Geachte ,
Op 3 maart 2021 heeft u bij de Gemeente Borssele een handhavingsverzoek ingediend over de Zuid-West 380 kV Borssele-Rilland (hierna: ZW 380 kV west). U geeft aan dat de uitvoering van extra werken voor deze hoogspanningsverbinding niet is gedaan op de wijze zoals verwoord in het door Arcadis opgestelde rapport behorende bij de door TenneT ingediende aanvraag voor wijziging annex verlenging van de looptijd voor alle fases van de in 2016 verleende vergunning voor de ZW 380 kV west.1 U verzoekt om handhavend op te treden tegen TenneT.
Bevoegdheid
Op grond van artikel 1.3, vijfde lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) zijn 'activiteiten ten aanzien van (...) hoogspanningsverbindingen met een spanning van ten minste 220 kV en de daarmee verbonden schakel- en transformatorstations en andere hulpmiddelen' in artikel 1.3, aanhef en sub a onder 6e, van het Besluit natuurbescherming genoemd.
Dat betekent dat de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) voor wat betreft de ZW 380 kV west het bevoegde gezag is tot vergunningverlening op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en handhaving op grond van artikel 7.2, tweede lid, onderdeel a, van de Wnb.
Doorzending
Bij mail van 24 maart 2021 heeft de Gemeente Borssele het hierboven genoemde handhavingsverzoek doorgezonden. U bent op dezelfde dag via de mail door Gemeente Borssele van deze doorzending op de hoogte gesteld.
Belanghebbenden
Ik stel vast dat u op grond van artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in deze aangelegenheid als belanghebbende kan worden aangemerkt, zodat ik het handhavingsverzoek ingevolge artikel 1:3, derde lid, van de Awb dien aan te merken als een aanvraag om een handhavingsbesluit.
Verder zijn ook de Gemeente Borssele en TenneT door mij als belanghebbende aangemerkt en zijn zij om die reden betrokken bij de afhandeling van uw handhavingsverzoek.
Procedure
TenneT is op 15 april 2021 via de mail op de hoogte gesteld van het tegen haar gerichte handhavingsverzoek.
Bij brief van 19 april 2021 met kenmerk DGNVLG/21106262 welke per mail is verzonden, heb ik de ontvangst van uw handhavingsverzoek bevestigd. Tevens heb ik u medegedeeld de besluitvormingstermijn tot 1 augustus 2021 te verlengen.
Bij brief van 19 april 2021 met kenmerk DGNVLG/21106611 (per mail verzonden) heb ik TenneT verzocht om een zienswijze. De zienswijze van TenneT ontving ik op 4 mei 2021 via de mail.
De brief met kenmerk DGNVLG/21106614 waarin Gemeente Borssele om een zienswijze is verzocht, heb ik eveneens op 19 april 2019 via de mail verzonden. De zienswijze van de Gemeente Borssele heb ik op 7 mei 2021 via de mail ontvangen.
Voor de inhoud van de zienswijzen verwijs ik naar de bijlage bij dit besluit.
Controleopdracht
Op 8 april 2021 heb ik de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controleopdracht gegeven.
Het inspectierapport van de NVWA ontving ik via de mail op 20 mei 2021.
De inhoud van dit rapport heb ik bij mijn beslissing op uw handhavingsverzoek betrokken.
2 Beoordeling handhavingsverzoek
Om het handhavingsverzoek te beoordelen, moet worden onderzocht of er sprake zou kunnen zijn van een overtreding van de aan TenneT verleende Wnb-vergunning.2 Dat wordt onderzocht aan de hand van de volgende punten:
-
Zijn er bij de uitvoering van de werkzaamheden ook andere type vrachtwagens (bijvoorbeeld niet-hybride vrachtwagens) ingezet en zo ja, heeft dit geleid tot een hogere stikstofdepositie?
-
Welk type rijplaten zijn gebruikt (ijzeren of betonnen?) en kan in geval er betonplaten zijn gebruikt, aannemelijk worden gemaakt dat dit heeft geleid tot meer stikstofdepositie?
-
Heeft de aan- en afvoer van de rijplaten inderdaad plaatsgevonden via een langere aanvoerroute en zo ja, wat betekent dit voor de hoogte van de stikstofdepositie?
-
Heeft het gebruikte zand een nadelig effect gehad op de leefomgeving (bodem, bomen en planten) en, meer specifiek, op de kwaliteit van Natura 2000-gebieden?
Mocht uit bovenstaande volgen dat één of meer voorschriften van de aan TenneT verleende vergunning zijn overtreden, dan moet in beginsel handhavend worden opgetreden en dient (een deel van) het project te worden beëindigd na een begunstigingstermijn. Daartoe zal een last onder dwangsom worden opgelegd.
In het geval er geen sprake is van overtreding van vergunningvoorschriften of wanneer handhaving onevenredig zou zijn, dan dient het verzoek te worden afgewezen.
Ad 1 Zijn er bij de uitvoering van de werkzaamheden ook andere type vrachtwagens (bijvoorbeeld niet-hybride vrachtwagens) ingezet en zo ja, heeft dit geleid tot een hogere stikstofdepositie?
TenneT geeft in haar zienswijze aan dat er voor de uitvoering van de werkzaamheden geen gebruik is gemaakt van hybride vrachtwagens. Als reden hiervoor geeft TenneT aan dat de aannemer (BAM) voorafgaande aan de uitvoering en binnen de grenzen van de verleende vergunningen een optimalisatie aan de vereiste werkterreinen heeft uitgevoerd waarbij in de praktijk minder zand en rij- of betonplaten worden aangebracht dan voorzien in de vergunningaanvragen en de AERIUS berekeningen. Dit wordt geïllustreerd aan de hand van tekeningen die de situatie voor de mastlocaties 1012 en 1040 weergeven. Op basis van de toelichting bij de tekeningen trekt TenneT de conclusie dat het gebruik van hybride vrachtwagens die voorzien was voor een klein percentage (5%) van de totale aanvoer van zand voor de werkwegen en werkterreinen, niet nodig was, omdat het deel van de werkwegen die volgens de berekeningen met hybride vrachtwagens zou worden aangelegd, in het geheel niet wordt aangelegd. TenneT voert tenslotte aan dat er veel minder bouwverkeer (vrachtwagens) en ook minder uitstoot van stikstof is, omdat de werkwegen en werkterreinen feitelijk veel minder verhard worden aangelegd dan voorzien.
Het hiervoor geschetste beeld wordt bevestigd in het inspectierapport van de NVWA. Hierin wordt opgemerkt dat het gebruik vrachtwagens niet opgenomen was in de verleende vergunning van 5 december 2016. Ik kan dat beamen. Verder geeft het inspectierapport aan dat, doordat er een grotere draaicirkel nodig was bij de inritten en daarmee een vergroting van het werkterrein, een wijziging van de vergunning is aangevraagd waarin de hybride vrachtwagens in de stikstofberekening zijn ingevoerd. Vervolgens vermeldt het Inspectierapport dat de inzet van ander materieel (zijnde geen hybride vrachtwagens) niet geleid heeft tot een hogere stikstofdepositie, omdat de totale oppervlakte werkterrein kleiner is, er minder rijplaten gelegd zijn, er hierdoor minder vrachtwagens hoefden te rijden en omdat de rupskraan en kraanwagen minder werkzaamheden en dus minder uitstoot hadden. Tenslotte geeft de NVWA aan dat op twee locaties (het betreft de mastlocaties 1028 en 1003) een inspectie is uitgevoerd om het daadwerkelijke werkoppervlak op te meten. Aan de hand van die metingen en de door TenneT toegezonden relevante documenten concludeert de NVWA dat inderdaad een kleiner werkoppervlak is gebruikt dan er is aangevraagd in de oorspronkelijke vergunning en dat de aangevraagde wijziging inderdaad niet meer nodig is. De laatste opmerking bevestigt naar mijn oordeel de conclusie van TenneT in deze.
Gemeente Borssele geeft in haar zienswijze aan over de situatie navraag te hebben gedaan bij TenneT. Deze heeft de Gemeente laten weten dat bij de aanvraag voor de vergunning Wnb een stikstofberekening is uitgevoerd voor vergroting van de in 2016 verleende vergunning en dat in de praktijk door de aannemer BAM Infra een veel kleinere hoeveelheid zand wordt gebruikt. Volgens Gemeente Borssele betekent dit dat er bij de huidige aanleg van de werkterreinen geen gebruik wordt gemaakt van de voor de vergunning berekende vergroting van de aanvoer van zand. De Gemeente concludeert dat er geen overschrijding van de bij de vergunning beoordeelde stikstofdepositie plaatsvindt. Volgens Gemeente Borssele is er geen sprake van een overtreding door het niet gebruiken van hybride vrachtwagens.
Conclusie
Op basis van de zienswijzen van TenneT en Gemeente Borssele alsmede gelet op de inhoud van het inspectierapport van de NVWA concludeer ik dat het niet gebruiken van hybride vrachtwagens niet heeft geleid tot een hogere stikstofdepositie. Op dit punt is er naar mijn mening geen sprake van een overtreding van de voor dit project verleende Wnb-vergunning.
Ad 2 Welk type rijplaten zijn gebruikt (ijzeren of betonnen?) en kan in geval er betonplaten zijn gebruikt, aannemelijk worden gemaakt dat dit heeft geleid tot meer stikstofdepositie?
TenneT acht de aanname van indieners onjuist dat het gebruik van betonplaten leidt tot een hogere uitstoot van stikstof dan die welke zij heeft laten berekenen. Ter onderbouwing voert TenneT in haar zienswijze aan dat in de uitgevoerde berekeningen rijplaten zijn benoemd, maar dat het feitelijk gaat om het gebruikte bouwverkeer om deze platen aan te voeren en neer te leggen. Volgens TenneT is het voor de berekening (van de stikstofdepositie) niet relevant of er stalen rijplaten of betonnen rijplaten worden gelegd.
Ik stel overigens vast dat TenneT geen antwoord geeft op de vraag welk type rijplaten (ijzeren of betonnen) er gebruikt zijn. Het inspectierapport van de NVWA geeft op dit punt wel een duidelijk antwoord. In dit rapport wordt namelijk expliciet vermeld dat er met name betonnen rijplaten en enkele rijplaten gebruikt zijn. Volgens het inspectierapport is er geen reden om aan te nemen dat dit heeft geleid tot meer stikstofdepositie, omdat van dezelfde vrachtwagens gebruik wordt gemaakt en de locatie waar deze vandaan komen, geen invloed heeft op de stikstofdepositie. Dit komt mij logisch over. Zie verder mijn overwegingen onder het volgende punt (ad 3).
In haar zienswijze geeft Gemeente Borssele aan dat zij de aanname van indieners dat het gebruik van betonplaten op de bouwplaats leidt tot een hogere stikstofdepositie, niet kan onderschrijven. Ter onderbouwing voert de Gemeente aan dat uitgangspunt van de stikstofberekening de uitgevoerde berekening is aan de hand van verkeersbewegingen vanaf de openbare weg. Ik stel vast dat ook TenneT dit argument aanvoert. Volgens Gemeente Borssele maakt het niet uit dat de verharding van de werkwegen dan ofwel uit stalen rijplaten ofwel uit betonplaten bestaat. Tot slot geeft de Gemeente aan dat de tijdelijke bouwwerken van een inrichting van een bouwterrein binnen het vergunningvrije regime van de Wabo (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) en het Bor (Besluit omgevingsrecht) vallen.
Conclusie
Op basis van de inhoud van beide zienswijzen en het inspectierapport van de NVWA concludeer ik dat het gebruik van in hoofdzaak betonnen rijplaten niet heeft geleid tot een hogere stikstofdepositie dan die welke berust op het gebruik van alleen ijzeren rijplaten. Ook op dit punt ben ik van mening dat er geen sprake is van overtreding van de Wnb-vergunning.
Ad 3 Heeft de aan- en afvoer van de rijplaten inderdaad plaatsgevonden via een langere aanvoerroute en zo ja, wat betekent dit voor de hoogte van de stikstofdepositie?
Zoals al onder het vorige punt (ad 2) is vermeld geeft TenneT in haar zienswijze aan dat in de AERIUS berekening de uitstoot van het bouwverkeer is berekend aan de hand van verkeersbewegingen vanaf de openbare weg naar de bouwlocatie. Ik leid hieruit af dat een eventuele langere aanvoerroute van rijplaten feitelijk irrelevant is gezien de hiervoor beschreven invoerwijze van gegevens in AERIUS Calculator. Daarbij komt nog dat de stikstofdepositie bij vervoer over de openbaar weg wegvalt tegen de bestaande achtergronddepositie en om die reden niet kan worden toegeschreven aan het project zelf.
De NVWA geeft in haar inspectierapport aan dat een langere aanvoerroute niet van toepassing is. Gesteld wordt dat de stikstofdepositie plaatselijk is en plaatsvindt binnen een bepaalde straal van de aangewezen Natura 2000-gebieden. Bijgevolg maakt de gemaakte afstand elders dus niet uit voor de plaatselijke stikstofdepositie, aldus het inspectierapport. Ik kan mij hierin vinden op basis van het door TenneT aangedragen argument inzake de invoer van gegevens (in AERIUS Calculator) die uitgaat van een berekening vanaf de openbare weg.
De zienswijze van Gemeente Borssele gaat niet in op de langere aanvoerroute van de gebruikte rijplaten en mogelijke effecten hiervan voor de stikstofdepositie, omdat de Gemeente niet is gevraagd om dit punt in haar zienwijze mee te nemen.
Conclusie
Ik concludeer naar aanleiding van de zienswijze van TenneT en het inspectierapport van de NVWA dat er geen sprake is van een langere aanvoerroute en van een hogere stikstofdepositie dan die welke berekend is ten behoeve van de verlengings- annex wijzigingsaanvraag voor de werkwegen en werkterreinen. Een overtreding van de Wnb-vergunning heeft volgens mij niet plaatsgevonden.
Ad 4 Heeft het gebruikte zand een nadelig effect gehad op de leefomgeving (bodem, bomen en planten) en, meer specifiek, op de kwaliteit van Natura 2000-gebieden?
TenneT geeft in haar zienswijze in reactie op het verwijt van indieners dat het gebruikte zand voor de werkwegen en werkterreinen zout is wat door uitspoeling naar de bodem en een te hoog chloride gehalte een negatief effect zou hebben op gewassen, bomen en platen, aan dat er geen sprake is van zout zand. Het zand is weliswaar afkomstig uit de Noordzee, maar wordt voorafgaand aan de werkzaamheden in het opslagdepot ontzilt door het schoon te spoelen. Daarom is er naar het oordeel van TenneT geen sprake van een negatief effect voor de bodem of de kwaliteit van Natura 2000-gebieden. Het gaat om schoon zand met een laag chloride gehalte. Ter toelichting verwijst TenneT naar twee meegezonden productiecertificaten die vereist zijn conform het Besluit bodemkwaliteit. Ik heb van beide certificaten kennisgenomen. Ik stel vast dat de hierin vermelde chloridewaarden, uitgedrukt in mg Chloride per kilogram droge stof, – het gaat om 36 Cl/kg, 42 Cl/kg en 66 Cl/kg – lager zijn dan de eis van maximaal 200 mg Cl/kg droge stof. Met andere woorden, qua chloridewaarden voldoet het gebruikte zand aan de wettelijk voorgeschreven normen.
Gemeente Borssele geeft in haar zienswijze aan de aanname van indieners over het gebruikte zand, met name het negatieve effect op de leefomgeving (bodem, bomen en planten), niet te kunnen onderschrijven. Zij doet dat onder verwijzing naar het feit dat het uit de Noordzee afkomstige zand in depot wordt gezet, vervolgens wordt ontzilt en gecertificeerd. Het gaat volgens de Gemeente om schoon gecertificeerd zand met een laag chloride gehalte. Zij wijst erop dat de certificaten beschikbaar zijn bij de aannemer BAM Infra. Tenslotte geeft de Gemeente desgevraagd naar haar rol als bevoegd gezag voor de omgevingsvergunningen voor dit project en eventuele taken als handhaver aan dat zij geen overtredingen ziet van de gestelde voorschriften van de door haar verleende omgevingsvergunningen. De Gemeente voegt hieraan toe dat zij toezicht houdt op de bouw door fysieke controles. Tevens woont zij de bouwvergaderingen bij. Het laatste geeft de Gemeente volgens haar zeggen de gelegenheid om, indien daartoe aanleiding is, zaken (tijdig) op te pakken en op te lossen.
Het inspectierapport van de NVWA gaat niet op de kwestie van het zand in. Dat komt omdat de NVWA op dit punt geen controleverzoek heeft ontvangen.
Conclusie
Ik concludeer op basis van beide zienswijzen dat het gebruikte zand niet heeft geleid tot een significant negatief effect op de kwaliteit van de betrokken Natura 2000-gebieden. Omdat significante gevolgen voor de kwaliteit van de aanwezige habitattypen en leefgebieden van soorten kunnen worden uitgesloten is er derhalve naar mijn mening ook geen sprake van overtreding van de afgegeven Wnb-vergunning voor dit project.
3 Besluit
Gelet op de bovenstaande overwegingen wijs ik uw verzoek af om op grond van artikel 7.2, tweede lid, onderdeel a, van de Wnb handhavend op te treden tegen TenneT inzake de aanleg van de Zuid-West 380 kV Borssele-Rilland.
Hoogachtend,
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
namens deze,
Directeur Natuur
Bijlagen
-
Zienswijze TenneT
-
Zienswijze Gemeente Borssele
Bezwaar
Tegen dit besluit staat op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor een belanghebbende de mogelijkheid open een bezwaarschrift in te dienen. Een bezwaarschrift moet binnen zes weken na bekendmaking van dit besluit worden ingediend bij:
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
afdeling Juridische Zaken
Postbus 40219
8004 DE Zwolle
Het bezwaarschrift dient te zijn ondertekend en moet ten minste de volgende elementen bevatten:
-
de naam en het adres van de indiener;
-
de dagtekening;
-
een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar gericht is, en
-
de gronden van bezwaar.
Het is raadzaam een kopie van dit besluit bij het bezwaarschrift te voegen.
Kennisgeving
Conform artikel 3:41, eerste lid, van de Awb wordt dit besluit bekendgemaakt door toezending aan indieners en aan de relevante belanghebbende partijen, te weten TenneT, Gemeente Borssele en de NVWA.
Publicatie
Op grond van artikel 8 van de Wet openbaarheid van bestuur zal het Ministerie van LNV onderhavig besluit openbaar maken. De besluiten op grond van de Wnb, waaronder onderhavige, zullen, onder anonimisering van de persoonsgegevens, geplaatst worden op https://puc.overheid.nl/natuurvergunningen