Het aanvallen van staatshoofden tijdens internationaal gewapende conflicten
Door majoor mr. M. Coban 1
Inleiding
De Oekraïense president Volodymyr Zelensky heeft in het tijdschrift Time uitvoerig gesproken over moordaanslagen op zijn persoon.2 Hij gaf aan dat Russische parachutisten onmiddellijk na de invasie zijn locatie hadden benaderd en dat hij vanuit zijn kantoor vuurgevechten in de buurt hoorde. Zelensky vertelde zijn kinderen dat ze zich moesten voorbereiden om hun huis te ontvluchten. Het Oekraïense leger informeerde Zelensky dat Russische aanvalsteams naar Kiev waren gestuurd om hem en zijn gezin te doden of gevangen te nemen. 'Voor die nacht hadden we zulke dingen alleen in films gezien', zegt Andriy Yermak, de chef-staf van de president.3 Sindsdien hebben verschillende media melding gemaakt van moordaanslagen op Zelensky door de Wagner Group en Tsjetsjeense paramilitaire troepen. De Wagner Group heeft naar verluidt sterke banden met het Kremlin en is berucht om zijn meedogenloze acties in Syrië, Libië en Mali. Momenteel vechten ze aan de zijde van het Russische leger in Oost-Oekraïne. 4 President Zelensky was naar verluidt niet de enige op de Russische 'dodenlijst'. De burgemeester van Kiev, voormalig wereldkampioen zwaargewicht boksen Vitaly - dr. Ironfirst - Klitschko, en zijn broer - ook voormalig wereldkampioen boksen - Vladimir - dr. Steelhammer - Klitschko zijn ook geïdentificeerd als doelwitten.5
Hoewel targeting van staatshoofden, zoals Zelensky, niet nieuw is tijdens oorlogen, is het zeldzaam in moderne gewapende conflicten. Aanvallen op nationale leiders van een vijandelijke staat worden vaak vermeden om ervoor te zorgen dat er autoriteiten bestaan waarmee vredesakkoorden kunnen worden gesloten.6 De meest opvallende recente voorbeelden zijn de aanvallen op Muammar Kadhafi en Saddam Hoessein. Kadhafi - voormalig staatshoofd van Libië - werd in 2011 gedood in een niet-internationaal gewapend conflict tussen de Libische regering en georganiseerde gewapende groepen. In 1991 hebben de Verenigde Staten in een internationaal gewapend conflict (IGC) met Irak meerdere aanvallen uitgevoerd op Saddam Hoessein die niet alleen staatshoofd was, maar ook commandant van de Iraakse strijdkrachten.7 Hij werd uiteindelijk opgehangen na een vonnis van het Iraaks Speciaal Tribunaal in 2006.8
In deze bijdrage wordt ingegaan op de rechtmatigheid van targeting van staatshoofden in een IGC onder het Humanitair Oorlogsrecht (HOR). Na een beschrijving van de soorten politiek- en militair leiderschap, worden de twee rechtvaardigingsgronden van targeting op staatshoofden beschreven. Ten slotte wordt ingegaan op de rechtmatigheid van aanvallen op verschillende soorten moderne staatshoofden, waaronder Zelensky.
Politiek leiderschap
De functies van een staatshoofd of regeringsleider kunnen ceremonieel, constitutioneel of politiek van aard zijn. Een combinatie van die rollen is ook mogelijk. Voor targeting doeleinden is het van belang onderscheid te maken tussen uitsluitend politieke leiders en leiders met militaire banden en functies. Een belangrijke overweging daarbij is het gezag van het staatshoofd over de nationale strijdkrachten. Over het algemeen mogen eerstgenoemden in een IGC niet rechtmatig als doelwit worden geselecteerd, terwijl laatstgenoemden dat - onder bepaalde omstandigheden - wel kunnen zijn. Zoals professor Michael N. Schmitt opmerkt, is de status van het individu de beslissende kwestie bij het rechtmatig aanvallen van vijandelijke staatshoofden.9 Is een staatshoofd tevens combattant, dan kan deze rechtstreeks worden aangevallen op basis van status. Een staatshoofd kan ook worden aangevallen als deze rechtstreeks deelneemt aan de vijandelijkheden op basis van het gedrag. De vier meest voorkomende politieke- en militaire leiderschapsvormen worden hieronder opgesomd.
Staatshoofd en militair
Niet ieder staatshoofd heeft dezelfde bevoegdheden met betrekking tot de strijdkrachten. Hoewel de meeste staatshoofden in democratische staten traditioneel meer afstand bewaren tot de strijdkrachten, zijn er ook staatshoofden die - naast hun politieke rol - ook fungeren als militair. Zo was Saddam Hoessein niet alleen staatshoofd van Irak, maar ook de Mushir, de hoogste militaire officier van Irak.
Staatshoofd en Commander-in-Chief
Sommige staatshoofden zijn ook Commander-in-Chief. De president van de Verenigde Staten is hier een voorbeeld van. Volgens artikel II, lid 2, onder 1 van de Amerikaanse Grondwet is 'de president Commander-in-Chief van het leger en de marine van de Verenigde Staten en van de militie van de verschillende staten, wanneer deze in werkelijke dienst van de Verenigde Staten worden geroepen…'. De Amerikaanse president is echter geen lid van de strijdkrachten. Hij draagt geen uniform en is niet gewapend. In militaire aangelegenheden wordt de president geadviseerd door zijn militaire staf en de hoogste militaire functionaris van het land, de voorzitter van de Joint Chiefs of Staff.
Regeringsleider
De titel 'regeringsleider' wordt vaak gebruikt in parlementaire democratieën. De leider van het kabinet is de minister-president (premier). De premier draagt geen uniform en is niet gewapend. In militaire aangelegenheden wordt de premier geadviseerd door de minister van Defensie.
Staatshoofd en Ceremonieel Commandant
Monarchieën waarin de koning of koningin een politiek-militaire rol vervult, zijn niet ongewoon in Europa. Zo heeft de koning van Nederland - overeenkomstig de Nederlandse grondwet–10 - een politiek bepalende rol. De koning maakt deel uit van de regering die weer het oppergezag heeft over de krijgsmacht. Voorts benoemt en ontslaat de koning de minister-president en andere ministers. Verder ondertekent de Koning alle wetten en ratificeert hij bepaalde internationale verdragen.11 Hij ontvangt staatshoofden en houdt op Prinsjesdag de toespraak waarin hij het regeringsbeleid voor het komende jaar uiteenzet. De Nederlandse Koning heeft een militaire achtergrond en Nederlandse militairen zweren trouw aan de koning. Verder vervult hij belangrijke militair ceremoniële functies.
Rechtmatig aanvallen van staatshoofden
Ongeacht de officiële titel van het staatshoofd zijn er volgens het HOR twee grondslagen om staatshoofden aan te vallen: Ten eerste hun eventuele status als combattant. Ten tweede hun betrokkenheid bij de vijandelijkheden. Of meer bepaald: "wanneer en voor zolang zij rechtstreeks deelnemen aan de vijandelijkheden".
Status van combattant
De status van combattant is gedefinieerd in het Aanvullend Protocol I bij de Verdragen van Genève van 12 augustus 1949 betreffende de bescherming van slachtoffers van internationale gewapende conflicten van 197712 (Hierna: AP I) en het internationaal gewoonterecht:
'De leden van de strijdkrachten van een partij bij een conflict, die niet zijn medisch personeel of geestelijke verzorgers op wie artikel 33 van het Derde Verdrag betrekking heeft, zijn combattanten en hebben derhalve het recht om rechtstreeks aan de vijandelijkheden deel te nemen.'
Combattanten zijn verplicht om zich tijdens een aanval of tijdens een militaire operatie ter voorbereiding van een aanval te onderscheiden van de burgerbevolking.13 Combattanten zijn militaire doelen, ongeacht hun locatie of activiteit. Voorts krijgen combattanten bij gevangen-name de status van krijgsgevangene en worden zij vanwege hun immuniteit beschermd tegen vervolging wegens louter deelname aan het conflict De immuniteit geldt ook voor het rechtmatig gebruik van geweld gedurende het conflict. De status van combattant kan ook gelden voor sommige andere categorieën, zoals de levée en masse.14 Dat laat onverlet dat een vijandelijk staatshoofd niet automatisch als combattant wordt gekwalificeerd.
Een staatshoofd die tevens militair is, kan worden gedefinieerd als een combattant aangezien deze deel uit maakt van de strijdkrachten; het staatshoofd wordt daarmee een rechtmatig militair doelwit in een IGC. Saddam Hoessein maakte niet alleen deel uit van de strijdkrachten, ook was hij gewapend, droeg een uniform, bepaalde wanneer zijn troepen werden ingezet en was hij ook verantwoordelijk ten aanzien van de militaire strategie van Irak tijdens de Golfoorlogen. Een soortgelijke positie werd ingenomen door de voormalige Cubaanse leider Fidel Castro. Naast staatshoofd waren beiden door hun status ook combattanten.
Rechtstreekse deelname aan de vijandelijkheden
Indien een staatshoofd geen combattantenstatus heeft, wordt het staatshoofd beschouwd als burger en is deze beschermd tegen rechtstreekse aanvallen.15 Een staatshoofd dat de status van burger heeft kan echter bescherming verliezen indien en voor zolang deze rechtstreeks deelneemt aan de vijandelijkheden.16 In het HOR wordt het begrip 'rechtstreekse deelname aan vijandelijkheden' niet gedefinieerd, maar het Internationale Comité van het Rode Kruis (ICRC) heeft drie cumulatieve criteria geïntroduceerd die het begrip nader duiden:17 Deze criteria zijn overigens niet-bindend; in tegenstelling tot vele andere landen erkent bijvoorbeeld de Verenigde Staten niet de revolving door bescherming, die burgers in bepaalde gevallen genieten.
a. de handeling moet de militaire operaties of militaire capaciteit van een partij in een gewapend conflict ongunstig kunnen beïnvloeden of, als alternatief, de dood, verwonding of vernietiging toebrengen aan personen of voorwerpen die beschermd zijn tegen directe aanvallen (schadedrempel);
b. er moet een rechtstreeks causaal verband bestaan tussen de handeling en de schade die kan voortvloeien hetzij uit die handeling, hetzij uit een gecoördineerde militaire operatie waarvan die handeling een integrerend deel uitmaakt (rechtstreeks causaal verband); en
c. de handeling moet specifiek gericht zijn op het rechtstreeks veroorzaken van de vereiste schadedrempel ter ondersteuning van een partij in het conflict en ten nadele van een andere partij (belligerent nexus).
De criteria zijn ook van toepassing op het handelen van een staatshoofd. Een staatshoofd zal niet langer beschermd zijn tegen een rechtstreekse aanval indien zijn daden aan deze drie cumulatieve criteria voldoen. Zo is een staatshoofd die tevens Commander-in-Chief is geen combattant qua status maar kan deze op basis van het gedrag alsnog een doelwit zijn. Een staatshoofd die tevens acteert als Commander-in-Chief en rechtstreeks betrokken raakt bij de militaire besluitvorming, wordt een rechtmatig doelwit in een IGC. De niet-gouvernementele organisatie Human Rights Watch deelt dit standpunt en merkt op dat:
'Politieke leiders geen legitiem doelwit van een aanval zijn, tenzij hun functie of directe deelname aan militaire vijandelijkheden hen daadwerkelijk tot combattanten maakt.'… […] … Politieke leiders die in feite bevelhebbers zijn van de strijdkrachten van een staat zijn dus legitieme doelwitten.'18
Een voorbeeld van directe betrokkenheid bij militaire besluitvorming door een staatshoofd en Commander-in-Chief kan gevonden worden in de Koreaanse oorlog van 1950-1953. President Harry S. Truman ontsloeg Generaal Douglas MacArthur wegens het negeren van bevelen en gaf daarmee blijk van zijn militaire, operationele en strategische invloed op het verloop van de oorlog. Deze daad voldoet aan de drie criteria van het concept rechtstreekse deelname aan de vijandelijkheden als gevolg van:
(1) het feit dat het de militaire operaties beïnvloedde, aangezien de Amerikaanse troepen de troepen van Noord-Korea niet langer voorbij de 38e breedtegraad terugdrongen;
(2) het directe verband tussen de daad van President Truman en de zware verliezen van Chinese en Noord-Koreaanse troepen na het offensief van Generaal Ridgway;
(3) het feit dat de schade als gevolg van het optreden van President Truman specifiek bedoeld was om de VS te steunen en Noord-Korea en China te benadelen in de Koreaanse oorlog.
Beslissingen als deze maken een staatshoofd die tevens Commander-in-Chief is een legitiem doelwit in een IGC.
Een regeringsleider zoals de premier van Nederland of het Verenigd Koninkrijk heeft niet de status van combattant en kan daarom tijdens een IGC niet worden aangevallen op basis van status aangezien deze niet rechtstreeks deelneemt aan de vijandelijkheden. Echter, een voorbeeld van een premier die wel rechtstreeks betrokken was bij de militaire besluitvorming was de Britse premier Margaret Thatcher, die tijdens de Falklandoorlog het bevel gaf om het Argentijnse oorlogschip Belgrano aan te vallen.19 Deze daad voldoet aan de drie criteria van het begrip rechtstreekse deelname aan de vijandelijkheden omdat:
(1) zij de drempel van fysieke schade bereikte, aangezien de aanval op Belgrano aan 323 Argentijnen het leven kostte;
(2) de schade een rechtstreeks gevolg was van Thatchers bevel om de Belgrano aan te vallen;
(3) de schade als gevolg van Thatchers bevel specifiek bedoeld was om het Verenigd Koninkrijk te steunen en Argentinië te benadelen in de Falklandoorlog.
Dit besluit maakte haar een rechtmatig doelwit voor Argentinië tijdens de Falklandoorlog.
Staatshoofden die tevens militair ceremoniële rollen vervullen hebben - ondanks het militaire voorkomen – niet de status van combattant. Zij vervullen belangrijke militaire ceremoniële rollen, maar daar houdt hun militaire verantwoordelijkheid op. De Nederlandse koning is bijvoorbeeld geen actief dienend militair omdat hij voor zijn inhuldiging afstand moest doen van zijn militaire status. Hij neemt geen militaire beslissingen en heeft daarom geen militaire bevoegdheden. Als zodanig zijn hij, en overige ceremoniële commandanten, burgers en geen rechtmatige doelen. Zij mogen niet worden aangevallen tijdens een IGC, tenzij zij rechtstreeks deelnemen aan de vijandelijkheden.
President Zelensky
Zijn de Russische aanvallen op president Zelensky rechtmatig volgens het HOR? Er zijn geen indicaties (in het Oekraïense staatsrecht) dat het Oekraïense staatshoofd ook een militaire functie vervult. Hij lijkt geen lid te zijn van de Oekraïense strijdkrachten, ceremonieel of anderszins. Zelensky heeft daarmee niet de status van combattant en zijn militaire betrokkenheid bij het conflict met Rusland is niet openbaar gedefinieerd. Zelensky is sterk betrokken bij de brede politieke besluitvorming over de oorlog, maar zijn rol in de militair-strategische besluitvorming is veel minder duidelijk. De Oekraïense militaire leiding lijkt zelf de uiteindelijke beslissingen op operationeel en tactisch niveau te nemen. Aangezien er twijfels bestaan over zijn militaire deelname- en betrokkenheid, suggereert AP I dat Zelensky als een burger moet worden beschouwd en dus niet rechtstreeks mag worden aangevallen door Rusland.
Conclusie
Hoe verontrustend aanvallen op politieke leiders ook mogen klinken, targeting van staatshoofden in een IGC is niet per definitie onrechtmatig. De rechtmatigheid hangt af van de zeer specifieke positie en de directe militaire invloed die een staatshoofd heeft over de strijdkrachten. Een staatshoofd dat ook optreedt als militair heeft automatisch de status van combattant. Andere staatshoofden zijn in de eerste plaats burgers en kunnen in een IGC alleen worden aangevallen als zij rechtstreeks deelnemen aan de vijandelijkheden. Historisch gezien is het staatshoofd dat tevens Commander-in-Chief is doorgaans meer betrokken bij de militaire besluitvorming dan een premier. Een ceremonieel commandant lijkt misschien op een actief dienend militair, maar de praktijk wijst uit dat moderne ceremoniële commandanten geen combattanten zijn en ook niet deelnemen aan vijandelijkheden. De militaire positie van Zelensky is niet gedefinieerd en daarom lijkt hij in de eerste plaats te worden beschermd door AP I, artikel 50, lid 1. Voorts lijkt hij niet rechtstreeks deel te nemen aan de vijandelijkheden. Dit maakt elke directe aanslag op zijn leven volgens het HOR onrechtmatig.