Inleiding
Het LEGAD-project in Burundi: een tussenbalans
Door majoor mr. dr. E.H. Pouw en kapitein mr. L.H. Kerkkamp-de Rijcke
Inleiding
De Nederlandse Krijgsmacht sinds een tiental jaren actief in het Afrikaanse Grote Merengebied. Dit artikel gaat in op de Nederlandse bijdrage aan de recente opleiding van veertig militair-juridische adviseurs in Burundi.
Achtergrond
De Republiek Burundi (hoofdstad Bujumbura) ligt in Centraal-Afrika, in het Grote Merengebied. Het land ligt ingesloten tussen Rwanda in het noorden, Tanzania in het oosten en zuiden, en de Democratische Republiek Congo in het westen. Het Tanganyika-meer scheidt Burundi in het zuidwesten van Congo. Burundi heeft een oppervlakte van 27.830 km² (ter vergelijking: de oppervlakte van Nederland is 41.543 km²) en heeft 10,4 miljoen inwoners. De officiële talen zijn Kirundi en Frans. De bevolking bestaat uit Hutu/Bantu (85%), Tutsi/Hamitic (14%), Twa/Pygmeeën (1%) en ongeveer 5.000 Europeanen en Zuid-Aziaten.1 De temperatuur ligt het hele jaar door rond de 25 °C.
Burundi is één van de landen waar ontdekkingsreizigers als David Livingstone hebben gezocht naar de bron van de Nijl. Afgezien daarvan is het land lang onbekend gebied gebleven voor de westerse wereld. Pas in 1892 werd Burundi, dat toen nog een koninkrijk was, gekoloniseerd door Duitsland. Na de Eerste Wereldoorlog heeft Duitsland het land over moeten dragen aan België en vormde het samen met Rwanda ‘Ruanda-Urundi’. Rwanda en Burundi worden beide bevolkt door Hutu en Tutsi en hebben daardoor vrijwel dezelfde taal en cultuur. Tot de kolonisatie werd er geen scherp onderscheid gemaakt tussen de bevolkingsgroepen. Burundi werd geleid door een koninklijke kaste, de Baganwa, die boven de beide bevolkingsgroepen verheven was en die voorstond van gemengde afkomst te zijn. De bestuurlijke posities werden door de koning verdeeld onder Hutu en Tutsi. Etnische spanningen in het gebied zijn pas gaan spelen na de kolonisatie. Met name de Belgen hebben hier (onbedoeld) een belangrijke rol in gespeeld, door in 1926 te besluiten dat iedereen als Hutu of Tutsi moest worden geregistreerd. Op basis van de destijds in Europa heersende opvattingen over uiterlijke kenmerken, werd vastgesteld dat Tutsi beter konden leren en besturen en kregen zij een voorkeurspositie. Door partijen tegen elkaar uit te spelen naar gelang dit hen het beste uit kwam, hebben de Belgen een wig gedreven tussen de twee bevolkingsgroepen.2Na de Tweede Wereldoorlog ontstond er een steeds sterker wordende roep om onafhankelijkheid. In 1955 richtten de Burundesen, ondanks het koloniale bewind, een politieke partij op: de Unité pour le Progrès National (Unprona). De partij bestond uit zowel Hutu als Tutsi. Prins Rwagasore (Tutsi), de zoon van de laatste monarch van Burundi, zette zich onvermoeibaar in voor de onafhankelijkheid, die op 1 juli 1962 werkelijkheid werd. Prins Rwagasore (29 jaar) was toen inmiddels vermoord (13 oktober 1961).3 Zijn afbeelding staat nog steeds op Burundese bankbiljetten. Het land was sinds 1959 een constitutionele monarchie, maar deze werd in 1966 afgeschaft door de middels een staatsgreep aan de macht gekomen kapitein Micombero. Hij riep de republiek Burundi uit.4 Politieke instabiliteit en etnische spanningen hebben geleid tot vele gewelddadige machtswisselingen tussen Hutu en Tutsi in de periode daarna en zelfs tot genocides in 1972 en 1993.5 Vanaf 1993 verviel Burundi in een burgeroorlog die 12 jaar zou duren. Op 28 augustus 2000 werd het Arusha Vredesakkoord voor Burundi getekend tussen de overheid en de politiek en gewapende partijen en (rebellen)groeperingen. Met dit akkoord is ook de basis gelegd voor de Police National du Burundi (PNB) en de Forces de la Défense Nationale (FDN). De verhouding Hutu-Tutsi binnen de politie en het leger is daarbij grondwettelijk vastgelegd op beide 50%. Etniciteit speelt dus nog steeds een belangrijke rol. De gelijke verdeling is bedoeld om te zorgen dat geen van beide bevolkingsgroepen de overhand krijgt, al staat deze verdeling in schril contrast met de landelijke verhoudingen van 85% Hutu en 15% Tutsi. De krijgsmacht is een samenstelling geworden van de oude krijgsmacht (Forces Armées Burundaises) en de oude rebellengroeperingen (Parties et Mouvements Politiques Armées). Het geweld duurde echter voort tot 2005. In dat jaar legden de laatste partijen de wapens neer en kreeg Burundi een nieuwe grondwet. Het land kreeg daarmee ook een nieuw politiek systeem: een meerpartijenstelsel met een democratisch gekozen president aan het hoofd, met regeringstermijnen van 5 jaar. Sinds 2005 is die president Pierre Nkurunziza.
In de burgeroorlog van 1993 was Nkurunziza lid van de rebellengroepering de Forces pour la Défense de la Démocratie (FDD), onderdeel van de Conseil National pour la Défense de la Democratie (CNDD). In 1998 is hij bij verstek ter dood veroordeeld voor oorlogsmisdaden, maar in 2003 verkreeg hij immuniteit met het vredesverdrag dat zijn fractie van de rebellengroepering sloot met de toenmalige interim-president. In 2005 werd de groepering een officiële politieke partij, de CNDD/FDD. De partij behaalde een enorme overwinning bij verkiezingen en Nkurunziza werd door het parlement aangewezen als president.6 Nkurunziza heeft belangrijke stappen gezet op de weg naar economisch herstel en onder zijn presidentschap zijn er enorme investeringen gedaan in de landbouw. Tevens zijn er met steun van de Wereldbank projecten opgezet ter verbetering van de infrastructuur en de toegang tot water en elektriciteit. Dit alles werd echter al snel overschaduwd door geruchten dat zijn partij journalisten liet vervolgen die zich kritisch uitlieten over hem of over de partij.7 In 2010 werd hij opnieuw tot president verkozen, ditmaal door de bevolking met een overweldigende 90% van de stemmen. Dit echter pas nadat de zes tegenkandidaten zich allen hadden teruggetrokken.8 De verkiezingen werden getekend door geweld en er werd gevreesd dat het land geregeerd zou worden door één enkele partij.9 Er bleven ook na de verkiezingen gewelddadige incidenten plaatsvinden en Nkurunziza werd ervan beschuldigd dat zijn partij oppositieleden zou vermoorden en martelen. De omgang met de media bleef eveneens problematisch.10 Een andere bron van zorg bleek de jeugdafdeling van de CNDD/FDD, de Imbonerakure (“zij die ver zien”). Zij terroriseerden oppositieleden en burgers die zich uitten tegen Nkurunziza.11 Tussen 26 mei en 27 juli 2015 waren er wederom verkiezingen gepland voor gedeputeerden, de gemeenteraad, het parlement en de president.12 De verkiezingen voor het parlement en de president zijn later uitgesteld tot respectievelijk 29 juni en 15 juli 2015 ten gevolge van de grote onrust in het land.13 Een derde ambtstermijn voor Nkurunziza is in de ogen van velen een aantasting van de grondwet en de Arusha-akkoorden, waarin een maximum is gesteld van twee termijnen. Het tegenargument van Nkurunziza is dat hij in de eerste termijn niet door het volk, maar door het parlement gekozen is. Oplopende spanningen leidden begin 2015 tot protesten en tot duizenden vluchtelingen, waarvan velen naar Rwanda.14 Met het partijcongres op 25 april 2015 werd definitief duidelijk dat Nkurunziza zich voor een derde termijn verkiesbaar zou stellen. Dit leidde onmiddellijk opnieuw tot vele protesten en geweldsincidenten. Gevreesd werd (en wordt) voor een nieuwe burgeroorlog, zowel door de Burundesen zelf als door de internationale gemeenschap.15
Burundi en Nederland
Burundi is een van de armste landen ter wereld en het is nog altijd herstellende van de burgeroorlog van 1993-2005. Nederland is op basis van een bilaterale ontwikkelingsrelatie op verschillende manieren betrokken bij het ontwikkelingsproces in Burundi.16 Het Security Sector Development-programma (SSD) maakt hier een belangrijk deel van uit. Hiertoe is in 2009 door Nederland en Burundi een Memorandum of Understanding (MOU) getekend. In deze MOU komen partijen overeen om zich door middel van een gezamenlijk programma van activiteiten te richten op de structurele verbetering van de veiligheidssector van Burundi. Denk hierbij aan trainingen, advisering en materiële ondersteuning17. Het doel van het SSD-programma is om te komen tot een veiligheidssector die bestaat uit transparante organisaties, instituten en regels, democratisch beheerd wordt, financieel duurzaam is, verantwoording af moet leggen voor zijn handelen en in staat is om doeltreffend de veiligheid en rechten van de Burundese burgers te waarborgen. De realisatie van deze doelstellingen vergroot het vertrouwen van de bevolking in de overheid en draagt bij aan het algemene veiligheidsgevoel en daarmee aan een harmonieuze sociaal-economische ontwikkeling van het land.
De focus van het SSD-programma ligt op drie pijlers: het politiekorps, het leger en goed bestuur.18 Voor iedere pijler levert Burundi een projectmanagementteam dat wordt gesteund door een Burundese nationaal coördinator vanuit het bij die pijler betrokken ministerie. Daarnaast worden de pijlers politie en defensie ondersteund door coaches en strategisch adviseurs uit Nederland, afkomstig van de ministeries van Veiligheid en Justitie en Defensie.19 Een kernbegrip binnen het SSD-programma is lokaal eigenaarschap. Dit houdt in dat de oplossingen voor problemen in een land worden ontwikkeld in samenspraak met de mensen die op de lange termijn met deze oplossingen moeten leven en ze in stand moeten houden.20 Op deze manier draagt Burundi zelf verantwoordelijkheid voor de bestuurlijke hervorming van het land en wordt gekomen tot oplossingen die passen binnen de eigen sociaal-culturele context. Alleen zo kunnen de verschillende projecten binnen een SSD-programma leiden tot duurzame veranderingen. Het programma duurt acht jaar, van 2009 tot en met 2017, en bestaat formeel uit vier fases van twee jaar. De eerste fase kende een hoog ‘train and equip’-gehalte en was gericht op het creëren van wederzijds vertrouwen en de opstart van het programma. In de tweede fase is de visie voor de veiligheidssector uitgewerkt, gericht op zowel individuele als staatsveiligheid, en hebben de activiteiten een structureler karakter gekregen. Met deze twee fases is beoogd een degelijke basis te leggen voor toekomstige projecten binnen het SSD programma. Uiteindelijk hebben deze fases samen vijf jaar geduurd. In fase drie en vier zijn de projecten gestructureerd volgens vier assen: strategie, versterking van capaciteiten, integriteit en gender, elk met hun eigen doelstellingen. Op dit moment bevindt het SSD programma zich in tijd in fase drie. De derde en de vierde fase lopen echter in elkaar over en zijn niet specifiek afgebakend met eigen milestones.
Defensie in Burundi
De Nederlandse krijgsmacht draagt op diverse wijzen bij aan de ontwikkeling van de Burundese evenknie. Sinds enkele jaren ondersteunen genisten het Burundese leger bij de verbetering van bestaande legerkampen en de opbouw van nieuwe infrastructuur. Het doel hiervan is om door middel van de verbetering van de leefomstandigheden ook de kwaliteit van het Burundese leger te verhogen.21 Daarnaast heeft de genie samen met de geneeskundige dienst en civiel-militair specialisten in het kader van een African Support-oefening een nieuwe afdeling intensive care/spoedeisende hulp in het civiel-militair hospitaal in Bujumbura opgezet.22 Burundi neemt ook steeds vaker deel aan internationale missies, zoals AMISOM in Somalië, welke zich bezig houdt met de bestrijding van de terroristische groepering Al-Shabaab en MINUSCA in de Centraal Afrikaanse Republiek die gericht is op de stabilisatie van de binnenlandse veiligheid. Binnen het ACOTA-programma (African Contingency Operations Training and Assistance) worden Burundese militairen voorbereid op deze missies, onder andere door militairen van 11 Luchtmobiele brigade.23
De rol van de MJD
Ook de Militair Juridische Dienst Krijgsmacht draagt een steentje bij. Burundi streeft naar een integere, professionele krijgsmacht die het vertrouwen heeft van de bevolking en de internationale gemeenschap. Het project LEGAD BURUNDI, dat valt binnen de as ‘integriteit’, vloeit hieruit voort. De aanleiding voor dit project vormt artikel 82 van Aanvullend Protocol I van de Conventies van Genève, waar Burundi partij bij is. Deze bepaling legt de volgende verplichting op:
”De Hoge Verdragsluitende Partijen dienen er altijd, en de Partijen bij het conflict dienen er ten tijde van een gewapend conflict, zorg voor te dragen dat juridische adviseurs beschikbaar zijn om wanneer nodig, de militaire commandanten op het daartoe passende niveau raad te geven betreffende de toepassing van de Verdragen en dit Protocol en betreffende het aan de strijdkrachten inzake dit onderwerp te geven passende onderricht.”
Op de lange termijn moet het LEGAD-project de start zijn van een hoogwaardige militair juridische capaciteit binnen de Burundese krijgsmacht. Het optreden van het leger verkrijgt een sterkere legitimiteit, wanneer militairen de spelregels leren kennen en daaraan gehouden worden. Tuchtrecht kan effectiever toegepast worden. Samenwerking tussen de militair juridische adviseurs (de Conseillers Juridiques Opérationnel (CJO)) en het militaire hof zorgt ervoor dat strafzaken sneller en beter kunnen worden afgedaan.
Vanwege de armoede en slechte onderwijsvoorzieningen in het land, is het aantal universitair geschoolde officieren beperkt. Gedegen kennis van het (militaire) recht binnen de gelederen van de krijgsmacht is daardoor heel gering. In 2013 beschikte het Ministère de la Défense et des Anciens Combattants/Force de Défense Nationale (MDNAC/FDN) over zeer beperkte juridische adviescapaciteit die bovendien alleen op de hoogste niveaus aanwezig was. Mede gezien het feit dat bijna 6.500 van de 26.000 Burundese manschappen deelnemen aan internationale missies, is het van belang dat de juridische adviescapaciteit vergroot wordt, vooral op regionaal en brigadeniveau.24 Daartoe is door Burundi met ondersteuning van Nederland een project opgestart, getiteld: MISE EN PLACE DE LA STRUCTURE DES CONSEILLERS JURIDIQUES A LA FORCE DE LA DEFENSE NATIONALE, ofwel het inbedden van een structuur van militair juridisch adviseurs binnen het nationale leger. Het project maakt onderdeel uit van het proces van professionalisering van het FDN en moet er voor zorgen dat in de toekomst adequaat omgegaan wordt met juridische vraagstukken die zich voordoen tijdens militaire operaties, zowel internationaal als nationaal. Het project kent drie specifieke doelstellingen over een periode van drie jaar (2014 tot 2017), welke met ondersteuning van onder andere Nederlandse militair juristen gerealiseerd (zullen) worden:
het aanwijzen en opleiden van 40 officieren tot militair-juridisch adviseur; de inbedding binnen de FDN van militair-juridische adviseurs op diverse commandoniveaus; de ontwikkeling van militair-juridische adviseurs door middel van stages, seminars of opleidingen, zowel algemeen als missiespecifiek.
In december 2014 is een voorbereidingsteam bestaande uit twee majoors25 twee weken in Burundi geweest om met de lokale projectofficier26 en de Nederlandse coach inhoudelijk het project op te starten. In die periode is een functiebeschrijving opgesteld voor de juridisch adviseurs en is de wijze besproken waarop de juridisch adviseurs zullen worden ingebed in de huidige stafstructuur. Ook is een syllabus opgesteld ter voorbereiding van de opleiding voor juridisch adviseurs vanaf 1 maart 2015. Tevens is contact gelegd met de Belgische krijgsmacht, met een verzoek tot steunverlening bij het Franstalige onderwijs op het gebied van internationaal recht.
Op basis van de functiebeschrijving zijn uiteindelijk bijna veertig kandidaten geselecteerd voor de opleiding, waaronder vier vrouwen. Onder de cursisten bevinden zich slechts enkele als zodanig opgeleide juristen. Conform het Arusha Akkoord is de verdeling van de cursisten 50% Tutsi en 50% Hutu.
Het cursusprogramma is in vijf fasen opgedeeld:
een algemene introductie in het recht, legitimiteit als basis voor militair optreden en het aanleren van adviserende en juridische basisvaardigheden; nationaal- en internationaalrechtelijke aspecten rondom besluitvorming in militaire operaties, vooral in het buitenland; de juridische kaders die van toepassing zijn tijdens militair operaties; de handhaving van het recht, met een nadruk op aansprakelijkheid en verantwoording; een eindoefening.
België heeft twee militair juristen gestuurd die in maart 2015 gedurende vier weken het internationaalrechtelijk onderwijsgedeelte van het cursusprogramma voor hun rekening hebben genomen. Dit bestond uit zowel theorie als casuïstiek. Naast de Belgen zijn ook meerdere gastdocenten aangetrokken. Half april zijn wederom twee Nederlandse militair juristen naar Burundi vertrokken om te assisteren bij (de voorbereidingen voor) de eindoefening.27 Dit betrof een driedaagse command post exercise, waaraan niet alleen de aankomende juridisch adviseurs deelnamen, maar ook een groep aankomend bataljonscommandanten, wier opleiding in tijd samenviel met de juridische opleiding. De oefening vormde daardoor niet alleen een eindtoets voor de juridische studenten, maar was ook een unieke gelegenheid voor de toekomstige juridisch adviseurs en de toekomstige commandanten om met elkaar samen te leren werken binnen een staf. De oefening bestond uit een overkoepelend algemeen scenario, aangevuld met vier sub-scenario’s, zodat wisselende rechtsregimes aan de orde kwamen: militaire steunverlening in vredestijd, een burgeroorlog, een internationaal gewapend conflict en een VN-vredesoperatie. Het algemene scenario is vooraf aan de studenten meegegeven. In de vier opeenvolgende blokken van de oefening kregen zij vervolgens de gelegenheid zich in te lezen op het specifieke sub-scenario dat daarbij hoorde en om eenvoudige orders voor te bereiden, waarna zij door het kader geconfronteerd werden met verschillende incidenten. De incidenten betroffen zowel juridische als tactische vraagstukken.
In een relatief korte periode van acht weken hebben de studenten zich geheel nieuwe stof eigen moeten maken en deze in praktijk moeten brengen. De presentaties van de studenten en de discussies achteraf lieten zien dat zij grote stappen hebben gemaakt. De basis voor een militair juridische dienst in Burundi is gelegd: veertig CJO hebben op 30 april 2015 hun diploma ontvangen. Nu op 8 mei 2015 ook het reorganisatievoorstel is goedgekeurd, wordt het mogelijk de CJO’s te plaatsen bij hun brigades en kunnen ze de opgedane kennis en vaardigheden in de praktijk brengen. Zij zullen zich van daaruit verder moeten ontwikkelen binnen hun nieuwe vakgebied door middel van stages, seminars en opleidingen, zowel algemeen als missiespecifiek. Hiervoor is onder andere steun gevonden bij de vertegenwoordiging van het Internationaal Rode Kruis in Burundi. Om de continuïteit na afloop van het project te borgen en de opgedane kennis over het recht te behouden en onder zoveel mogelijk militairen te verspreiden, wordt zelfs al gesproken over de oprichting van een afdeling recht binnen het opleidingsinstituut van het Burundese leger, ISCAM.
Slotopmerkingen
Helaas kan deze bijdrage niet op die positieve toon beëindigd worden. Op 13 mei was President Nkurunziza voor een overleg in Tanzania. Een aantal generaals greep dit moment aan om een coup te plegen. Dit leidde tot heftige gevechten in de hoofdstad Bujumbura tussen voor- en tegenstanders van de president. Twee dagen later bleek de coup te zijn mislukt en werden velen, waaronder een medewerker van het SSD MDNAC projectmanagementteam, opgepakt. Sinds deze mislukte coup is de macht weer in handen van Nkurunziza.28 Inmiddels is hij begonnen aan zijn derde termijn als president, na een verkiezingsoverwinning met bijna 70% van de stemmen.29 Ook nu is het nog altijd erg onrustig in Burundi en de kans op een nieuwe burgeroorlog neemt toe naarmate het geweld voortduurt. Omdat wordt gevreesd voor een herhaling van de massamoorden in 1993 wordt er zelfs gesproken over de inzet van een VN-troepenmacht.30 Het Nederlandse SSD-programma is vanwege deze ontwikkelingen tijdelijk stil gelegd.