Tanden voor de leeuw !
Door Prof. dr. P.A.L. (Paul) Ducheine, LL.M. Brigade-generaal, Militair Juridische Dienst 1
Militair vermogen bestaat uit drie componenten: de fysieke component (o.a. militairen, materieel), de conceptuele component (o.a. doctrine) en – last but not least - de mentale component (o.a. moreel). Militair vermogen ontstaat pas als alle componenten aanwezig zijn én op elkaar zijn afgestemd. Zodra één van deze componenten mankeert of de samenhang ontbreekt, bestaat militair vermogen slechts op papier. Het Nederlandse militaire vermogen, de krijgsmacht, leidt aan dit mankement. Oftewel: de leeuw mist tanden.
Voordat ik de nuance toevoeg die je van een militair jurist mag verwachten, wil ik deze harde en ongenuanceerde diagnose toelichten. Ik zal daarom eerst die drie componenten nader duiden. En vervolgens zal ik toelichten in welk opzicht (en zo mogelijk waarom) sommige componenten mankeren.
De fysieke component omvat de 'harde' elementen, zoals militairen, materieel, uitrusting infrastructuur en oefenfaciliteiten die de inzet van de krijgsmacht mogelijk maken. Deze component bevat naast concrete fysieke wapens en infrastructuur óók moderne capaciteiten zoals digitale wapens en de daarvoor noodzakelijke digitale infrastructuur. En niet onbelangrijk, inzetgereedheid staat daarbij centraal: zijn de militairen opgeleid, getraind, geoefend en derhalve tezamen met het materieel inzetbaar voor een bepaalde operatie?
De conceptuele component maakt opleiding, training en inzet mogelijk. Ze bevat onder andere het strategisch kader voor inzet, taakspecifieke doctrine, grondslagen en drills. Het juridische kader dat een grondslag voor training en inzet biedt en deze activiteiten reguleert is een onlosmakelijk onderdeel van de conceptuele component. Denk aan het oorlogsrecht dat voorschrijft hoe oorlog gevoerd moet worden. Maar denk ook aan het juridische kader voor de oefenfaciliteiten die training en opleiding mogelijk moeten maken. Zoals de omgevingsvergunning (c.q. geluidscontouren) van de vliegbasis Leeuwarden, of een luchtwaardigheidscertificaat voor de MQ-9 Reaper.
De mentale component ten slotte, bevat 'zachtere' elementen en bestaat uit moreel, gevechtsbereidheid, effectief leiderschap, maar ook beroepsethos en ethisch besef. Tot de mentale component moet ook het maatschappelijke en politieke draagvlak voor de inzet (en training) van de krijgsmacht gerekend worden. En dit draagvlak is weer (mede) bepalend voor de andere componenten. Bijvoorbeeld voor de omvang van het defensiebudget, dat immers politiek bepaald wordt. Bovendien is maatschappelijk draagvlak ook van invloed op rechtsbases voor, en op de rechtsregimes tijdens de inzet van de krijgsmacht. Denk maar aan de door Nederland onderschreven beperkingen aan de inzet van cluster-munitie of anti-personeelsmijnen.
Zoals gezegd: indien een van deze elementen mankeert, is van daadwerkelijk militair vermogen geen sprake. Helaas is dit aan de orde. Dan gaat het niet alleen over de hoogte van het defensiebudget, maar ook wordt steeds vaker een vergunning voor bijvoorbeeld oefenfaciliteiten aangevochten en lijken veel Nederlanders minder bereid om de met oefenen en trainen gepaard gaande overlast te accepteren. Of de onvermijdelijke gevolgen van geweldgebruik te accepteren - denk aan Hawija, Chora, De Punt.
Deze situatie doet afbreuk aan de Nederlandse strategische machtspositie. Anders gezegd: het Nederlandse machtsinstumentarium – doorgaans uitgedrukt via diplomatie, informatie, economie, cultuur en kennis – mist hierdoor feitelijk de krijgsmacht waar het recht op heeft. Nederland mist zo de militaire macht die nodig is om de verantwoordelijkheid te dragen die past bij het 3e exportland in de EU, het 7e wereldwijd en de 17e wereldeconomie.2
De kern van het probleem is breder dan het budget alleen. Natuurlijk beïnvloedt dit budget de omvang van fysieke capaciteiten, zoals het aantal schepen, voertuigen en vliegtuigen. Maar ook het beschikbare aantal cyber-operators van het Defensie Cyber Commando (DCC) en hun onmisbare digitale trainingsfaciliteiten. Het diepere probleem zit echter in de conceptuele en de mentale component.
In conceptueel opzicht heeft de F-35 vlieger toestemming nodig om op een schietbaan en in een laagvlieggebied te kunnen oefenen om current te blijven. Vanuit het perspectief van ruimtelijke ordening en milieu moeten dit 'geregeld' zijn, inclusief de juiste ontheffingen of bevoegdheden. Dat geldt ook voor de ondersteunende radar op de grond, die in omgevingsplannen moet passen.3 Als deze juridische randvoorwaarden ontbreken óf aangevochten worden, staan de capaciteiten – vlieger en F-35 – aan de grond. Dit euvel raakt ook realistische virtuele oefenmogelijkheden voor eenheden zoals het DCC of de inlichtingenorganen van de CDS. Zij hebben behoefte aan realistische datasets en een dito digitale oefenomgeving – een 'digital village' – waarin zij zonder schade of inbreuken op de rechten van burgers kunnen trainen. Net zoals de vlieger op de Vliehors. Dit geldt evenzeer voor een verkenningspeloton dat toestemming nodig heeft om met een mini-drone te kunnen vliegen. Of oorlogsschepen die in hun eigen marinehaven willen aanmeren.4
Deze conceptuele gebreken zijn deels te herleiden naar een maatschappelijke trend die in de mentale component van militair vermogen resoneert: de (groeiende) weerstand tegen overheidsactiviteiten. Nimby – not in my backyard – leek nog gericht op (verondersteld) rechtmatig eigenbelang. Maar nu lijken ook niet-direct belanghebbenden vaker gebruik te maken van juridische en politieke procedures om overheidsactiviteiten, zoals laagvliegen, schiet en -springoefeningen of de vervanging van een radar aan te vechten. Of niet bereid de consequenties van militaire inzet in conflictgebieden te aanvaarden. En in plaats daarvan die militaire inzet ter discussie te stellen. Dit mag én hoort in een rechtsstaat, maar door gebrek aan tegenwicht lijkt de balans zoek.
Uiteindelijk moet een balans gevonden worden tussen het vereiste niveau van veiligheid voor het collectief dat de staat (onder andere via de krijgsmacht) moet bieden, de 'prijs' die betaald moeten worden (belastingen, bevoegdheden voor de overheid) en de 'winst' – welvaart en welzijn – die deze mate van veiligheid oplevert. Wie wel vrijheid verlangt, of zelfs eist, maar niet bereid is daarvoor te 'betalen' is immoreel, zo zei ik in mijn oratie.
De geschetste mankementen – budget, onvoldoende conceptuele componenten en een gering publiek én politiek draagvlak – veroorzaken deze onbalans. Deze trend moet worden gekeerd.
Je zou van de volksvertegenwoordigers mogen verwachten dat zij deze onbalans herstellen. Let wel: die volksvertegenwoordigers vertegenwoordigen niet alleen de klagende Nederlanders, zij vertegenwoordigen óók de zwijgende massa. Maar bovenal bepalen zij – namens allen – hoeveel veiligheid de staat levert, wat dit kost en wat het oplevert. Of anders gezegd: zij bepalen voor de krijgsmacht de omvang van de fysieke component, verschaffen mede de conceptuele componenten en zijn leidend voor de mentale component. Leidend om uit te dragen dat veiligheid in meerdere opzichten niet gratis is.
Die drie componenten bepalen uiteindelijk óf Nederland militair vermogen op de mat kan leggen. Tot nu toe is dit vermogen gemankeerd. En mist de leeuw nog tanden. Hier is winst te behalen … Nederland en de leeuw verdienen het.