt dit laatste in elk geval gemotiveerd ter discussie en op vragen hierover die ter zitting aan de directeur zijn gesteld, is geen antwoord gekomen. De beroepscommissie komt bij deze stand van zaken tot het oordeel dat klagers stelling onvoldoende weersproken is door de directeur en dat in dit geval niet is gebleken dat er aan het wettelijke minimum is voldaan.
Geen arbeid
Daarnaast heeft klager aangevoerd dat hem binnen het dagprogramma geen (cel)arbeid is aangeboden terwijl hij wel wilde werken. De directeur heeft aangegeven dat vanwege veiligheidsredenen het (vooralsnog) niet mogelijk is om arbeid aan te bieden op de AIT. De directeur heeft desgevraagd op zitting aangegeven dat zij niet weet of onderzocht is of het mogelijk was om voor klager celarbeid te regelen. De beroepscommissie begrijpt dat de gedetineerden op de AIT – vanwege veiligheidsredenen – niet naar de reguliere arbeidszaal kunnen. De vraag waarom het voor de inrichting niet mogelijk is om voor klager celarbeid te bewerkstelligen, is onbeantwoord gebleven. Wellicht is hier een gegronde reden voor, maar een dergelijke reden is niet opgegeven. Zoals hiervoor reeds uiteen is gezet dient de directeur, naast een loonvervangende financiële tegemoetkoming, zorg te dragen voor andere activiteiten ter compensatie voor het niet (kunnen) aanbieden van arbeid. De directeur heeft aangegeven dat de deur zoveel mogelijk opengaat en dat de gedetineerden op deze manier extra recreatiemomenten krijgen aangeboden. De directeur heeft echter niet concreet gemaakt hoeveel uren extra recreatie er dan wekelijks daadwerkelijk wordt geboden ter compensatie van niet aangeboden (cel)arbeid. Bij deze stand van zaken is de beroepscommissie van oordeel dat in dit geval onvoldoende aannemelijk is geworden dat er voldoende activiteiten ter vervanging van (cel)arbeid worden aangeboden.
Conclusie
Gelet op het voorgaande is de beroepscommissie van oordeel dat de directeur in strijd heeft gehandeld met artikel 47, tweede lid, van de Pbw en artikel 3, tweede lid, van de Pm. De algemene regels waarover klager zich heeft beklaagd, zijn dus in strijd met hogere wet- en regelgeving. De beroepscommissie zal daarom de uitspraak van de beklagcommissie vernietigen, klager alsnog ontvankelijk verklaren in zijn beklag en het beklag gegrond verklaren.
Tegemoetkoming
De beroepscommissie ziet aanleiding om klager een tegemoetkoming toe te kennen voor het niet aanbieden van een dagprogramma dat voldoet aan de daaraan gestelde wettelijke vereisten. De beroepscommissie neemt hierbij in aanmerking dat het dagprogramma niet aan het wettelijke minimum van ten minste 22,5 uur per week aan activiteiten en bezoek voldoet, niet voorziet in het aanbieden van (cel)arbeid alsmede niet voorziet in het aanbieden van voldoende activiteiten ter vervanging van de (cel)arbeid. Voor het bepalen van de hoogte van de tegemoetkoming gaat de beroepscommissie uit van de periode van zeven dagen voorafgaand aan het indienen van het beklag tot een week na het verzenden van de uitspraak van de beklagcommissie, wat neerkomt op een tegemoetkoming van €60,-. De beroepscommissie ziet geen aanleiding om aan klager een separate tegemoetkoming toe te kennen voor het door de directeur niet dan wel onvoldoende hebben ingespannen voor het beschikbaar stellen van (cel)arbeid.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep gegrond, vernietigt de uitspraak van de beklagcommissie, verklaart klager alsnog ontvankelijk in zijn beklag en verklaart dit beklag gegrond. Zij kent aan klager een tegemoetkoming toe van €60,-.
Deze uitspraak is op 22 mei 2024 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit
mr. C. Fetter, voorzitter, mr. dr. R.S.T. Gaarthuis en mr. D. van der Sluis, leden, bijgestaan door mr. M.S. Ferenczy, secretaris.
secretaris voorzitter