Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 18/7829
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 mei 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M.J. de Haas),
en
de staatssecretaris van Defensie, verweerder
(gemachtigde: mr. C.E. Lamberti).
Procesverloop
Bij (het besluit dat ten grondslag ligt aan de) salarisstrook van 14 november 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een toelage toegekend.
Bij besluit van 19 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 februari 2020.
De zaken SGR 18/8041 MAW, SGR 18/7828 MAW, SGR 18/8017 MAW, SGR 18/8043 MAW, SGR 19/432 MAW en SGR 18/7829 MAW zijn ter zitting gevoegd behandeld.
In deze zaken wordt afzonderlijk uitspraak gedaan. De eisers in de zaken SGR 18/7828 MAW en SGR 18/8043 MAW zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. De overige eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1. Aan eiser, adjudant-onderofficier bij het Commando Zeestrijdkrachten (CZSK), is bij het primaire besluit een toelage toegekend op grond van de Regeling vergoeding voor overwerk, onregelmatigheid, beschikbaarheid en bereikbaarheid (VROB) over de periode 17 september 2017 tot 17 oktober 2017.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit, hij meent dat een toelage had moeten worden toegekend op grond van de Regeling Voorzieningen bij Vredes- en Humanitaire Operaties (VVHO).
1.2. Orkaan Irma heeft op 6 september 2017 grote schade aangericht op de Bovenwindse Eilanden Saba, Sint Eustatius en Sint Maarten. Orkaan Maria heeft niet lang daarna grote schade aangericht op het eiland Dominica. Op verzoek van de lokale autoriteiten is onder leiding van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) een noodhulp-operatie opgestart waarbij onder andere het ministerie van Defensie humanitaire hulpverlening heeft verricht en ondersteuning heeft verleend bij het herstellen en het handhaven van de openbare orde. Naast de inzet op de Bovenwindse Eilanden heeft defensiepersoneel ook werkzaamheden verricht ten behoeve van het voorbereiden, plannen en ondersteunen van de hulpverlening vanaf onder andere de Benedenwindse Eilanden.
2. Bij het bestreden besluit is het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Daaraan is ten grondslag gelegd dat eiser behoort tot de groep militairen die vanaf de Benedenwindse Eilanden ondersteunende werkzaamheden heeft verricht, welke werkzaamheden zijn aangemerkt als bijzondere inzet in de zin van de VROB. Hij is niet werkzaam geweest in het aangewezen operatiegebied in de zin van de VVHO, te weten de Bovenwindse Eilanden en Dominica. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet, omdat er geen sprake is van gelijke gevallen. Bij de door eiser genoemde twee collega's die zijn ingezet op Martinique, was sprake van inzet in het operatiegebied. Voor zover Martinique niet valt binnen het operatiegebied, is sprake van een fout die niet behoeft te worden herhaald. Voor toepassing van de hardheidsclausule op grond van artikel 15 van de VVHO ziet verweerder geen aanleiding.
3.1. Eiser kan zich niet vinden in het bestreden besluit op, voor zover van belang, hierna te bespreken gronden.
3.2. Bij brief van 12 december 2019 heeft eiser bij de rechtbank een verzoek om schadevergoeding ingediend wegens overschrijding van de redelijke termijn bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Het bestreden besluit
4. Het juridisch kader is opgenomen in een bijlage. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
5.1. Niet in geschil is dat eiser is ingezet in het kader van voornoemde operatie en dat hij ondersteunende werkzaamheden heeft verricht vanaf de Benedenwindse Eilanden en evenmin is in geschil de door verweerder vastgestelde periode waarin eiser die werkzaamheden heeft verricht.
5.2. Eiser heeft aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met de Nota Leidraad CDS 'voorzieningen bij inzet buiten Nederland' van de Commandant der Strijdkrachten (CDS) van 30 januari 2017 (de Leidraad).
De rechtbank stelt vast dat, gelet op de Vervolg Leidraad van 24 februari 2017, de in de Leidraad neergelegde systematiek dient te worden toegepast. De rechtbank volgt het standpunt van verweerder dat de Leidraad een hulpmiddel is. Het betreft labeling van inzet en koppeling van voorzieningen met daarnaast een globaal beoordelingskader, bedoeld als interne instructie bij de beoordeling of de voorzieningen uit de regelingen VROB, VVHO of VBD van toepassing zijn. Hiermee wordt een werkwijze toegelicht. Naar het oordeel van de rechtbank kan een interne instructie niet afdoen aan de criteria in de wettelijke regeling over de voorzieningen. Anders dan eiser meent, kan uit het antwoord bij de sommige vragen van het stroomschema in de Leidraad alleen worden afgeleid welke regeling van toepassing zou kunnen zijn. Voor zover het stroomschema leidt tot toepasselijkheid van de VVHO, betekent dit nog niet dat een aanspraak op een VVHO-toelage als een gegeven moet worden beschouwd. Daartoe zijn de wettelijke regeling en op basis daarvan genomen besluiten bepalend.
5.3. In artikel 3 van de VVHO is de aanvang, het einde en de duur van de aanspraak op voorzieningen verbonden aan inzet binnen het operatiegebied. Het operatiegebied wordt, gelet op artikel 1, aanhef en onder d, van de VVHO, bepaald door de CDS. Ook in de CDS-aanwijzing A-101 van 18 december 2007 is aangegeven dat bij toekenning van een toelage ingevolge de VVHO of VROB de inzet binnen het operatiegebied bepalend is. De rechtbank overweegt dat het Operatiebevel van 7 september 2017 geen aanwijzing bevat van het operatiegebied, maar daarin is wel vermeld dat militaire bijstand zal worden gegeven op de Bovenwindse Eilanden Saba, Sint Eustatius en Sint Maarten. Voorts zijn, zoals vermeld in de Leidraad, in het Operatiebevel de (financiële) voorzieningen toegevoegd, waarbij expliciet is vermeld dat de inzet van al het personeel wordt gezien als bijzondere inzet als bedoeld in de VROB.
In de Nota Bijzondere inzet in het kader van noodhulp Bovenwindse Eilanden en Dominica van 12 oktober 2017 (BS2017030893), ondertekend door de Hoofddirecteur personeel, namens de Minister van Defensie, is als operatiegebied de Bovenwindse Eilanden en Dominica aangewezen. In deze Nota van 12 oktober 2017 zijn voorts de financiële en materiële aanspraken nader vastgesteld, in die zin dat voor inzet in het operatiegebied de VVHO van toepassing is en dat inzet buiten het operatiegebied wordt beschouwd als bijzondere inzet als bedoeld in de VROB. In de Ministeriële regeling van 12 oktober 2017 (BS2017030890) is, onder meer, vermeld dat de operatie 'Noodhulp Bovenwindse Eilanden en Dominica' is toegevoegd aan tabel 4, met ingang van 6 september 2017. De rechtbank stelt vast dat, gelet op de wijzigingen van de VVHO zoals vermeld op www.overheid.nl, deze wijziging van tabel 4 en de publicatie daarvan in de Staatscourant (Stcrt.) niet lijkt te hebben plaatsgevonden. Bij ministeriële regeling van 17 juli 2018 (BS2018014032) is voornoemde operatie toegevoegd aan tabel 4, met ingang van 1 september 2017. De publicatie daarvan heeft plaatsgevonden in Stcrt. 2018, nr. 51150, van 13 september 2018.
De rechtbank stelt vast dat de aanwijzing van de Bovenwindse Eilanden als het operatiegebied in de Nota van 12 oktober 2017 dateert van voor het primaire besluit maar niet ondertekend is door het tot aanwijzing bevoegde orgaan, te weten de CDS. Echter blijkt uit de Nota 'Operatiegebied hulpoperatie Irma' van de CDS van 13 juli 2018, dat de CDS verklaart dat de Nota van 12 oktober 2017 en de Ministeriële regeling van die datum in nauwe samenspraak met zijn Directie Operaties en met zijn instemming tot stand zijn gekomen. Voor zover nodig bekrachtigt de CDS de aanwijzing van het operatiegebied. Hoewel dit niet de schoonheidsprijs verdient, is de rechtbank van oordeel dat, gelet op deze verklaring van de CDS, die dateert van voor de datum van het bestreden besluit, ten tijde van het bestreden besluit sprake was van een bevoegdelijk gedane aanwijzing de Bovenwindse Eilanden als operatiegebied als gevolg waarvan de aanspraak op toepassing van het VVHO is beperkt tot diegenen die binnen dat operatiegebied worden ingezet.
Dat de toevoeging van onderhavige operatie aan tabel 4 van het VVHO met ingang van 1 september 2017 pas is geformaliseerd door de op 13 september 2018 gepubliceerde Ministeriële regeling verdient evenmin de schoonheidsprijs maar doet hier niet aan af. Ook de publicatie van deze wijziging heeft plaatsgevonden voor het bestreden besluit en daarover was ook reeds op 12 oktober 2017 beslist.
5.4.1. Eiser stelt dat het operatiegebied ten onrechte is beperkt tot de Bovenwindse Eilanden en Dominica, dat die keuze niet inzichtelijk is gemaakt en dat Curaçao en Aruba ook onder de reikwijdte van het operatiegebied hadden moeten worden gebracht.
5.4.2. De rechtbank stelt vast dat de aanwijzing van een operatiegebied als zodanig geen onderdeel uitmaakt van de VVHO. De rechtbank merkt daarbij op dat de toevoeging van een operatie aan tabel 4 van het VVHO (overzicht humanitaire operaties) niet mede de aanwijzing van het operatiegebied inhoudt. Daartoe is een aanwijzingsbesluit van de CDS vereist. Met de aanwijzing door de CDS van het operatiegebied als bedoeld in de VVHO wordt de toepassing van de VVHO nader naar plaats bepaald. Dit aanwijzingsbesluit is zelf niet van regelgevende aard en is dus geen algemeen verbindend voorschrift (avv). Voor de aanwijzing van het operatiegebied zijn in de VVHO geen nadere criteria opgenomen, behalve dat dit verband houdt met de als operatie aangemerkte daadwerkelijke militaire inzet. Het voorgaande maakt dat er geen belemmering is om de aanwijzing van het operatiegebied te toetsen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het willekeursbeginsel. Vergelijk de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 28 juni 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:2068).
5.4.3. De rechtbank overweegt dat de motivering van de aanwijzing van het operatiegebied gaandeweg inzichtelijk is geworden. In verweerders reactie op het bezwaar van eiser is uiteengezet dat de aanwijzing van het operatiegebied later tot stand is gekomen, omdat snelle inzet aan de orde was. Verweerder heeft vermeld dat sprake is van een reëel onderscheid met betrekking tot de ligging, de militaire inzet en de omstandigheden tussen de Bovenwindse Eilanden en Dominica enerzijds en de Benedenwindse Eilanden anderzijds. De afstand tussen deze gebieden bedraagt globaal 1000 kilometer. Op de Bovenwindse Eilanden vond de daadwerkelijke humanitaire hulpverlening plaats en de werk- en leefomstandigheden waren totaal anders. In het bestreden besluit is vermeld dat de werkzaamheden binnen het operatiegebied een ander karakter hadden dan de ondersteunende werkzaamheden buiten het operatiegebied. De inzet op de Bovenwindse Eilanden betrof het herstellen en handhaven van de openbare orde. De inzet op de Benedenwindse Eilanden betrof de ondersteuning van de inzet op de Bovenwindse Eilanden, zoals onder meer voorbereiding en planning. In het verweerschrift heeft verweerder toegelicht dat het gebruikelijk is dat ondersteunend personeel zich niet in het operatiegebied bevindt. Daartoe is ter illustratie verwezen naar de missie in Libië en de operatie met betrekking tot de piraterijbestrijding rondom Somalië. Verweerder heeft voorts uiteengezet dat men bij orkaan Irma voor een voldongen feit werd geplaatst en dat reactief is gehandeld. Het operatiegebied is vastgesteld nadat de orkaan al aan land was gekomen en duidelijk was waar de schade was ontstaan en hulp nodig was.
De rechtbank is, gelet op het vorenstaande, van oordeel dat de aanwijzing afdoende inzichtelijk is geworden en deugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank ziet, gelet op de verschillen in de omstandigheden, geen aanleiding voor het oordeel dat de aanwijzing van het operatiegebied te beperkt is geweest. Het standpunt van eiser dat in verband met orkaan Dorian wel is bepaald dat Curaçao en Aruba tot het operatiegebied behoorden, waardoor het personeel dat vergelijkbare hulp heeft geboden wel aanspraak heeft gehad op de VVHO-toelage, kan hier niet aan afdoen. Het operatiegebied bij Dorian is vastgelegd in een kaart bij de Nota FRAGO nr. 001 Bijlage B-2 bij Operatie Aanwijzing Inzet Bahama's na Orkaan Dorian van 10 september 2019 (BS2019017489). Verweerder heeft afdoende toegelicht dat bij Dorian het handelen meer preventief is geweest. De locatie waar die orkaan aan land zou komen was ten tijde van het vaststellen van het operatiegebied nog niet bekend, waardoor een groter operatiegebied is bepaald.
5.4.4. Het standpunt van eiser dat moet worden uitgegaan van het begrip Operatiegebied (Area of Operation) in voorschrift VS 2 – 7200 (Militair woordenboek Koninklijke Landmacht) kan niet worden gevolgd, nu dit voorschrift niet meer geldt. Dit is vervangen door het Handboek militaire begrippen land, waarin de term operatiegebied, volgens verweerder, niet meer is gedefinieerd. Eiser heeft dit niet weersproken.
5.5. Uit het voorgaande volgt dat de aanwijzing van het operatiegebied niet in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
5.6. Eiser heeft een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Hij heeft verwezen naar twee collega's die tijdens Irma op Martinique werkzaam zijn geweest als tolk. Zij hebben wel een VVHO-toelage gekregen.
De rechtbank is, anders dan verweerder primair heeft gesteld, van oordeel dat Martinique niet tot het operatiegebied behoort. Het operatiegebied ziet specifiek op met name genoemde eilanden. Wel volgt de rechtbank het subsidiaire standpunt van verweerder dat in dat geval ten onrechte aan deze twee collega's een VVHO-toelage is toegekend. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het gelijkheidsbeginsel niet zover strekt dat een bestuursorgaan gemaakte fouten moet herhalen. Zie de uitspraak van de Raad van 1 november 2018 (ECLI:N:CRVB:2018:3462).
Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet.
6. Dat betekent dat eiser, nu hij werkzaamheden heeft verricht buiten het operatiegebied, niet in aanmerking komt voor een VVHO-toelage. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen beslissen geen toepassing te geven aan de hardheidsclausule in artikel 15 van de VVHO. Dat eiser gedurende een maand zeer lange werkdagen heeft gemaakt, waarin hij onder grote druk heeft moeten werken, maakt niet dat sprake is van een zodanig schrijnende situatie die leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. De rechtbank overweegt dat verweerder in het bestreden besluit niet is voorbijgegaan aan de werkomstandigheden en inzet van eiser. Verweerder heeft uitdrukkelijk zijn waardering en respect uitgesproken voor de werkzaamheden die eiser heeft verricht ter ondersteuning van de noodhulp-operatie.
7. Eiser heeft aangevoerd dat het geschil over de toe te kennen toelage kennelijk onderwerp van collectief overleg is. Ter zitting heeft eiser meegedeeld dat bij het collectief overleg de discussie over de toekenning van de VVHO-toelage is verzand en dat nog in algemene zin wordt gedebatteerd over hoe het voorzieningenstelsel is ingericht. De rechtbank ziet, gelet hierop, geen aanleiding deze grond verder in beschouwing te nemen.
8. Het voorgaande leidt tot het oordeel dat verweerder eiser op goede gronden een toelage op grond van de VROB heeft toegekend. Het beroep is ongegrond. Hetgeen overigens is aangevoerd kan niet tot een ander oordeel leiden.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beroep op de redelijke termijn
10.1. Of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) volgt dat daarbij van belang zijn de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van eiser gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van eiser.
10.2. Het is vaste rechtspraak dat de redelijke termijn voor een procedure bij een bestuursorgaan en de rechtbank in beginsel twee jaar is, waarbij de termijn voor de bezwaarfase een half jaar en voor de beroepsfase anderhalf jaar is (zie ook de uitspraak van de Raad van 21 september 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3335 en het (overzichts)arrest van de Hoge Raad (HR) van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252).
10.3. Uit het overzichtsarrest (punt 3.5.1) volgt dat bedoelde termijn van twee jaar, die gehanteerd moet worden als uitgangspunt, geldt behoudens bijzondere omstandigheden
als bedoeld in het arrest BNB 2005/337 (onderdeel 4.5). Tot de bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen zijn voor verlenging van meerbedoelde termijn, worden onder meer gerekend:
a. de ingewikkeldheid van de zaak, die bijvoorbeeld kan zijn gelegen in de aard en omvang van de (fiscale) problematiek, de omvang van het verrichte onderzoek, alsmede in de verknochtheid van de zaak met andere zaken betreffende dezelfde of andere belastingplichtige(n); en
b. de invloed van de belanghebbende en/of diens gemachtigde op de duur van het proces, bijvoorbeeld door het doen van herhaalde verzoeken om verlenging van gestelde termijnen of om uitstel voor (het voldoen aan) uitnodigingen of oproepingen.
Naar aanleiding van hetgeen hiervoor in 3.5.1. onder b is overwogen, is in punt 3.6.1. overwogen dat het opmerking verdient dat in de termijnen die de HR als uitgangspunt heeft geformuleerd, rekening is gehouden met de omstandigheid dat in een niet onaanzienlijk deel van de gevallen aan partijen vier weken de tijd wordt gegund voor herstel van eventuele verzuimen in hun bezwaar- of beroepschrift, en dat het ook niet ongebruikelijk is dat aan partijen vier weken uitstel wordt verleend voor het indienen van nadere processtukken. Van het tijdsverloop dat daarmee gemoeid is, kan niet worden gezegd dat het wordt veroorzaakt door een bijzondere omstandigheid (zie het arrest BNB 2014/200).
10.4. Voor het voorliggende geval betekent dit het volgende. De redelijke termijn is aangevangen op de dag van ontvangst van het bezwaarschrift, te weten 14 december 2017, Vanaf deze datum tot aan de datum van deze uitspraak zijn 2 jaar en ruim vijf maanden verstreken.
10.5. Van dit tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door verweerder vanaf de ontvangst van het bezwaar tot het bestreden besluit afgerond 11 maanden geduurd. Bij e-mailbericht van 4 april 2018 heeft eiser ingestemd met het voorstel van verweerder om de behandeling van het bezwaar aan te houden in afwachting van het overleg met de bonden. Bij e-mailbericht van 14 augustus 2018 heeft eiser ingestemd met het aanhouden van het bezwaar onder opschorting van de beslistermijn totdat verweerder een schriftelijke reactie heeft ontvangen van eiser, uiterlijk tot 13 september 2018. Deze reactie is bij e-mailbericht van 12 september 2018 ingediend. Dit rechtvaardigt een langere behandelingsduur door verweerder, nu geen sprake is van de gebruikelijke uitsteltermijnen. De rechtbank vindt dat sprake is van een bijzondere omstandigheid als gevolg waarvan de periode van 4 april 2018 tot en met 12 september 2018 (ruim vijf maanden) niet voor rekening van verweerder dient te komen. De redelijke termijn in de bezwaarfase dient derhalve met afgerond zes maanden te worden verlengd. Uit het vorenstaande volgt dat de redelijke termijn in de bezwaarfase niet is overschreden.
De behandeling door de rechtbank heeft vanaf de ontvangst door de rechtbank op 29 november 2018 van het beroepschrift van eiser tot de datum van deze uitspraak een jaar en ruim vijf maanden geduurd. De redelijke termijn in de rechterlijke fase is daarmee niet overschreden.
11. Het verzoek om schadevergoeding dient te worden afgewezen.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank
Naschrift
Door luitenant-kolonel mr. P. Folwaij-Verkroost
Vast staat dat de adjudant ondersteunende werkzaamheden heeft verricht vanaf de Benedenwindse Eilanden van 17 september 2017 tot 17 oktober 2017. Die ondersteunende werkzaamheden zijn aangemerkt als bijzondere inzet in het kader van de VROB en daar is de adjudant het niet mee eens. Hij meent dat de Benedenwindse Eilanden ook deel uit hadden moeten maken van het operatiegebied met als gevolg een VVHO-toelage, die grofweg het dubbele is van de VROB-toelage. De adjudant stelt dat de motivering van het aanwijzingsbesluit niet inzichtelijk is gemaakt en meent dat voor het begrip 'operatiegebied' moet worden uitgegaan van het Militair woordenboek Koninklijke Landmacht (VS 2-7200), dat echter al geruime tijd geleden is ingetrokken.
Het operatiegebied als bedoeld in de VVHO is het door de CDS aangegeven gebied waarbinnen de operatie wordt uitgevoerd (artikel 1, aanhef en onder d van de VVHO). Nu de rechtbank, weliswaar met een kritische noot omtrent de daarbij gevolgde procedure, oordeelde dat het operatiegebied bevoegdelijk was aangewezen, kwam de inhoudelijke toetsing aan de orde. De aanwijzing van een operatiegebied als zodanig maakt geen onderdeel uit van de VVHO, maar geschiedt middels een separaat aanwijzingsbesluit van de CDS. Van belang daarbij is of het aanwijzingsbesluit als een avv is aan te merken. Naar vaste jurisprudentie
1
leidt een rechtstreekse actie tegen een avv bij de burgerlijke rechter tot niet-ontvankelijkheid. In het bestuursrecht is een direct beroep tegen een avv of een beleidsregel ook niet mogelijk (artikel 8:3, eerste lid onder a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)). Wel kan bij een geschil over een besluit dat op grond van een avv is genomen, de vraag worden opgeworpen of het betreffende voorschrift in strijd is met hogere regelgeving of algemene rechtsbeginselen. Dit wordt de exceptieve toets genoemd, die er in het uiterste geval toe kan leiden dat een voorschrift buiten toepassing moet worden gelaten of onverbindend wordt verklaard. Exceptieve toetsing is derhalve de manier om de bestuursrechter een oordeel te laten vellen over een avv. De staatsraad advocaat-generaal heeft over exceptieve toetsing een lezenswaardige conclusie (als bedoeld in artikel 8:12a Awb) genomen.
2
De rechtbank oordeelde in de onderhavige situatie dat het aanwijzingsbesluit inhoudende de aanwijzing van een operatiegebied zelf niet van regelgevende aard is en dus geen avv behelst. Exceptieve toetsing van het aanwijzingsbesluit was derhalve niet aan de orde. In de VVHO zijn geen aanvullende criteria opgenomen voor de aanwijzing van het operatiegebied. De rechtbank concludeerde daarom dat de weg vrij was om de aanwijzing van het operatiegebied te toetsen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
3
, dezelfde beginselen die het uitgangspunt vormen bij de exceptieve toets. Met de door de CDS aangevoerde motivering voor het aanwijzingsbesluit, gebaseerd op de ligging van de gebieden, de aard van de werkzaamheden, de leefomstandigheden en het moment van het vaststellen van het operatiegebied (voor of na aan land komen van de betreffende orkaan) is het aanwijzingsbesluit naar het oordeel van de rechtbank afdoende inzichtelijk geworden en voldoende gemotiveerd.
Het begrip operatiegebied wordt in de Engelstalige uitgave van de Nederlandse Defensie Doctrine aangeduid met area of operations.
4
Binnen de NAVO zijn belangrijke operationele termen en definities, zoals area of operations, terug te vinden in de NATO glossary and terms definitions AAP-06 (deze laatste publicatie is 'joint' en aangevuld met de AAP-39 voor specifiek het landoptreden). Waar in het door de adjudant aangehaalde voorschrift (VS 2-7200) het begrip 'operatiegebied' stond vermeld met als vertaling area of operations, is er in de opvolgende edities voor gekozen om begrippen die reeds in de AAP-06 stonden, niet langer op te nemen maar te volstaan met een verwijzing.
5
Met die insteek is ook de omschrijving van het begrip 'operatiegebied' uit de VS 2-7200 als 'gedeelte van het operatietoneel, benodigd voor het uitvoeren van militaire operaties en voor de administratieve en logistieke ondersteuning daarvan', verdwenen. Aangenomen mag worden dat de adjudant zich juist op dit voorschrift beriep vanwege deze omschrijving, waarin het aspect 'ondersteuning' was opgenomen. Vervolgens zijn de Engelstalige definities van area of operations, maar ook area of responsibility, area of interest en area of influence recentelijk gewijzigd. Voorheen werd gesproken over een area of operations die een hogere commandant opdraagt aan een lagere commandant. Dit omdat volgens de definities van destijds alleen de Supreme Allied Commander Europe een area of responsibility kreeg toegewezen. Binnen de NAVO is het gebruik van deze termen tegen het licht gehouden, met een nieuwe opzet en aangepaste definities tot gevolg. Op basis van de nieuwe definitie krijgen de directe ondercommandanten (hoogste tactische niveau) van een Joint Force Commander een area of operations toegewezen. De commandanten op de tactische niveaus daaronder krijgen een area of responsibility toegewezen.
6
Deze gewijzigde insteek is nog niet verwerkt in de Doctrine Publicatie 3.2 Landoperaties, maar al wel in het recentelijk vastgestelde Handbook Tactical Operations.
7
De AAP-06 kent, evenmin als de VVHO, aanvullende criteria voor de aanwijzing van een operatiegebied die aan een toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in de weg zouden kunnen staan of in dit geval het standpunt van de adjudant ondersteunen.
In deze specifieke situatie ging het om nationale inzet en was het aan de CDS om het operatiegebied aan te wijzen. Bij multinationale inzet, bijvoorbeeld in NAVO of EU verband, wordt het operatiegebied in eerste instantie door de NAVO of EU vastgesteld. Vervolgens neemt de CDS deze over in zijn operationele plan voor de deelnemende Nederlandse eenheden. Zou de CDS in een dergelijke situatie kunnen volstaan met een verwijzing naar het operationele plan of is een separaat aanwijzingsbesluit vereist? Daarnaast rijst de vraag in hoeverre de CDS gebonden is aan de motivering van de Joint Force Commander bij het bepalen van de area of operations. Met andere woorden: hoeveel invloed heeft de internationale dimensie in een dergelijke situatie en hoe pakt een eventuele daaropvolgende bestuursrechtelijke toetsing uit? Enige invloed is niet uit te sluiten naar mijn inschatting. Door in dergelijke situaties het operatiegebied middels een separaat aanwijzingsbesluit aan te wijzen, is de CDS er zeker van dat het operatiegebied bevoegd is aangewezen. Daarnaast zal de omvang van de motivering (als deze er al is) van de Joint Force Commander per situatie bepalen hoeveel ruimte de CDS heeft om zijn eigen motivering te formuleren.