Titel
Militaire Criminaliteitsbestrijding:
Naar Structureel Onderzoek en Beleid
Door Dr. Marjolein Cupido1
1. Inleiding
Om mensensmokkel vanuit Libië over de Middellandse Zee naar het Europese vasteland een halt toe te roepen, heeft de Europese Raad op 22 juni 2015 een militaire operatie opgericht, genaamd EUNAVFOR MED Sophia.2 Het doel van de operatie is ‘to identify, capture and dispose of vessels and enabling assets used or suspected of being used by migrant smugglers or traffickers’.3Operatie EUNAVFOR MED Sophia is dus primair gericht op criminaliteitsbestrijding: de marine is verantwoordelijk voor het opsporen en aanhouden van vermeende mensensmokkelaars op de Middellandse Zee en het onschadelijk maken van voorwerpen die voor mensensmokkel zijn gebruikt.
Het mandaat van EUNAVFOR MED Sophia laat zien dat de krijgsmacht tegenwoordig een ander takenpakket heeft dan enkele decennia geleden. Werden militairen in de vorige eeuw nog vooral ingezet voor vredesbewarende operaties (peacekeeping), tegenwoordig zijn zij steeds vaker betrokken bij law enforcement, law and order en counter-insurgency missies.4 Tijdens deze missies verrichten en/of ondersteunen militairen strafrechtelijke onderzoeken naar (internationale en transnationale) misdrijven. Op die manier heeft de krijgsmacht al een onmisbare bijdrage geleverd aan de bestrijding van terrorisme, oorlogsmisdrijven en piraterij in respectievelijk Irak, Congo en voor de kust van Somalië.
De opkomst van law enforcement missies heeft belangrijke implicaties voor de werkzaamheden en bevoegdheden van de krijgsmacht wereldwijd. Het betekent dat militairen niet langer enkel als krijgsman fungeren, maar daarnaast semi-opsporingsambtenaar zijn. Hun handelingen vormen de start van een opsporingsonderzoek naar de strafrechtelijke aansprakelijkheid van verdachten. Om deze opsporingstaak goed uit te voeren, is het van belang dat militairen rekening houden met de straf(proces)rechtelijke voorschriften van het land waar de verdachten zullen worden vervolgd en berecht. Alleen dan kunnen de nationale justitiële autoriteiten op basis van de informatie die door de krijgsmacht is verzameld immers succesvol een vervolging starten en tot een veroordeling komen.
In het verleden hebben zich verschillende problemen voorgedaan bij de uitvoering van opsporingstaken door de krijgsmacht. Militairen hebben niet altijd gehandeld overeenkomstig het geldende straf(proces)recht met als gevolg dat strafrechters verdachten van ernstige misdrijven in vrijheid hebben moeten stellen of bepaalde bewijsmiddelen niet hebben kunnen gebruiken.5 Dit doet de vraag rijzen of de krijgsmacht wel voldoende is toegerust op law enforcement missies. Kunnen militairen hun opsporingsmandaat op een rechtmatige en veilige manier uitoefenen? Of bestaat er een inherente discrepantie tussen militaire werkwijzen en strafrechtelijke waarborgen? In dit artikel zal ik een eerste aanzet geven tot een beantwoording van deze vragen. Hiervoor zal ik de huidige praktijk van militaire criminaliteitsbestrijding onderzoeken en deze beoordelen in het licht van het traditionele onderscheid tussen politie en defensie. Ik zal duidelijk maken dat het uitoefenen van opsporingstaken bijzondere verantwoordelijkheden meebrengt die belangrijke veranderingen in de opzet en uitvoering van militaire operaties vereisen.
Ik ga als volgt te werk. In paragraaf 2 verken ik de internationale ontwikkeling van militaire opsporing aan de hand van drie operaties: IFOR/SFOR, MONUC/MONUSCO en Carib Venture. Deze operaties zijn exemplarisch voor de actieve betrokkenheid van de krijgsmacht bij criminaliteitsbestrijding op internationaal niveau. Zij geven een duidelijk beeld van hoe de krijgsmacht sinds de jaren ’90 wereldwijd heeft bijgedragen aan het opsporen van internationale en transnationale misdrijven. Natuurlijk vormen de operaties slechts een selectie van de opsporingsactiviteiten door militairen. Ik streef dan ook geen volledigheid na, maar wil slechts een globaal en algemeen beeld schetsen van (de geleidelijke ontwikkeling van) de rol van de krijgsmacht bij criminaliteitsbestrijding. Paragraaf 3 behelst een theoretische bespreking van het traditionele onderscheid tussen politie en defensie. Ik maak daarbij gebruik van inzichten op het gebied van veiligheidsstudies waaruit blijkt dat de uitoefening van opsporingstaken door militairen geenszins vanzelfsprekend is, maar een fundamentele aanpassing van het traditionele normenkader van de krijgsmacht vereist. In paragraaf 4 ga ik in op de valkuilen van militaire criminaliteitsbestrijding en maak ik duidelijk hoe deze kunnen worden vermeden. Wederom betreft het geen uitputtende evaluatie, maar een illustratie van mogelijke aandachtspunten aan de hand van twee recente voorbeelden, te weten terrorisme- en piraterijbestrijding in respectievelijk Irak/Afghanistan en voor de kust van Somalië. Deze voorbeelden maken goed duidelijk dat de krijgsmacht inmiddels flink wat ervaring heeft opgedaan met criminaliteitsbestrijding, maar tegelijkertijd nog voor aanzienlijke uitdagingen staat bij de uitoefening van opsporingstaken. In paragraaf 5 concludeer ik daarom dat het van belang is om verder na te denken over hoe de militaire opsporingspraktijk in de toekomst kan worden verbeterd.
relaties12. Ontwikkeling van militaire criminaliteitsbestrijding
De praktijk van militaire criminaliteitsbestrijding heeft sinds de jaren ’90 een enorme vlucht genomen. Om een indruk te geven van de internationale ontwikkelingen die op dit gebied hebben plaatsgevonden, is het nuttig kort te reflecteren op drie missies waarin de krijgsmacht een belangrijke bijdrage heeft geleverd aan de opsporing en bestrijding van internationale en transnationale misdrijven. De eerste missie die in dit kader bespreking behoeft, is de operatie van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) in de Balkan regio.
Na afloop van het gewapend conflict in Bosnië-Herzegovina heeft de NAVO in 1995 onder de naam IFOR – later SFOR6 – een militaire vredesmacht opgericht die moest toezien op de naleving van het Dayton Vredesakkoord. Politici en militaire gezagsdragers waren destijds nog erg terughoudend met het toekennen van een opsporingsmandaat aan militairen.7 Vooral de Amerikanen vreesden dat met name de uitoefening van aanhoudingstaken door de krijgsmacht het vredesproces in de Balkan regio zou belemmeren en zou leiden tot gewelddadige vergeldingsacties.8 De eerste lichting NAVO troepen opereerde daarom op basis van een zeer beperkt opsporingsmandaat: zij gingen alleen over tot de aanhouding van vermeende oorlogsmisdadigers wanneer die tijdens de uitoefening van militaire taken werden aantroffen.9
De beperkte taakopvatting van IFOR/SFOR stuitte op ernstige bezwaren bij de Aanklager van het Joegoslavië Tribunaal die hierdoor aanzienlijk in haar werkzaamheden werd belemmerd.10 Het Tribunaal heeft immers geen eigen politiemacht, maar is voor de aanhouding van vermeende oorlogsmisdadigers en het verzamelen van bewijsmateriaal afhankelijk van nationale staten en internationale organisaties, zoals de NAVO. Na een sterke lobby door de Aanklager en onder internationale druk is IFOR/SFOR vanaf 1997 nauwer gaan samenwerken met het Joegoslavië Tribunaal. Zo heeft de troepenmacht het Tribunaal geassisteerd bij het opsporen en aanhouden van vermeende oorlogsmisdadigers tegen wie een arrestatiebevel was uitgevaardigd.11 Aldus hebben NAVO militairen uiteindelijk een onmisbaar aandeel gehad in het succes van het Joegoslavië Tribunaal dat momenteel zijn laatste zaken afrondt.12
Het voorgaande suggereert dat de ontwikkeling van militaire criminaliteitsbestrijding samenhangt met de oprichting van internationale strafhoven en met de trend om de daders van grootschalig oorlogsgeweld niet alleen met militaire middelen, maar ook strafrechtelijk aan te pakken. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de krijgsmacht sinds de oprichting van het permanente Internationaal Strafhof in 2002 steeds vaker betrokken is bij strafrechtelijke onderzoeken. De werkzaamheden van MONUC/MONUSCO – de missie van de Verenigde Naties (VN) in Congo – zijn hiervoor illustratief. Aanvankelijk had MONUC/MOCUSCO als taak het staakt het vuren tussen de Congolese regering en vijf buurlanden te handhaven.13 Toen het Internationaal Strafhof in 2004 een strafrechtelijk onderzoek startte naar de situatie in Congo, is het mandaat van MONUC/MONUSCO echter uitgebreid, zodat zij ook kon bijdragen aan de werkzaamheden van het Strafhof.14
De samenwerking tussen het Internationaal Strafhof en MONUC/MONUSCO wordt gereguleerd door een Memorandum of Understanding (MoU). Daarin is neergelegd dat MONUC/MONUSCO het Strafhof in beginsel assisteert bij onder andere (i) het aanhouden en overbrengen van verdachten; (ii) het doorzoeken van plaatsen en het in beslag nemen van voorwerpen; en (iii) het veiligstellen van plaatsen delict.15 In de praktijk heeft MONUC/MONUSCO deze opsporingsbevoegdheden ook actief toegepast. Militairen zijn meermaals betrokken geweest bij de aanhouding van vermeende oorlogsmisdadigers en hebben informatie verzameld die door de Aanklager van het Internationaal Strafhof als bewijs is gebruikt.16Er wordt daarom wel beweerd dat de Aanklager zijn onderzoekstaken feitelijk heeft uitbesteed aan MONUC/MONUSCO.17
Zoals gezegd, vormde de oprichting van internationale strafhoven een belangrijke prikkel voor de ontwikkeling van militaire criminaliteitsbestrijding. Echter, ook buiten de werkingssfeer van internationale strafhoven speelt de krijgsmacht een steeds actievere rol bij de bestrijding van ernstige transnationale misdrijven, zoals terrorisme, piraterij, mensensmokkel en drugshandel. Militairen hebben in dit verband vaak zelfs primair een opsporingsmandaat: het verrichten van strafrechtelijk onderzoek is geen bijzaak, maar vormt de voornaamste grondslag van hun werkzaamheden.18 Dit geldt voor de eerder genoemde missie EUNAVFOR MED Sophia, maar bijvoorbeeld ook voor de anti-drugsoperatie Carib Venture.
Operatie Carib Venture vindt plaats binnen het samenwerkingsverband van de Combined Task Group 4.4.19 Het betreft een internationale maritieme operatie die sinds eind jaren ’90 periodiek wordt uitgevoerd ter bestrijding van drugssmokkel in het Caribisch gebied.20 De marine, de kustwacht en de opsporingsautoriteiten van de deelnemende staten werken daarbij nauw met elkaar samen. Om die samenwerking te bevorderen zijn zogenaamde shiprider agreements gesloten.21 Deze bilaterale overeenkomsten geven de marine de bevoegdheid om ‘stop and search’ acties uit te voeren tegen verdachte smokkelboten in de territoriale wateren van de landen in het Caribisch gebied.22 In bepaalde gevallen mogen zij daarbij ook de op het schip aangetroffen verboden middelen in beslag nemen en verdachten aanhouden (die vervolgens aan de lokale autoriteiten worden overgedragen). Operatie Carib Venture is vooralsnog erg succesvol. Zo heeft de Nederlandse marine in het kader van deze operatie in maart 2016 alleen al 600 kilo cocaïne en 400 kilo marihuana onderschept.23
3. Defensie versus politie: een fundamenteel onderscheid?
De inzet van militairen voor opsporingsdoeleinden heeft belangrijke gevolgen voor de taakstelling van de krijgsmacht en voor de taakverdeling tussen defensie en politie. In internationale literatuur wordt er op gewezen dat de krijgsmacht en de politie van oudsher verschillende functies uitoefenen en op basis van andere uitgangspunten opereren. Zo heeft de krijgsmacht traditioneel de primaire taak oorlogen tegen buitenlandse vijanden te voeren en het land te verdedigen tegen externe bedreigingen.24 In dat kader mogen militairen dodelijk geweld gebruiken om hun tegenstander zo snel en effectief mogelijk uit te schakelen. De politie is daarentegen verantwoordelijk voor het stabiliseren van de interne sociale orde door het voorkomen en bestrijden van criminaliteit.25 Dit vereist een ‘zachtere’ aanpak gericht op het opsporen van strafbare feiten, het verzamelen van bewijsmateriaal en het aanhouden van verdachten.26
Sinds het einde van de Koude Oorlog is het klassieke onderscheid tussen politie en defensie en tussen misdaadbestrijding en oorlogsvoering verwaterd. Andreas en Price constateren dat staten veiligheidsvraagstukken tegenwoordig steeds vaker kwalificeren ‘in terms of crime fighting than in terms of war fighting, and more in terms of deterring law evasions than in terms of deterring military invasions’.27Dit heeft tot gevolg dat de krijgsmacht in toenemende mate wordt ingezet voor zogenaamde non-war operations gericht op law enforcement, anti-terrorism en counter-insurgency.28Tijdens deze operaties opereren militairen op basis van een opsporingsmandaat dat is gericht op (het ondersteunen van) de bestrijding van ernstige criminaliteit.29
Non-war operations stellen nieuwe eisen aan de krijgsmacht en vergen een aanpassing van traditionele militaire technieken.30 Voor zover militairen opsporingsbevoegdheden uitoefenen, worden hun handelingen niet alleen gereguleerd door het humanitaire oorlogsrecht en het militair operationeel recht. Daarnaast moeten zij ook rekening houden met het strafrechtelijk normenkader van de staat of het internationaal gerecht waar(voor) de misdrijven zullen worden vervolgd en berecht.31 Alleen wanneer militairen de geldende straf(proces)rechtelijke regels in acht nemen, kunnen (inter)nationale justitiële autoriteiten de informatie die militairen verzamelen immers gebruiken om een strafrechtelijke vervolging te starten en tot een veroordeling te komen.
In internationale literatuur wordt benadrukt dat voor zover militairen opsporingstaken uitoefenen, zij hun tegenstanders moeten beschouwen als verdachten met rechten, in plaats van als vijanden die zo snel mogelijk moeten worden uitgeschakeld.32 Met andere woorden, het is belangrijk dat militairen ‘[consider, MC] persons for possible intelligence and law enforcement engagement as targets for possible arrest and prosecution, rather than persons to be fired upon or engaged with the use of force’.33 Voorts wordt het steeds belangrijker dat militairen hun bevoegdheden gebruiken voor het samenstellen van een strafdossier.34In de praktijk betekent dit dat de standaard voor het toepassen van geweld en het inzetten van dwangmiddelen hoger ligt dan bij traditionele militaire operaties.35 Friman en Lindborg benadrukken bijvoorbeeld dat:
fighting crime with a view to prosecuting the suspects involves less margin for error than fighting the enemy in an armed conflict. In practice, this means that the collection and assessing of intelligence, which is a normal part of naval and military activity, must shift focus. (…) Operating against suspected criminals, with a view to their prosecution, requires intelligence that excludes the innocent from the process.36
Onderzoek wijst uit dat de krijgsmacht haar veranderende identiteit, positie, en cultuur nog niet altijd volledig omarmt. Volgens Michael en Ben-Ari houden militairen vooralsnog vaak vast aan hun status als krijgsman en is de heersende gedachte dat opsporingstaken afleiden van de militaire taakstelling: ‘policing is at best treated as ancillary to “real” soldiering and at worst something that is to be actively avoided. Moreover, military policing is often categorized by the troops as temporary before they return to real missions’.37 Dit leidt ertoe dat militaire criminaliteitsbestrijding vaak wordt gezien als ultimum remedium volgens het credo ‘as civilian as possible, as military as needed’.38In die gevallen waarin de krijgsmacht bij de opsporing en bestrijding van strafbare feiten wordt betrokken, geldt de militaire mindset en werkwijze als leidraad. Hierbij wordt opgemerkt dat het leger geen ‘touchy-feely’ organisatie mag worden die zich meer bekommert om hulpverlening dan om oorlogsvoering. Voorts wordt benadrukt dat de succesvolle uitoefening van de militaire missie te allen tijde voorop moet staan.39
4. Valkuilen en kansen
De voorgaande reflecties op de onderscheiden rollen van defensie en politie doen de vraag rijzen of de krijgsmacht voldoende is toegerust op law enforcement missies. Bestaat er geen inherente discrepantie tussen militaire werkwijzen en strafrechtelijke waarborgen? De huidige praktijk laat inderdaad zien dat het niet altijd mogelijk of wenselijk is strafrechtelijke normen in militaire operaties te implementeren. Tegelijkertijd mag niet worden miskend dat de krijgsmacht de afgelopen jaren tal van bruikbare methoden heeft ontwikkeld die militairen helpen bij de succesvolle uitoefening van hun opsporingstaken. De valkuilen en kansen van internationale criminaliteitsbestrijding door militairen kunnen goed worden geïllustreerd aan de hand van twee recente voorbeelden betreffende de bestrijding van piraterij voor de kust van Somalië en terrorisme in Irak en Afghanistan.
4.1 Piraterijbestrijding voor de kust van Somalië
In reactie op de exponentiële stijging van piratenaanvallen voor de kust van Somalië, hebben de NAVO en EU in 2008 een maritieme militaire operatie opgericht.40 De marine heeft in het kader van deze operaties de taak om bij te dragen aan de strafrechtelijke opsporing en berechting van vermeende piraten door hen aan te houden, in hechtenis te nemen en over te dragen aan de bevoegde justitiële autoriteiten.41 Daarnaast mogen zij de schepen en bezittingen van piraten in beslag nemen. De marine heeft aldus primair een opsporingsmandaat en opereert in een hoofdzakelijk strafrechtelijke context.
De militaire bestrijding van piraterij verliep aanvankelijk zeer moeizaam. De marine wierp de wapens van piraten doorgaans in zee en markeerde hun schepen met verf.42 Vervolgens werden de piraten in vrijheid gesteld met voldoende voedsel en brandstof om terug te keren naar Somalië. Tussen december 2008 en december 2010 werden slechts 738 van de meer dan 2000 ontdekte piraten – ongeveer 40 % – strafrechtelijk vervolgd.43 Deze cijfers leidde tot verontrusting bij de Amerikaanse Secretary of State Condoleeza Rice en de Amerikaanse admiraal Baumgartner die zich – gezien de feitelijke staat van straffeloosheid voor piraterij – de vraag stelden of de militaire operatie wel effectief was en of er wel een voldoende dreiging vanuit ging. 44 Tijdens een bijeenkomst van de VN Veiligheidsraad in december 2008 kwamen wereldleiders tot de conclusie dat hun maatregelen ter bestrijding van piraterij hadden gefaald, omdat piraterij nog steeds onbestraft bleef.45
Het uitblijven van effectieve vervolging van piraten kan voor een belangrijk deel worden verklaard door het gebrek aan bereidheid van landen in de regio om piraterij strafrechtelijk te bestrijden. Het aantal vervolgingen is dan ook aanzienlijk gestegen sinds Kenia en de Seychellen zich actiever bezig houden met piraterijbestrijding. Tegelijkertijd speelt hier nog een ander punt. De succesvolle vervolging en veroordeling van vermeende piraten wordt ook belemmerd door de spanning tussen reguliere militaire werkwijzen en strafrechtelijke normen. Neem bijvoorbeeld de zaak MV Courier. Dit vrachtschip alarmeerde in maart 2009 het Duitse marine fregat Rheinland-Pfalz dat het werd aangevallen door Somalische piraten.46 Het Duitse fregat reageerde adequaat en de mariniers waren in staat het vrachtschip te betreden, de vermeende piraten te arresteren en hun wapens in beslag te nemen. Na overleg toonden de Keniaanse autoriteiten zich bereid de vermeende piraten over te nemen en een vervolging tegen hen in te stellen. Voordat het fregat de Keniaanse kust bereikte, vaardigde de Duitse commandant echter een bevel uit om het piratenschip uit veiligheidsredenen te vernietigen en de in beslag genomen wapens in zee te werpen.47 Deze beslissing is weliswaar te legitimeren vanuit militair perspectief, maar leidde tot grote frustratie en onvrede bij de Keniaanse opsporingsautoriteiten. Immers, nu het belangrijkste bewijsmateriaal op de bodem van de zee lag was het nagenoeg onmogelijk geworden om tot een succesvolle strafrechtelijke veroordeling te komen.
Ook in andere zaken zien we dat de werkwijze van de marine niet altijd overeenstemt met strafrechtelijke procedures en standaarden. Dit heeft onder andere te maken met het feit dat mariniers doorgaans op volle zee opereren, ver weg van alle juridische voorzieningen. Hierdoor is het vaak niet mogelijk de reguliere strafrechtelijke normen te handhaven en piraten de bescherming te bieden die verdachten normaliter toekomt.48 In de eerste piraterij-zaak die in Nederland voor de rechter werd gebracht, waren de vermeende piraten bijvoorbeeld 40 dagen op een Deens marineschip gedetineerd zonder enige vorm van rechterlijke controle.49 Ook waren zij door marinepersoneel verhoord zonder voorafgaande consultatie van een raadsman.50 Dergelijke onregelmatigheden kunnen ingrijpende gevolgen hebben voor het strafproces: de officier van justitie kan zijn vervolgingsrecht verliezen en bewijsmateriaal kan worden uitgesloten met een mogelijke vrijspraak van de piraat tot gevolg.51
Inmiddels zijn op nationaal en internationaal niveau verschillende initiatieven ontwikkeld die als doel hebben de slagvaardigheid van de anti-piraterij missie te verbeteren door de samenwerking en afstemming tussen justitie en defensie te stimuleren. De Contact Group on Piracy off the Coast of Somalia (CGPCS) – een internationaal samenwerkingsverband ter bevordering van de coördinatie tussen de actoren die betrokken zijn bij piraterijbestrijding in Somalië52 – heeft bijvoorbeeld een toolbox opgesteld met richtlijnen, templates en overzichten van relevante rechtsbronnen die als uitgangspunt kunnen dienen voor het opzetten van een succesvol opsporingsonderzoek naar vermeende gevallen van piraterij.53
In aanvulling hierop heeft de International Maritime Organization (IMO) een Code of Practice opgesteld waarin gedetailleerde instructies zijn neergelegd voor het verzamelen van bewijs, het afnemen van getuigenverklaringen en het opstellen van onderzoeksrapporten.54 In de Code wordt steeds benadrukt dat de onderzoekers moeten anticiperen op de strafrechtelijke normen van het land waar de vermeende piraten zullen worden vervolgd.55Vanuit die gedachte zijn op EU niveau evidence-packages samengesteld met informatie over de bewijsstandaarden van de verschillende landen die zich bereid hebben getoond tot het vervolgen van piraten.56 Zo beoogt men te verzekeren dat de informatie die door de marine wordt verzameld later als bewijs in het strafproces kan worden gebruikt.
Ook binnen nationale strafrechtsystemen wordt nagedacht over hoe het beste kan worden omgegaan met de specifieke kenmerken en uitdagingen van militaire piraterijbestrijding. Staten lijken zich ervan bewust dat de marine haar opsporingsmandaat uitoefent op volle zee onder moeilijke omstandigheden. Zij achten het daarom onwenselijk de reguliere strafprocesrechtelijke regels steeds strikt te handhaven, maar prefereren een meer flexibele benadering. De uitspraak van de rechtbank Rotterdam in een recente piraterij-zaak is hiervoor illustratief. In haar uitspraak stelt de rechtbank voorop dat het gezien de militaire context van piraterijbestrijding begrijpelijk is
dat het defensiebelang voorop wordt gesteld en dat de strafvordering, zeker in de beginfase van een onderzoek, een rol op de achtergrond speelt. (…) Deze, voor een groot deel gedwongen, keuze voor de defensiebelangen resulteert hierin dat een opsporingsonderzoek niet steeds de vrije loop heeft maar – zeker in de beginfase – als het ware moet meanderen langs en om de defensiebelangen heen. Dit heeft in het algemeen als consequentie dat het resultaat van een dergelijk, in zekere zin, beperkt en onvolkomen opsporingsonderzoek anders is dan wanneer de strafvordering steeds haar vrije loop kan hebben.57
Op basis van dit uitgangpunt komt de rechtbank onder andere tot de conclusie dat de verklaringen van verschillende getuigen voor het bewijs tegen de verdachten konden worden gebruikt, ondanks het feit dat de verhoren zonder beëdigde tolk hadden plaatsgevonden, niet auditief waren geregistreerd, de verslaglegging gebrekkig was en de verdediging haar ondervragingsrechten niet volledig had kunnen uitoefenen.58 Sommige andere landen gaan nog verder. Zij passen de bestaande strafwetgeving niet alleen flexibel toe in piraterij-zaken, maar gaan zelfs over tot een formele wetswijziging. Zo heeft de Seychellen recentelijk nieuwe wetgeving aangenomen die het mogelijk maakt getuigen via een videolink – in plaats van ter terechtzitting – te ondervragen.59 Deze wetgeving is een direct gevolg van de logistieke en financiële problemen die nationale gerechten ondervonden in piraterij-zaken waarin veel getuigen – die vaak niet in de Seychellen woonachtig zijn – moesten worden overgevlogen voor het afleggen van een verklaring.
Het voorgaande laat zien dat in het kader van anti-piraterij missies vanuit zowel defensie als justitie (met succes) is gewerkt aan een betere afstemming tussen strafrechtelijke normen en standaarden, enerzijds, en de militaire praktijk en werkwijzen, anderzijds. Tezamen met de actievere rol van Kenia en de Seychellen, heeft dit ertoe bijgedragen dat vermeende piraten thans vaker kunnen worden vervolgd en berecht. Mede hierdoor is het aantal succesvolle aanvallen van piraten aanzienlijk afgenomen: in 2013 zijn piraten er niet één keer in geslaagd een schip te kapen.60 Het is dan ook van belang om lering te trekken uit de kennis en ervaring die zijn opgedaan in het kader van militaire piraterijbestrijding en deze te gebruiken voor het verbeteren van toekomstige (maritieme) operaties gericht op het voorkomen en bestrijden van ernstige misdrijven.
relaties34.2 Evidence-based operations in Irak en Afghanistan
Net als bij de bestrijding van piraterij, dragen militairen ook in het kader van counter-insurgency operaties in Irak en Afghanistan bij aan de werkzaamheden van de nationale opsporingsdiensten. In beide landen werk(t)en militairen samen met de lokale autoriteiten in zogenaamde stability operations gericht op het bestrijden van terrorisme en het opbouwen van een volwaardig strafrechtssysteem. Het doel van het militair handelen is hierbij niet zozeer ‘to target and kill’, maar het ondersteunen van de vervolging van vermeende terroristen voor lokale rechtbanken, zodat zij strafrechtelijk aansprakelijk kunnen worden gesteld voor het plegen van strafbare feiten.61
In Irak opereerden de Amerikaanse troepen sinds januari 2009 op basis van een bilateraal veiligheidsverdrag. Dit verdrag verplichtte hen overeenkomstig het Iraakse recht en in samenwerking met de Iraakse veiligheidsdiensten op te treden.62 Artikel 22 van het verdrag bepaalde specifiek dat ‘[n]o detention or arrest may be carried out by the United States Forces (…) except through an Iraqi decision issued in accordance with Iraqi law’.63 Aldus konden Amerikaanse militairen vermeende terroristen alleen aanhouden overeenkomstig de regels van het Iraakse strafprocesrecht. Deze regels bepalen dat iedere aanhouding moet worden geautoriseerd door een Iraakse rechter-commissaris door middel van een arrestatiebevel.64
Op vergelijkbare wijze werd ook het handelen van de International Security Assistance Force (ISAF) in Afghanistan feitelijk geleid door het nationale recht. De Status of Forces Agreement (SOFA) van de internationale troepenmacht vereiste dat buitenlandse militairen de Afghaanse regelgeving respecteerden.65 Dit betekende in de praktijk dat ISAF nauw samenwerkte met de lokale autoriteiten en met hen afstemde welke standaarden golden voor het aanhouden van vermeende (oorlogs)misdadigers, het ondervragen van getuigen en het verzamelen van (forensisch) bewijs.66
Aanvankelijk verliep de samenwerking tussen de nationale opsporingsautoriteiten en de internationale troepenmachten in Irak en Afghanistan niet goed. Militairen waren doorgaans niet bekend met het lokale strafrechtssysteem, waardoor hun verzoeken tot de aanhouding en gevangenhouding van vermeende terroristen regelmatig werden afgewezen en zij informatie verzamelden die niet kon worden gebruikt in het strafproces.67 Om dergelijke complicaties te voorkomen, is een systeem van warrant-based of evidence-based operations ontwikkeld. Het uitgangspunt van dit systeem is dat militairen in samenwerking met nationale veiligheidsdiensten een dossier opbouwen op basis waarvan de strafrechtelijke aansprakelijkheid van verdachten kan worden beoordeeld.68 Dit vereist dat militairen kennis hebben van het lokale strafrechtssysteem en beschikken over elementaire onderzoeksvaardigheden, zoals het verzamelen en verwerken van forensisch bewijs.69 Govern merkt hierover op dat:
the successful carrying out of warrant-based targeting requires not only force necessary to subdue or to bring into custody the subject, but also perhaps even more importantly the deliberate efforts of applied, nonviolent law enforcement skills. (…) forces must be mindful of collecting and preserving evidence [and, MC] providing technical support to those who further investigate and prosecute the individuals involved.70
Het Amerikaanse leger heeft om deze reden speciale trainingsprogramma’s over bewijsvergaring ontwikkeld en heeft checklists opgesteld – waaronder zogenaamde Task Quotient (TQ) en quad charts – die duidelijk maken welke informatie nodig is voor het verkrijgen van een arrestatiebevel of een bevel gevangenhouding.71 Tevens zijn multidisciplinaire teams en task forces opgericht waarin Amerikaanse militairen en lokale autoriteiten samenwerken om ervoor te zorgen dat operaties worden uitgevoerd overeenkomstig het nationale recht en dat de informatie die wordt verzameld voldoet aan de standaarden voor een strafrechtelijke veroordeling. 72Vooral de zogenaamde Law Enforcement Professionals (LEP’s) – vaak voormalige politieambtenaren – spelen daarbij een belangrijke rol. Zij informeren militairen over en trainen hen in het uitoefenen van opsporingsbevoegdheden.73
De praktijk van warrant-based operations veronderstelt dat militairen informatie zien als potentieel bewijsmateriaal en dat zij er naar streven informatie te verzamelen die toelaatbaar is in het strafproces. Dit is geenszins vanzelfsprekend. Zoals de Amerikaanse majoor Annexstad duidelijk maakt: ‘the intelligence community is not concerned with building a criminal case, but is more concerned with finding terrorists and getting bad guys off the streets’.74 In de militaire context is het daarom gebruikelijk informatie als classified intelligence te kwalificeren die niet kan worden gedeeld met de lokale autoriteiten of de verdachte. 75 In sommige gevallen heeft dit ertoe geleid dat militaire informatie niet als bewijs kon worden gebruikt in het strafproces, omdat het in strijd zou zijn met het recht op een eerlijk proces om verdachten te veroordelen op basis van geheime informatie waar zij zich niet tegen hebben kunnen verdedigen.76
Inmiddels zijn er binnen de krijgsmacht verschillende methoden ontwikkeld om deze problematiek het hoofd te bieden. Zo heeft ISAF Evidence Collection Guides (ECG) opgesteld waarin concrete richtlijnen zijn neergelegd voor het verzamelen, veiligstellen, registreren, opslaan en overdragen van bewijsmateriaal.77 Deze richtlijnen schreven bijvoorbeeld voor dat foto’s moesten worden genomen van de verdachte op de plaats delict en verboden iedere vorm van dwang of geweld bij het ondervragen van getuigen.78 In Irak hebben Amerikaanse troepen een Special Prosecution and Review Element opgericht dat op basis van intelligence een bewijsdossier samenstelt wat vervolgens kan worden overgedragen aan de lokale autoriteiten.79 Daarnaast zijn er Foreign Disclosure Officers die commandanten trainen in de verschillende geheimhoudingsniveaus en die uiteindelijk per geval bepalen welke informatie kan worden gedeeld met de Iraakse opsporingsdiensten.80 De gedachte is dat over-classification op deze manier wordt voorkomen en dat militairen een zinvolle bijdrage kunnen leveren aan de strafrechtelijke veroordeling van vermeende terroristen zonder de (inter)nationale veiligheidsbelangen in gevaar te brengen.81
Het is moeilijk zicht te krijgen op de precieze bijdrage van de krijgsmacht aan de bestrijding van terrorisme in Irak en Afghanistan. Vooralsnog is niet duidelijk aan hoeveel strafzaken militairen concreet hebben bijgedragen. Desalniettemin bestaat de indruk dat de praktijk van warrant based operations heeft geleid tot een aanzienlijke verbetering van de samenwerking tussen militairen en lokale opsporingsautoriteiten en de effectiviteit van het optreden van de krijgsmacht heeft bevorderd. Ook hier kunnen dus belangrijke lessen worden getrokken uit de ervaringen van de Amerikaanse en internationale troepenmacht en kan worden geleerd van de kennis die zij hebben opgedaan met criminaliteitsbestrijding.
5. Reflectie en Conclusie
In dit artikel heb ik de ontwikkeling van militaire criminaliteitsbestrijding beschreven. De krijgsmacht is de afgelopen jaren steeds vaker en actiever betrokken geraakt bij de strafrechtelijke opsporing en bestrijding van internationale en transnationale misdrijven. Omdat militairen zich van oudsher bezig houden met oorlogsvoering in plaats van criminaliteitsbestrijding, voldoen hun werkwijzen niet altijd aan de reguliere strafrechtelijke standaarden op basis waarvan nationale opsporingsdiensten opereren. Dit is niet alleen problematisch vanuit het oogpunt van rechtsbescherming en rechtshandhaving, maar kan ook afdoen aan de effectiviteit van militaire missies.
Inmiddels zijn binnen de krijgsmacht verschillende waardevolle initiatieven ontwikkeld die als doel hebben militairen bekend te maken met strafrechtelijke standaarden en hen helpen het strafrecht in hun operaties te implementeren. Het is van groot belang dat deze initiatieven en de best practices die daarbij worden opgedaan, worden gedeeld binnen en tussen de verschillende onderdelen van de krijgsmacht. Op die manier kan een goed gecoördineerde en gereguleerde militaire opsporingspraktijk tot stand komen.
Voorts is het nuttig om – tegen de achtergrond van de bestaande praktijk – verder onderzoek te doen naar de mogelijkheden en beperkingen van militaire criminaliteitsbestrijding. Theoretische studies naar het onderscheid tussen politie en defensie moeten daarbij worden gecombineerd met praktisch onderzoek naar de ervaringen van de krijgsmacht met law enforcement operaties. Op basis van de inzichten die aldus worden verkregen, kan verder worden nagedacht over richtlijnen en trainingsprogramma’s die de krijgsmacht algemene handvatten bieden om haar opsporingsfunctie succesvol(ler) te implementeren. Op die manier kunnen militairen in de toekomst op een (meer) gestructureerde wijze bijdragen aan de rechtmatige en effectieve bestrijding van ernstige misdrijven.