Schuivende plateaus en de rol van defensieorganisaties. Deel III van een drieluik.
Door majoor (R.) mr. M. Antzoulatos-Borgstein, MSc LLM
1
1. Inleiding
Alvorens nader in te gaan op de rol van defensieorganisaties in een snel veranderende en complexe omgeving en hoe een juiste toepassing van trade controls kan bijdragen aan een sterke positionering in het internationale krachtenveld van uiteenlopende belangen, volgt hieronder eerst een korte samenvatting van de eerdere twee delen uit het drieluik, waarvan deze bijdrage het sluitstuk vormt.
Het eerste deel van het drieluik bood een introductie op het onderwerp trade compliance, meer specifiek export compliance: het naleven van export controls en de handhaving ervan. De hoofdreden voor de focus op export compliance is dat defensieorganisaties, net als andere exporteurs, gehouden zijn aan de geldende regels voor uitvoer van hun producten en diensten. Dit geldt in mindere mate ten aanzien import, waar de focus meer ligt op het betalen van importheffingen en BTW, waarvan overheidsdiensten zijn vrijgesteld. Het tweede deel van het drieluik gaf een inzicht in Enterprise Risk Management en interne controle, waarmee organisaties hun compliance kunnen borgen en verbeteren. Dit derde deel sluit het geheel af op een wat hoger abstractieniveau en gaat vooral over wereldwijde ontwikkelingen, de rol van defensieorganisaties in die context en hoe kennis van internationale handel en trade compliance; oog voor (niet zelden uiteenlopende) betrokken belangen; (internationale) samenwerking met zowel andere overheden als civiele partners, alsmede een uitgebalanceerde strategie kunnen bijdragen aan een meer vooruitziende en beter afgestemde positionering ten opzichte van ontwikkelingen die (potentieel) bedreigend kunnen zijn voor onder meer veiligheid, handel en kennisbehoud.
Trade controls, export controls daaronder begrepen, hebben de aandacht.2 Dit werd begin 2020 nog eens bevestigd door de ASML-zaak3. Het ging hierbij om een beroep van de Amerikaanse overheid op het Wassenaar Arrangement dat tot doel had de Nederlandse overheid ertoe te bewegen een reeds verleende exportvergunning niet te verlengen. De Nederlandse Centrale Dienst voor Invoer en Uitvoer (CDIU) had die exportvergunning in 2018 verleend aan het Nederlandse bedrijf ASML, voor de uitvoer van EUV4 machines naar China.5 Onder Amerikaanse druk ging de Nederlandse overheid overstag en werd de vergunning niet verlengd. De oorzaak van de commotie: de VS en China zijn verwikkeld in een strijd om economisch en technologisch wereldleiderschap en de Amerikaanse overheid is bezorgd dat zogeheten advanced technologies China kunnen helpen om die strijd te winnen.6 De door ASML ontwikkelde EUV technologie wordt, net als kunstmatige intelligentie, hypersonische voortstuwingstechniek, maar bijvoorbeeld ook de door China zelf ontwikkelde 5G mobiele netwerktechnologie, beschouwd als voorbeeld van zulke advanced technologies. De druk die de VS hierbij voelt, is terecht. Volgens ingewijden heeft China zich ten doel gesteld om in 2030 Amerika voorbij te streven als regionale grootmacht in Azië en als wereldwijde technologie grootmacht op het vlak van advanced technologies.7 Het in mei 2015 gepubliceerde strategische plan 'Made in China 2025' is hiervoor een belangrijke beleidsmatige pijler.8
De onderwerpen die in dit derde en tevens laatste deel van het drieluik over trade compliance aan de orde komen, zijn:
-
Hoe wereldwijde ontwikkelingen op economisch en politiek gebied zich vertalen naar een defensiecontext.
-
Waarom een goed begrip van internationale handel, economie en trade compliance kan helpen bij de onderkenning van risico's voor de eigen organisatie en het inrichten van een systeem (bedrijfsprocessen) om die risico's te beperken (defensief) of zelfs te lijf te gaan (offensief).
-
Het belang van internationale samenwerking en civiel-militaire afstemming bij het kiezen en vervolgen van richting.
2. Wereldwijde ontwikkelingen en hun relatie tot defensiebelangen
Terroristische aanslagen, gewapende (veelal asymmetrische) conflicten, migratiestromen, spionage en cybersecurity incidenten, maar ook aanhoudende druk op de olieprijs, pandemieën en de afkalving van allianties (bijvoorbeeld: Brexit, samenwerking binnen de NAVO) zorgen voor dynamiek op het wereldtoneel.9 Dit alles vindt plaats tegen de achtergrond van toenemende economische en politieke spanningen tussen grootmachten, waarvan de handelsoorlog tussen de Verenigde Staten en China een prominent voorbeeld is. De diversiteit van gebeurtenissen, tezamen met de snelheid waarin het een het ander opvolgt, alsmede de complexiteit en onderlinge verbondenheid van thema's pleiten voor een sterk Defensie dat in staat is om op tijd de risico's van deze ontwikkelingen te onderkennen en om te zetten in strategische visie en tactische uitvoering.
Met name op het gebied van (hoog)technologische ontwikkelingen en proliferatie van technologie is het van belang dat overheden en hun Defensie organisaties goed geïnformeerd blijven. Door een combinatie van ontwikkelingssnelheid, potentieel brede beschikbaarheid, alsmede een wedloop van grootmachten om als eerste of als enige over advanced technologies te kunnen beschikken, wordt dit complex van factoren ook wel de Technology Cold War genoemd.10
Hierbij is ook van groot belang dat nationale overheden en hun Defensie organisaties voldoende oog behouden voor de complexiteit van global value chains en de daarmee gepaard gaande afhankelijkheid van onverstoorde financiering, productie, transport en levering, waar dan ook ter wereld. Hoewel het opwerpen van handelsbeperkingen, zoals het heffen van hogere importtarieven op goederen met een bepaalde oorsprong, of het niet verlenen van exportvergunningen voor uitvoer van bepaalde technologie en/of goederen naar bepaalde landen vanuit nationaal perspectief een goed idee kan lijken, is het nadeel dat hierdoor ook de eigen industrie en de eigen economische belangen kunnen worden getroffen. Met andere woorden, een zorgvuldige afweging van betrokken belangen (waaronder handelsbelangen, economische belangen, veiligheidsbelangen) is gewenst en noodzakelijk.
Te veel nadruk op het thema nationale veiligheid kan namelijk een verstoring van de internationale handel en investeringen in technologie tot gevolg hebben. Vanuit economisch en sociaal perspectief is dit ongewenst, omdat dit een negatieve invloed kan hebben op investeerdersbelangen en de welvaart als geheel. Aan de andere kant mogen veiligheidsbelangen niet uit het oog worden verloren. Die belangen leiden er in de praktijk toe dat handelsbeperkende maatregelen soms worden nodig geacht door overheden, omdat men vreest voor ongewenste inmenging van andere Staten of belangengroepen. Die inmenging kan bestaan uit overname van meerderheidsbelangen in bedrijven die belangrijk zijn voor de eigen machtspositie, of die van bondgenoten. Ook kan dit bestaan uit het aankopen of anderszins verkrijgen van informatie en technologie die strategisch van aard is (militair of dual-use) en zo'n andere Staat of belangengroep een onevenredig groot voordeel kan verschaffen ten opzichte van de eigen Staat of van bondgenoten.11 Het hierdoor bereiken van strategisch overwicht door de ene Staat kan een direct effect hebben op militaire belangen van een andere Staat of alliantie van Staten. Ook kunnen schijnbaar onschuldig ogende activiteiten, zoals het uitzenden van studenten naar buitenlandse technische universiteiten, onderdeel zijn van een bredere militaire strategie van de zendstaat.12 Op deze manier wordt toegang tot informatie en technologie gebruikt in de handelsoorlog tussen de Verenigde Staten en China. Omdat globalisering ertoe heeft geleid dat financiering, productie en handel wereldwijd in global value chains plaatsvinden13, blijven de gevolgen van zo'n strijd tussen grootmachten niet beperkt tot de directe deelnemers, maar treft dit economische en politieke actoren wereldwijd.14
Het internationale karakter van investeringen, productie en handel toont aan dat beleidsontwikkeling en uitvoering ter bescherming van alle betrokken belangen niet in isolatie kunnen plaatsvinden, wil dit succesvol zijn. Gerichte samenwerking binnen bestaande verbanden, zoals de EU en de NAVO, alsmede strategische afstemming met gelijkgezinde grootmachten, zoals de Verenigde Staten lijkt aangewezen.
De Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) heeft zich al publiekelijk uitgesproken voor meer internationale defensiesamenwerking, met name binnen de EU. Nederland zou zich volgens de AIV sterk moeten maken voor de komst van een Europees militair hoofdkwartier, aansluiting moeten zoeken bij Franse en Duitse initiatieven om een Europese Veiligheidsraad op te richten en taakspecialisatie moeten nastreven.15 Nederland, als innovation leader16, handelsnatie en zetel van het internationale recht, zou een leidende rol kunnen spelen in de civiel-militaire samenwerking om Europese handelsbelangen te beschermen in de Technology Cold War. Europese defensieorganisaties zouden hierbij verschillende strategieën kunnen nastreven. De auteur dezes pleit daarnaast voor versterking van de samenwerking binnen de NAVO en van de trans-Atlantische relatie.
Aan de ene kant zijn defensieorganisaties kwetsbaar wanneer zij optreden als eigenaars, gebruikers en exporteurs van strategische goederen en technologie. Dit maakt deze organisaties een geliefd doelwit voor kwaadwillende actoren (statelijk, niet-statelijk of hybride). Aan de andere kant kunnen defensieorganisaties ook slagkracht hebben, wanneer zij in staat zijn hun kwetsbaarheden te onderkennen en zich daartegen te wapenen, bijvoorbeeld met behulp van een sterk en internationaal civiel-militair expertise netwerk en een goed werkend trade compliance programma. Indien het politieke mandaat dit toestaat, kan een defensieorganisatie haar kennis en kunde van internationale handel en economische belangen, gecombineerd met de kennis van traditionele militaire operaties, ook aanwenden voor meer offensieve doeleinden. Dit wordt ook wel military-civil fusion strategy genoemd.17
3. Hoe defensieorganisaties hun defensieve en offensieve capaciteiten kunnen inzetten
Het is al benoemd in deel I van dit drieluik18, maar alles begint met het verwerven en in standhouden van de juiste kennis en ervaring. Hierbij is een combinatie van militaire kennis, kennis van economie en bedrijf, internationale handel, internationaal recht en geopolitieke verhoudingen gewenst. Het verkrijgen en behouden van die gecombineerde kennis en ervaring is gelijk ook een van de uitdagingen voor defensieorganisaties. Wellicht dat het om die reden gunstig zou zijn om niet alleen de samenwerking met andere defensieorganisaties, maar ook met het internationale bedrijfsleven op te zoeken. Dit zou kunnen door gezamenlijke deelname aan opleiding en training, samenwerking in programma- of projectverband of door kruislingse detacheringen voor korte of langere perioden. Het Nederlandse Ministerie van Defensie heeft hiertoe al een mooie aanzet gegeven door middel van de Engelstalige, interdisciplinaire universitaire Master Compliance and Integrity in International Military Trade (CIIMT), uitgevoerd door de Nederlandse Defensie Academie. Deze opleiding staat nadrukkelijk ook open voor studenten uit andere NAVO landen.19
Naast de juiste opbouw van kennis, ervaring en versterking van het civiel-militaire netwerk is het ook van belang om een trade compliance programma te hebben en te onderhouden. Dit is een combinatie van specifiek beleid, bedrijfsprocessen om dit beleid uit te voeren, training en instructie om personeel bewust te maken van compliance risico's en middelen te geven om risico's te herkennen en te rapporteren. Een juiste uitvoering van een trade compliance programma is vervolgens afhankelijk van een combinatie van kundig personeel, ondersteuning door middel van adequate IT systemen en controlemechanismen om een goede werking van het programma te verifiëren. In deel II van het drieluik20 is hier reeds diep op ingegaan. Ter bevordering van naadloze internationale samenwerking is standaardisatie (op hoofdlijnen) van deze programma's aan te bevelen. Bijvoorbeeld door het instellen van een NAVO-standaard of EU-standaard21 voor militaire trade compliance programma's.
Om vervolgens ook richting te kunnen kiezen, te motiveren en compliance belangen af te stemmen met andere organisatiebelangen of organisatie overstijgende belangen, is een goede strategie vereist. In deel II van het drieluik is betoogd dat een dynamisch strategiemodel, meer specifiek, een Integrated Compliance Strategy22, de voorkeur geniet. In het artikel The Relevance and Benefits of Integrated Compliance Strategy (ICS) for NATO Defence Forces wordt toegelicht hoe dit zou kunnen werken voor defensieorganisaties in NAVO landen.23
Ligt de focus alleen op defensieve toepassing van kennis, systemen en strategie, dan volstaat instandhouding van een systeem waarmee vooral interne beheersingsrisico's geïdentificeerd, gerapporteerd, gemanaged, gecontroleerd en gemitigeerd worden. Is het doel (tevens) offensief, dan is het van belang dat de gekozen strategie past binnen de overkoepelende militaire strategie (EU, NAVO) en aansluit op die van aanpalende diensten en departementen. Hierbij hoort ook afstemming met kritieke partijen in onder meer (communicatie)technologie, industriële automatisering & cyber security, kunstmatige intelligentie, chemie en biofarmacie. Bij die afstemming is vooral van belang dat conflicterende belangen voortijdig worden onderkend en besproken, zodat richtingen kunnen worden gekozen die zoveel mogelijk recht doen aan alle betrokken belangen (economisch, politiek, juridisch, sociaal, veiligheidsgerelateerd).24 Een manier om dit te institutionaliseren is door instelling van een civiel-militaire veiligheidsraad voor deze doeleinden.
4. Conclusie
Als gevolg van ontwikkelingen op het wereldtoneel lijkt de traditionele rol van defensieorganisaties als strijdkrachten voor conventionele gewapende conflicten te veranderen. Dit is af te lezen aan het lage aantal interstatelijke gewapende conflicten en de toename van niet-traditionele oorlogvoering25en spionage26, waarin militaire strategie en civiele strategie samengaan en het meer traditionele wapenarsenaal wordt aangevuld met een veelvoud van materiedeskundigen, informatie dominantie strategieën, trade controls, 27 beïnvloedingstechnieken en informatietechnologische middelen en operaties.28 Dit maakt het werk niet alleen inhoudelijk meer complex, maar het zorgt ook voor een groeiende behoefte aan samenwerking met bestaande en mogelijk nieuwe partners. Actuele kennis van internationale handel, economie en de werking van trade controls is hierbij van belang. Al is het alleen maar om te voorkomen dat het voordeel van de één niet tot een onevenredig nadeel van de ander leidt bij het gebruik van die middelen voor een bepaald doeleinde.
In deze context is de ASML zaak een goed voorbeeld. Hierbij werd in het belang van de Amerikaanse positie in de handelsoorlog met China het Wassenaar Arrangement gebruikt als drukmiddel om te voorkomen dat China snel zou beschikken over hoogwaardige technologie (EUV printtechniek voor de productie van geavanceerde microchips) waarmee het zijn voorsprong op de Verenigde Staten zou kunnen vergroten. Nederland, als bondgenoot en lid van het Wassenaar Arrangement werkte daaraan mee. Hiermee waren internationale veiligheidsbelangen en Amerikaanse economische belangen gediend, maar werden ook andere belangen getroffen: het bedrijfsbelang van ASML, de Nederlands-Chinese diplomatieke relatie en mogelijk een Nederlands economisch belang. Hoewel bij belangenafwegingen nooit alle betrokken belangen even zwaar kunnen meewegen, is het cruciaal om conflicterende belangen tijdig te onderkennen en te bespreken, zodat onaangename verrassingen bij betrokken partijen zoveel mogelijk worden beperkt en begrip blijft bestaan voor moeilijke beslissingen.
Heldere, dynamische en geïntegreerde strategie en goede civiel-militaire samenwerking zijn hiervoor fundamenteel. Alleen samen met onze bondgenoten en partners kunnen we ervoor zorgen dat we over de juiste kennis, mensen en middelen beschikken om risico's op het gebied van ongewenste beïnvloeding, spionage en diefstal van bedrijfsgeheimen29, macro-economische bedreigingen, handelsbelemmeringen en proliferatie30 te onderkennen en het hoofd te bieden. Wellicht zijn we dan zelfs in staat tot meer dan alleen zelfverdediging.