De kleine missies in het Nabije Oosten.
Militaire missies ondernomen als reactie op het Arabisch-Israëlische en het Israëlisch-Palestijnse conflict
Door KLTZ(LD) mr. dr. M.D. Fink1
Introductie
Nederland neemt al decennialang deel aan verschillende zogenaamde 'kleine missies' in het Nabije Oosten. De term drukt niet de complexiteit van het conflict uit, maar het aantal militairen waarmee Nederland aan de missies bijdraagt. Hoewel dit in het verleden anders is geweest,2 betreft het tegenwoordig een kleine groep individueel uitgezonden militairen.3 Momenteel levert Nederland militairen aan vier missies in het Nabije Oosten: op de Golan-hoogtes (UNDOF4), langs de verschillende bestandslijnen tussen Israël en omringende landen (UNTSO5), in Libanon (UNIFIL6) en in de Palestijnse gebieden (USSC7). Daarnaast lopen er in de regio missies waar Nederland in het verleden een bijdrage aan heeft geleverd. Dit zijn de Multinational Force and Observers (MFO) in de Sinaï en de EU-missie in de Gazastrook (EUBAM Rafah8). Naast lopende missies, zijn er ook missies waar Nederland een bijdrage aan heeft geleverd geweest die inmiddels zijn opgeheven. Dit zijn UNEF I9 en UNOGIL.10 Ten slotte is er nog een missie waaraan Nederland niet heeft deelgenomen: UNEF II. Uitgezonderd EUBAM Rafah, USSC en UNOGIL, houden alle missies verband met verschillende aspecten van het Arabisch-Israëlisch conflict. UNOGIL hield zich met de relatie tussen Syrië en Libanon bezig.11 EUBAM Rafah en USSC houden verband met de Israëlisch-Palestijnse kwestie. Momenteel is USSC de enige missie waar Nederland met militairen betrokken is bij de Israëlische-Palestijnse kwestie.12
In dit tijdschrift is weinig geschreven over de internationaalrechtelijke aspecten van deze, vaak langlopende missies.13 Deze bijdrage schetst een kort overzicht. Als leidraad gebruik ik drie bekende onderwerpen: rechtsbasis, status of forces (SOFA) en rechtsregime. Eerst komt een korte ontstaansgeschiedenis en de rechtsbases van de missies aan de orde. Vervolgens stip ik het voortbestaan van de verschillende VN-peacekeeping missies in de context van de juridische beëindiging van gewapend conflicten aan. Dan ga ik in op de juridische status van de militairen in het buiteland. Een korte opmerking plaats ik ten slotte over de toepasselijkheid van het humanitair oorlogsrecht in deze missies.
Ontstaan en rechtsbases
Hoewel de rechtsgeschiedenis van alle missies in de afgelopen zeventig jaar weliswaar veelomvattend maar niet heel moeilijk te ontrafelen is, is het een uitdaging dit kort en begrijpelijk te schetsen. In mijn poging beperk ik mij tot de kernpunten van de rechtsbasis als leidraad. Als beginpunt neem ik de periode rondom het moment dat Israël zichzelf in 1948 als staat uitriep.
De Israëlische onafhankelijkheidsoorlog: UNTSO
Enkele maanden nadat Groot-Brittannië in 1947 had aangekondigd het in 1922 verkregen mandaat van de Volkenbond over het gebied Palestina te beëindigen, werd door de Algemene Vergadering van de VN resolutie 181 (1947) aangenomen. Tijdens de mandaatperiode werd Groot-Brittannië geconfronteerd met de Joods-Palestijnse kwestie. Toen ging deze kwestie over het al dan niet kunnen hebben van een staat voor de joden in Palestina. Tegenwoordig gaat deze kwestie over het al dan niet kunnen bestaan van zowel een Joodse als een Palestijnse staat op het grondgebied waarover Israël momenteel controle heeft. Groot-Brittannië besloot zich met de kwestie tot de net opgerichte VN te wenden. Resolutie 181 voorziet in een verdelingsplan dat het Britse mandaatgebied Palestina verdeelt in een Arabische en een Joodse staat. In het plan wordt Jeruzalem bovendien beschouwd als een corpus separatum dat onder internationaal bestuur moest komen te staan en waarvan de precieze status op een later tijdstip bepaald zou worden.14 Op het moment dat de Britten in mei 1948 het mandaat over Palestina beëindigden, riep Israël de onafhankelijkheid uit en begonnen de Arabische buurlanden Egypte, Jordanië, Syrië, Irak en Libanon een oorlog tegen Israël. De Arabisch-Israëlische kwestie gaat over de historisch gegroeide spanningen tussen Israël en de Arabische staten in het Midden-Oosten. Onder druk van de VN-Veiligheidsraad en de eerder opgezette Truce Commission werden in de loop van de eerste helft van 1949 verschillende staakt-het-vuren en wapenstilstanden tussen staten afgekondigd en getekend.15 UNTSO, de eerste VN-peacekeeping missie ooit in het Midden-Oosten, werd ingezet om de verschillende wapenstilstanden te monitoren. UNTSO heeft geen specifieke geboorteakte die, of mandaat dat is terug te voeren op een specifieke VN-resolutie,16 maar is ontstaan uit de onderhandelingsdynamiek van het beëindigen van het Britse mandaat, de oorlog van 1948 en de wapenstilstanden.17 Sinds de oprichting is het primaire mandaat het monitoren van de verschillende wapenstilstanden die voortvloeiden uit de oorlog van 1948 en het melden van schendingen ervan. UNTSO heeft geen militaire contingenten, maar is opgebouwd uit waarnemers (observers). De conflicten die later in de Levant volgden op de oorlog van 1948 hebben allen effect op de wijze waarop UNTSO haar taak, in samenwerking met de later ontstane VN-missies, uitvoert.18 Van het initiële VN-verdelingsplan uit resolutie 181 kwam niets terecht. In plaats daarvan was het voormalige Britse mandaatgebied Palestina nu feitelijk opgedeeld tussen Israël, Egypte en Jordanië. Egypte had de Sinaï en de Gaza in handen, Jordanië de Westelijke Jordaanoever, inclusief oost-Jeruzalem. Israël had de rest in handen.
De Suezcrisis: UNEF
De wapenstilstand van 1949 tussen Egypte en Israël leidde niet tot een definitief einde van de oorlog. Toen de Egyptische president Nasser het Suezkanaal in 1956 nationaliseerde, kwam het opnieuw tot een militair treffen. Ditmaal tussen Egypte enerzijds en Israël, Frankrijk en Groot-Brittannië anderzijds. Israël trok zich terug uit de wapenstilstand van 1949 en viel in oktober 1956 Egypte binnen.19 Na het verstrijken van een ultimatum voor een staakt-het-vuren, kwam het ook tot militaire inmenging van Frankrijk en Groot-Brittannië. De primaire reden voor de Brits-Franse inmenging lag in het veiligstellen van het internationaal gebruik van het Suezkanaal.20 De VN riepen op tot het respecteren van de demarcatielijn uit de eerdere wapenstilstand en inspanningen werden in gang gezet om een VN-macht tussen de strijdende partijen te zetten. De Algemene Vergadering van de VN nam daarop resolutie 1000 (ES-I) (1956) aan, die de United Nations Emergency Force (UNEF) in het leven riep. Deze VN-macht kon met toestemming van Egypte het land in to secure and supervise the cessation of hostilities.21 Bovendien moest UNEF de terugtrekking van buitenlandse eenheden overzien en de demarcatielijn uit de Egyptisch-Israëlische wapenstilstand bewaken door middel van een bufferzone. De chef staf van UNTSO werd aangewezen als de commandant van UNEF om de missie snel op te zetten. Hij nam UNTSO-waarnemer kapitein J.A. Bor, als enige Nederlander mee om in UNEF te dienen.22 Het was de eerste keer dat een VN-missie, in plaats van waarnemers, daadwerkelijke militaire contingenten in een land neerzette. UNEF bestond tot 1967. In dat jaar stegen de spanningen in het zuiden en noorden van Israël opnieuw.
De Zesdaagse oorlog
Begin juni 1967 begon de zogenaamde Zesdaagse Oorlog. Ditmaal tussen Israël enerzijds en Jordanië, Egypte en Syrië anderzijds. Internationaalrechtelijk geldt de start van deze oorlog als een voorbeeld van de reikwijdte van het statelijke recht op anticiperende zelfverdediging.23 In de maand voordat de oorlog uitbrak had Egypte om de terugtrekking van UNEF verzocht. Daarmee ontnam Egypte de toestemming, één van de drie juridische pijlers om een VN-peacekeeping missie in een land te kunnen stationeren,24 voor de aanwezigheid van UNEF als bufferzone in de Sinaï en begon met troepenbewegingen richting de Sinaï.25 Jordanië en Syrië kozen de kant van Egypte, waardoor Israël zich omsingeld zag en vervolgens militair handelde. Israël wist in korte tijd de Westelijke Jordaanoever en Oost-Jeruzalem op Jordanië te veroveren. Bovendien wist het ook de Sinaï en de Gaza in het zuiden (Egypte), en de Golan-hoogtes in het noorden (Syrië) in te nemen. Op basis van hoofdstuk VI van het VN-Handvest nam - ditmaal - de Veiligheidsraad resolutie 242 (1967) aan, die opriep tot een staakt-het-vuren en terugtrekking van Israël uit de gebieden die nu onder controle van Israël stonden.
De start van de terugtrekking uit de Sinaï begon pas zo'n 10 jaar later. Israël heeft zich tot op heden niet uit de Golan en Westelijke Jordaanoever teruggetrokken. In 1980 en 1981 nam Israël twee wetten aan waarmee het Oost-Jeruzalem en de Golan-hoogtes formeel annexeerde. Het leverde echter geen verandering op in de internationaalrechtelijke positie van de Golan en de Westelijke Jordaanoever. Recent, eind maart 2019, nam de Verenigde Staten de positie in dat de Golan-hoogtes aan Israël toebehoren. Ook deze Amerikaanse erkenning brengt geen verandering in de internationaalrechtelijke positie van het gebied teweeg. Terwijl de aanloop van deze oorlog wel het einde van de VN-missie UNEF betekende, resulteerde het einde van deze oorlog niet in de instelling van een nieuwe missie. Wel evolueerde de rol van UNTSO, die nu ook door de Golan werd beziggehouden.26
Yom Kippoer/oktoberoorlog: UNDOF en UNEF II
In oktober 1973 vielen Egypte en Syrië Israël binnen. De oorlog duurde een paar weken. Na een oproep tot een staakt-het-vuren van de VN-Veiligheidsraad in resolutie 338 (1973) werd opnieuw een wapenstilstand afgekondigd.27 De resolutie riep bovendien op tot eerbiediging van VN-resolutie 242. In het noorden, met betrekking tot het conflict tussen Syrië en Israël, leidde de diplomatieke inspanningen van de Amerikaanse minister van buitenlandse zaken Henry Kissinger in 1974 tot een terugtrekkingsovereenkomst tussen Israël en Syrië.28 Onderdeel van het plan is een VN-macht het disengagement plan van de Golan hoogtes te laten ondersteunen. VN-resolutie 350 riep vervolgens de VN-macht UNDOF in het leven om de afspraken te monitoren. UNDOF opereert in de gecreëerde bufferzone tussen de partijen.
In het zuiden had Israël bij het begin van de oorlog de Sinaï in handen. Het lukte Egypte niet om Israël eruit te verdrijven. Met betrekking tot het conflict tussen Egypte en Israël in de Sinaï werd met de aanname van VN-Resolutie 340 UNEF II (1973-1979) in het leven geroepen. Het diende een staakt-het-vuren te handhaven en vervolgens ook de terugtrekkingsovereenkomsten van 1974 en 1975 te implementeren.29 Het mandaat van zowel UNEF II als UNDOF werd, in de kern genomen, het monitoren van het staakt-het-vuren en fungeren als buffermacht. Aangezien deze twee VN-missies niet ondernomen zijn op basis van Hoofdstuk VII van het VN-Handvest, betekent dit dat voor de inzet van de VN-missie naast de resolutie ook toestemming nodig was.30 Nederland neemt momenteel nog met twee personen deel aan UNDOF. Aan UNEF II kwam in 1979 een einde, nadat het Camp David akkoord ruimte bood een vredesakkoord tussen Egypte en Israël te sluiten.
Camp David: MFO
Vijf jaar na de Egyptische aanval op Israël, en terwijl UNEF II als gevolg daarvan als bufferzone-macht in de Sinaï opereerde, sloten Egypte en Israël in 1978 een vredesakkoord in het Amerikaanse Camp David. Dit betreft het eerste vredesakkoord tussen Israël en een andere staat sinds het uitbreken van de oorlog van 1948. Uit het akkoord volgde een verdrag dat de oorlog tussen beide landen formeel beëindigde. Onderdeel van het akkoord betrof de terugtrekking van Israëlische troepen uit de Sinaï. Toen Israël de controle over de Sinaï een aantal jaren later aan Egypte overdroeg, werd, ondanks het bestaan van UNEF II, een nieuwe militaire missie ontplooid: de Multinational Force and Observers (MFO). Deze missie ziet toe op de naleving van het Camp David akkoord. Als gevolg van de internationaal-politieke dynamiek werd UNEF II niet ingezet om de vrede die voortvloeide uit het akkoord te bewaken. Hier zat onder meer de discussie aan vast dat de zwakte van een VN-missie al eerder duidelijk was geworden tijdens UNEF I, toen de toestemming voor aanwezigheid in een land makkelijk kon worden ingetrokken. UNEF II hield op te bestaan. De MFO is geen VN-missie, maar een multinationale missie. De rechtsgrondslag van de MFO is ook geen VN-resolutie, maar vloeit voort uit overeenstemming tussen alle deelnemende staten.31 De MFO loopt momenteel nog steeds. Nederland nam met tussenpozen tot 2015 deel aan de MFO.32
Operatie Litani: UNIFIL
Nadat Jordanië zich na de zesdaagse oorlog van 1967 uit de Westelijke Jordaanoever moest terugtrekken en vervolgens weigerde zich als proxy voor Palestijnse aanvallen op Israël te laten gebruiken, koos de Palestijnse vrijheidsbeweging PLO33 Libanon als thuisbasis.34 Een aanslag van de PLO in 1978 op een bus in het Israëlische Haifa, vormde de aanleiding voor Israël om Zuid-Libanon binnen te vallen.35 Als reactie op deze Israëlische militaire operaties tegen de PLO in Libanon, nam de VN-Veiligheidsraad resoluties 425 (1978) en 426 (1978) aan. De resoluties zijn de geboorteakte van de VN-missie UNIFIL. Het operatiegebied van UNIFIL werd zuid-Libanon en moest de terugtrekking van de Israëlische troepen uit zuid-Libanon garanderen. Aanhoudende Palestijnse aanvallen vanuit Libanon zorgde enkele jaren later, in 1982, voor een nieuwe Israëlische inval in Libanon, waarna het zich gedeeltelijk terugtrok. UNIFIL creëerde vervolgens een door de VN-macht gemonitorde veiligheidszone in zuid-Libanon. Aangezien de oorlog van 1948 tussen Israël en Libanon eindigde in een wapenstilstand en er tot op heden geen wederzijds erkende grenzen bestaan tussen beide landen, creëerde de VN in 2000 de zogenaamde Blue line om de daadwerkelijke terugtrekking van Israëlische troepen uit Libanon vast te kunnen stellen.36 De VN onderstreept met betrekking tot de Blue line dat deze weliswaar oudere eerder erkende grenzen volgt, maar niet moet worden gezien als een tussen beide landen erkende internationale staatsgrens. In de zomer van 2006 begon Israël een oorlog tegen Hezbollah op het grondgebied van Libanon en werd een zeeblokkade voor de kust gelegd. De oorlog resulteerde in de aanname van VN-resolutie 1701 (2006), waarin de verplaatsing van de Libanese krijgsmacht naar de zuidgrens van Libanon werd verwelkomt, terwijl het Israëlische leger zich terugtrok achter de Blue line. Met resolutie 1701 werd UNIFIL uitgebreid met een maritieme dimensie teneinde een wapenembargo vanuit zee te handhaven. Ook Nederlandse oorlogsschepen namen deel aan de implementatie van het wapenembargo.37 Momenteel neemt Nederland nog met één persoon deel aan UNIFIL.
Oslo: USSC en EUBAM Rafah
Alle bovengenoemde missies houden verband met het conflict tussen Israël en de omliggende Arabische staten. Daarnaast bestaat de Israëlisch-Palestijnse kwestie. Naast dat het een weliswaar zeer verwante maar wel te onderscheiden kwestie is, betreft de militaire bijdrage aan deze missies ook geen VN- of multinationale peacekeepingoperatie. De aard van de missies die in deze context worden ondernomen - USSC en EUBAM Rafah - betreffen primair het opbouwen van de Palestijnse veiligheidssector, doorgaans security sector reform (SSR) genoemd.38
De Oslo-akkoorden, in 1993 gesloten tussen Israël en de PLO, zijn een belangrijk punt in de evolutie naar een oplossing van de Israëlisch-Palestijnse kwestie. Het akkoord onderstreept de zogenaamde twee-staten oplossing; een idee dat de VN al in resolutie 181 voor ogen stond. Het plan moet een oplossing zien te vinden voor de wijze waarop de huidige Palestijnse gebieden, de Westelijke Jordaanoever en de Gaza, uiteindelijk een Palestijnse staat kunnen worden die naast de staat Israël kan bestaan. De oorlog van 1967, waarbij de Westelijke Jordaanoever en de Gaza onder Israëlische controle kwamen, wordt ook wel beschouwd als het begin van Israël als bezettende mogendheid over deze gebieden. Deze juridische positie wordt onder meer uitgedragen door de VN in zijn resoluties, rapporten van VN-commissies en ook door het Internationaal Gerechtshof in het advies over de bouw van de muur om de Westelijke Jordaanoever.39 Bovendien is het Internationaal Gerechtshof van mening dat Vierde Geneefse Conventie van toepassing is. Op basis van de Oslo-akkoorden moet Israël zich op termijn terugtrekken uit de Gaza en de Westelijke Jordaanoever en moeten de Palestijnen een vorm van zelfbestuur krijgen. Ook werd de Palestijnse Autoriteit (PA) opgericht; een Palestijnse regering, maar nog zonder staat. Naast een tweede akkoord in 1995, werd in 2003 bovendien een roadmap gepresenteerd die tot een twee-staten oplossing moet leiden.
In het licht van de toenmalige politieke ontwikkelingen in het Israëlisch-Palestijns conflict besloot de Verenigde Staten in 2005 tot de oprichting van USSC. De Amerikaanse commandant (Coördinator) van USSC diende primair als vertrouwenwekkende tussenpersoon tussen de Israëlische en Palestijnse veiligheidsdiensten.40 De missie groeide daarna verder uit tot het helpen opbouwen en trainen van de Palestijnse veiligheidsdiensten zodat zij op termijn in staat zijn de veiligheid in een Palestijnse staat te waarborgen. USSC is een Amerikaans initiatief, gesteund door een aantal andere landen, waaronder Nederland.41 De missie is niet tot stand gekomen op basis van een VN-resolutie, maar vloeit voort uit een overeenkomst.42 In 2010 besloot ook Nederland deel te nemen aan de missie. Momenteel neemt Nederland met vijf militairen deel aan USSC.
In hetzelfde jaar als de oprichting van USSC startte de EU de grensmissie EUBAM Rafah. De missie werd mogelijk toen Israël zich in 2005 terugtrok uit de Gaza. Het gaf ruimte de EU te verzoeken grensassistentie te verlenen in Rafah, op de grens van de Gaza en Egypte. Naast een besluit van de EU, liggen letters of invitation van zowel de PA als Israël aan de EU-inzet ten grondslag. 43 De Koninklijke Marechaussee heeft tussen 2006 en 2008 bijgedragen aan deze missie. Daarna is de Nederlandse bijdrage een stand-by inzet geworden. De missie loopt nog steeds, maar er zijn geen Nederlandse militairen meer bij betrokken.
Peacekeeping en de juridische gang van oorlog naar vrede
De oorlog van 1948 tussen Israël en omliggende landen is in juridische zin niet in alle gevallen definitief beëindigd. Er zijn namelijk niet in alle gevallen vredesverdragen tussen de strijdende partijen gesloten die de strijd formeel heeft beëindigd. Voor die situaties die ergens tussen oorlog en vrede zitten, bestaan verschillende benamingen, zoals een staakt-het-vuren of wapenstilstand. De precieze betekenis van deze termen staat doorgaans ter discussie en deze worden bovendien vaak door elkaar heen gebruikt.44 Net als bij de in onbruik geraakte oorlogsverklaring (de formele opening van een oorlog) ligt de logica van het bestaan van deze termen erin dat een oorlog ook weer formeel zou moeten worden afgesloten: het vredesverdrag. De Engelse terminologie kent nog meer termen dan de Nederlandse voor situaties tussen oorlog en vrede, zoals ceasefire, truce, armistice en cessation of hostilities. De laatste term is voornamelijk door de praktijk van de VN in gebruik geraakt die in resoluties oproept tot het stoppen van vijandelijkheden. Hoewel sommige termen wel voorkomen in oorlogsrechtelijke verdragen, bestaan er geen definities. Het is voor deze bijdrage noch nodig, noch de bedoeling haren te splijten over de betekenis van alle termen. Ik beperk mij tot een korte beschrijving van drie te onderscheiden (klassieke) situaties: staakt-het-vuren, wapenstilstand en vredesverdrag.
Bij een staakt-het-vuren (truce/ceasefire) is sprake van een tijdelijke stop van gevechtshandelingen. Vaak op tactisch niveau en afgesloten door militairen, zonder dat het gewapend conflict daarmee voorbij is. Het stopt de gevechten, maar niet het gewapend conflict. Het kan bijvoorbeeld ingezet worden om noodzakelijke goederen voor de bevolking door te laten, gevangenen uit te wisselen of op tactisch niveau met elkaar te kunnen onderhandelen. Een wapenstilstand (armistice) is een militaire overeenkomst tussen partijen, onder autorisatie van een regering,45 om geen gevechtshandelingen meer te verrichten. Een wapenstilstand heeft een meer permanent karakter dan een staakt-het-vuren. Hoewel het een einde brengt aan de gevechtshandelingen en het ook het einde van het gewapend conflict kan betekenen, brengt het geen formeel einde aan het politieke conflict tussen partijen. Het Landoorlogreglement (LOR) 1907 bevat enkele bepalingen die de werking van de wapenstilstand beschrijft.46 Dit gaat over het maken van afspraken over militair materieel, bestandslijnen, militaire zones en bufferzones. Van een vredesverdrag is ten slotte sprake wanneer statelijke partijen zijn overeengekomen het politieke conflict te beëindigen. Dit doet het conflict op staten- of politiek niveau formeel beëindigen. Een feitelijke vrede kan weliswaar bestaan na een wapenstilstand, maar het idee is dat de statelijke politieke vrede pas intreedt op het moment dat een vredesverdrag wordt getekend. Wellicht komt het meest sprekende voorbeeld van de genoemde trits uit de Eerste Wereldoorlog: de staakt-het-vuren's tijdens de kerstdagen, de armistice van 11 november 1918 waarmee de gevechtshandelingen ophielden en de daaropvolgende Vrede van Versailles van 1919.47
Relateren we de genoemde situaties aan de hier besproken VN-missies, dan zijn er drie punten te maken. Ten eerste bevinden de verschillende conflicten in het Nabije Oosten zich in verschillende fasen. Alleen tussen Israël en twee andere landen is een vredesverdrag gesloten. Met Egypte werd in 1979 een vredesverdrag gesloten, waarmee bovendien de zuidgrens is komen vast te staan.48 In 1994 volgde een vredesverdrag tussen Jordanië en Israël, waarmee Jordanië de Westelijke Jordaanoever opgaf. Tot dat moment was de wapenstilstandslijn van 1948 (de Green line) telkens het uitgangspunt voor de administratieve grens, ook al had Israël in 1967 de Westelijke Jordaanoever onder controle gekregen.49 Met Libanon en Syrië is alleen sprake van wapenstilstanden. Het uitblijven van een wederzijds erkende grens tussen Libanon en Israël en het bestaan van de Blue line is het resultaat van het uitblijven van een vredesverdrag. Syrië blijft met Israël in dispuut over de Golan-hoogtes, waarmee ook een vredesverdrag uitblijft, en waar UNDOF de terugtrekkingsovereenkomst monitort.50 Van staakt-het-vuren is regelmatig sprake geweest tijdens de verschillende episoden van de conflicten. De wapenstilstanden zijn vooraf gegaan door verschillende periodes van staakt-het-vuren.51 De meest recente situaties van staakt-het-vuren in het gebied zijn momenteel niet in de intra-statelijke conflicten, maar tussen Hamas en Israël in de Gazastrook te vinden. Op het moment van schrijven was sprake van grote spanningen tussen Hamas en Israël die elkaar gedurende enkele maanden regelmatig met geweld bestookten. Drie eerdere gewapende conflicten zijn in de afgelopen 10 jaar tussen beiden uitgebroken (2009, 2012 en 201452) en de kranten zagen een vierde aankomen. Eind maart 2019 werd wederom een staakt-het-vuren uit-onderhandeld tussen beide partijen, kort nadat een raketbeschieting uit de Gaza en de militaire reactie van Israël op objecten in de Gazastrook de gemoederen hoog deed oplopen.53
Ten tweede zijn de langlopende VN-missies in het Nabije Oosten - nu nog UNTSO, UNDOF en UNIFIL - het resultaat van de fasen in de teruggang van oorlog naar vrede. Zoals gezegd zijn tot nu toe slechts twee vredesverdragen tot stand gekomen. De VN-missies zijn zogenaamde eerste generatie peacekeeping operaties, gebaseerd op Hoofdstuk VI van het VN-Handvest.54 In deze generatie voorziet de VN-macht in de traditionele taak van het monitoren van bestandslijnen en optreden als buffer tussen de partijen door middel van de inzet van waarnemers of militaire contingenten, die met instemming van alle partijen aanwezig zijn en geen expliciet mandaat voor geweldgebruik hebben om de gegeven taak af te dwingen. Deze taak ontstaat in de ruimte -zowel in tijd en geografische feitelijkheid- die gecreëerd wordt door de normalisering van betrekkingen van een oorlogstoestand naar een vredestoestand. Treffend is de uitspraak met betrekking tot de oprichting van UNEF: '….A UN force large enough to keep these borders at peace while a political settlement is being worked out.'55 De missies zijn weliswaar aangepast aan de situaties die sinds hun bestaan ontstonden, maar zijn in hun taak en grondslag nooit verder geëvolueerd in bijvoorbeeld peace enforcing operaties. De MFO heeft een ander karakter dan de VN-missies. Dit betreft een missie die juist aan de achterkant van een vredesverdrag zit en het overeengekomen vredesverdrag tussen Egypte en Israël bewaakt.
Ten derde is interessant te noemen dat er in de Levant niet alleen nog steeds langlopende Hoofdstuk IV VN-vredesoperaties bestaan om de reden hierboven genoemd, maar dat het gebied ook de geboorteplaats van eerste generatie VN-peacekeeping operaties is. Ontstaan in de beginperiode van de VN, hebben deze missies bijgedragen aan het ontwikkelen van een rechtsbasis voor de inzet van militairen onder VN-vlag. In het bijzonder moet in deze context de Uniting for Peace resolutie genoemd worden en de VN-rapporten die uitkwamen naar aanleiding van het moeten terugtrekken van UNEF.56 Op zoek naar een doortastende VN in de context van de Koude Oorlog nam de Algemene Vergadering in 1950 resolutie 377 aan. Hierin werd besloten dat de Algemene Vergadering ook maatregelen op het gebied van internationale vrede en veiligheid kon nemen wanneer de VN-Veiligheidsraad - het primaire VN-orgaan voor die taak - zijn verantwoordelijkheden door gebrek aan unanimiteit niet zou kunnen uitvoeren.57 Ook al bestaat deze mogelijkheid nog steeds en is deze bovendien erkend door het Internationaal Gerechtshof,58 de VN heeft dit pad sinds de oprichting van UNEF niet meer bewandeld en zich gehouden aan het primaire mandaat van de VN-Veiligheidsraad. In de rapporten die naar aanleiding van terugtrekking van UNEF werden geschreven, legde de Secretaris-Generaal van de VN de fundamenten voor toekomstige VN-peacekeeping operaties: toestemming, geweldgebruik alleen voor zelfverdediging en een onpartijdige opstelling.
|
Missie
|
periode
|
Huidige NLD deelname
|
Conflict
|
Rechtsbasis59
|
Aard
|
Soort missie
|
|
1
|
UNTSO
|
1949-heden
|
X (12)
|
Arabisch-Israëlisch
|
Toestemming
|
peacekeeping
|
Waarnemen wapenstilstanden
|
|
2
|
UNEF
|
1956-1967
|
|
Arabisch-Israëlisch
|
Res. AV 1000 (1956)/toestemming
|
peacekeeping
|
Wapenstilstand
Bufferzone
|
|
3
|
UNEF II
|
1973-1979
|
Nooit NLD deelname
|
Arabisch-Israëlisch
|
VN-Res. 340 (1974) / toestemming
|
peacekeeping
|
Wapenstilstand
Bufferzone
|
|
4
|
UNOGIL
|
1958
|
|
Libanees-Syrisch
|
VN-Res. 128 (1958) / toestemming
|
Peacekeeping
|
Waarnemen illegale grens activiteiten
|
|
5
|
UNDOF
|
1974-heden
|
X (2)
|
Arabisch-Israëlisch
|
VN-res. 350 (1974) / toestemming
|
peacekeeping
|
Wapenstilstand
Bufferzone
|
|
6
|
UNIFIL
|
1978-heden
|
X (1)
|
Arabisch-Israëlisch
|
VN-res. 425, 426 (1978) en 1701 (2006) / toestemming
|
Peacekeeping
|
Wapenstilstand Bufferzone
|
|
7
|
MFO
|
1982-heden
|
|
Arabisch-Israëlisch
|
Verdrag / toestemming
|
peacekeeping
|
Implementeren Vredesverdrag Egypte-Israël
|
|
8
|
EU BAM Rafah
|
2005-heden
|
|
Israëlisch-Palestijns
|
Toestemming
|
SSR
|
Israël-Palestijnse autoriteiten (Oslo akkoorden)
|
|
9
|
USSC
|
2005-heden
|
X (5)
|
Israëlisch-Palestijns
|
Toestemming
|
SSR
|
Israël-Palestijnse autoriteiten
(Oslo akkoorden)
|
Status of Forces (SOFA)
Kolonel Joop Voetelink heeft in zijn proefschrift de rechtspositie van militair personeel dat aan VN-missies deelneemt beschreven, waaronder de hier beschreven missies.60 Voor wat betreft de rechtsbescherming stelt hij dat onderscheid moet worden gemaakt tussen twee categorieën VN-personeel. Ten eerste VN-waarnemers, die 'experts on mission' zijn en onder het Verdrag nopens de voorrechten en immuniteiten van de Verenigde Naties vallen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de waarnemers van UNTSO en UNDOF.61 De tweede categorie zijn militaire VN-contingenten die niet als experts on mission worden beschouwd.62 Voor hen is of een aparte SOFA door de VN opgesteld -zoals het UNEF-Statusverdrag,63 het verdrag voor UNOGIL64 en de SOFA voor UNIFIL65-, of er bestaat geen SOFA, zoals voor UNEF II en UNDOF.66 Tegenwoordig is doorgaans sprake van een SOFA aangepast op de omstandigheden van de VN-missie die is gebaseerd op de VN Model SOFA uit 1991. Maar die bestond nog niet ten tijde van de genoemde missies. Met betrekking tot MFO (dat geen VN-missie is) geeft Voetelink het volgende aan:
'Nederlandse troepen die deelnamen aan de 'Multinational Force and Observers' (MFO) in de Sinaï waren onderworpen aan de exclusieve Nederlandse strafrechtsmacht op grond van par. 11, onder a, Appendix bij de Annex bij het Protocol relating to the establishment and maintenance of a Multinational Force and Observers (with annex); Washington, 3 augustus 1981 (Vol. 1335 UNTS 1983 No. 22403). In een aanvullende overeenkomst met Israël deed Nederland afstand van de immuniteit van Nederlandse MFO-militairen die hun verlof doorbrachten in Israël met betrekking tot specifieke misdrijven: Nr. I, onder a, Briefwisseling tussen de Regering van het Koninkrijk der Nederlanden en de Israëlische Regering inzake strafrechtelijke immuniteit van MFO-militairen tijdens verlof in Israël; Jeruzalem en Tel Aviv, 28 september en 1 oktober 1982. (Trb. 1982, 164; Nederlandse vertaling Trb. 1983, 18).'67
Dat de Palestijnse Autoriteit (PA) niet ook een staat is die erkend wordt door Nederland heeft verschillende internationaalrechtelijke effecten, zoals die op de rechtspositie van militairen die opereren in de Palestijnse gebieden. Aangezien er geen staat is waar de Westelijke Jordaanoever68 formeel toe behoort, kan ook geen internationale overeenkomst worden gesloten die betrekking heeft op dat gebied. Een SOFA overeenkomen wordt daarmee een onmogelijkheid. Een SOFA met Israël met betrekking tot dit gebied zou impliciete erkenning betekenen, zodat ook dit niet tot de mogelijkheden behoort. Een SOFA met de PA zou vooruitlopen op de toekenning van dat gebied aan de PA en erkenning van de PA als staat. Zouden we in theorie voorbij kunnen gaan aan de vraag tot wie het territoir van de Westelijke Jordaanoever behoort en verder kunnen afdalen naar de vraag wie daadwerkelijke rechtsmacht heeft over het gebied, dan zouden we verstrikt raken in de complexe details van de verschillende A, B en C-zones waar de PA en/of Israël controle over uitvoeren. Een andere optie zou misschien een drie-partijen overeenkomst zijn, die zonder erkenning van het gebied aan partijen, rechtsmacht over Nederlandse militairen aan Nederland voorbehoudt. Maar dit is makkelijker bedacht dan uitgevoerd. Al met al betekent dit voor de Westelijke Jordaanoever dat de Nederlandse staat voor de uitzending van militairen derhalve gedwongen is zonder SOFA te opereren. Dit geldt met name voor het personeel van USSC.
Humanitair oorlogsrecht
Ten slotte is er de vraag in hoeverre het humanitair oorlogsrecht van toepassing is in bovengenoemde conflicten. De vraag is uitgebreid en noopt voor een goede beantwoording tot uitsplitsing van de verschillende conflictgebieden, tijdvakken en specifieke delen van het humanitair oorlogsrecht die al dan niet toepasselijk zijn; het zou een op zichzelf staande bijdrage legitimeren. Aangezien dit een te groot onderwerp is om er hier uitgebreid op in te gaan, plaats ik drie introducerende opmerkingen die richting geven aan de beantwoording van die vraag.
Ten eerste is hierboven aangegeven dat het Internationaal Gerechtshof, maar ook de VN in zijn resoluties en het Internationale Comité van het Rode Kruis (ICRC) de Palestijnse gebieden als bezet gebied zien en de Vierde Geneefse Conventie van toepassing achten.69 De controverse tussen partijen over de toepasselijkheid van de Vierde Geneefse Conventie ligt primair bij de territoriale rechten over het grondgebied. Israël meent bijvoorbeeld dat de Conventie alleen geldt voor gebieden die toebehoren aan een andere staat, hetgeen voor deze gebieden niet gezegd kan worden.70 Israël heeft zich voorts in 2005 teruggetrokken uit de Gaza, hetgeen voor hen reden is aan te nemen dat geen sprake is van bezetting van de Gaza. Daar tegenover staat dat het rapport van de VN-Commission of Inquiry van 2014 de positie neemt dat Gaza nog steeds als bezet gebied moet worden gerekend ook al is er geen sprake van fysieke bezetting.71 Aangezien tussen Hamas en de Israël regelmatig gevechten voorkomen, is het voor wat betreft de Gaza daarnaast van belang op welk moment al dan niet sprake is van een niet-internationaal gewapend conflict.
Ten tweede zijn voor wat betreft de interstatelijke Arabisch-Israëlische conflicten, zoals gezegd, niet alle conflicten tussen Israël en omringende landen geëindigd in een vredesverdrag. Aangezien het van toepassing zijn van het humanitair oorlogsrecht afhangt van de feitelijke situatie van een gewapend conflict, hangt het daar echter niet van af.72 Ofschoon momenteel tussen de staten geen internationaal gewapend conflict bestaat, zijn in deze intra-statelijke context tenminste vier situaties te bedenken waarin het oorlogsrecht een blijvende rol speelt: 1) delen van het oorlogsrecht zouden van toepassing zijn wanneer bijvoorbeeld sprake is van krijgsgevangenen die uit de gewapende conflicten voortvloeien. 2) Uit het conflict tussen Israël en Syrië is een dispuut ontstaan over de Golan-hoogtes. Over dat gebied kan de positie worden ingenomen dat sprake is van bezet gebied, zodat relevante delen van het oorlogsrecht op dat gebied van toepassing blijven. 3) De toepasselijkheidsvraag speelde weer op toen Israël in 2006 een gewapend conflict begon tegen Hezbollah in Libanon.73 4) De vraag is of sprake is van een internationaal gewapend conflict met betrekking tot de recente Israëlische luchtaanvallen op Iraanse doelen op het grondgebied van Syrië.74
Ten derde geldt voor wat betreft de toepasselijkheid van het humanitair oorlogsrecht op VN-militairen dezelfde juridische grens dat sprake moet zijn van een gewapend conflict. Het bekende in 1999 aangenomen Bulletin van de Secretaris-Generaal van de VN75 is nog steeds de leidraad voor de toepasselijkheid van het humanitair oorlogsrecht op VN-militairen.76 In geen enkel geval van de besproken VN-missies is momenteel sprake van een gewapend conflict, zodat het humanitair oorlogsrecht niet van toepassing is op deze VN-militairen. Dit betekent dat ook het toepasselijke recht op grond waarvan mogelijke activiteiten van Nederlandse VN-militairen in de missies in de context van de mogelijke toepassing van het mensenrechtenregime moet worden gezien. Daar komt voor Nederlandse militairen wel bij dat de Nederlandse regering het volgende heeft verklaard: voor de toepassing van het humanitair oorlogsrecht, 'geldt als vaststaand beleid dat ook in operaties waarop het humanitair oorlogsrecht formeel niet van toepassing is, de restricties uit dat recht (zoals het verbod op aanvallen op de burgerbevolking als zodanig) zullen worden nageleefd.'77
Deze drie aangehaalde onderwerpen leiden ertoe dat de vraag of het humanitair oorlogsrecht al dan niet van toepassing is in de Arabisch-Israëlische en de Israëlisch-Palestijnse kwestie niet meteen met een ja of nee te beantwoorden is. Een en ander is medeafhankelijk van tijd, plaats en onderwerp.
Ten slotte
Deze bijdrage heeft de drie standaard vragen die een militair (-jurist) zich ter voorbereiding voor een uitzending moet stellen aangehaald: wat is de rechtsbasis, welke rechtspositie bestaat voor de uitgezonden militairen en welk rechtsregime (waaronder het humanitair oorlogsrecht) is toepasselijk? Hoewel ik met enige voorzichtigheid meen dat de juridische aspecten van deze missies tegenwoordig niet meer uitgebreid belicht worden, leveren de militaire bijdragen aan deze langlopende missies tegelijkertijd ook nauwelijks echt juridische discussies op. Dat wil niet zeggen dat voor deze missies het juridisch kader dan ook niet meer van belang is. Dat geldt met name ook voor de missies die niet op de wijze waarop wij dat tegenwoordig gewend zijn (of zouden willen zien) in elkaar zitten, maar waar bijvoorbeeld een SOFA niet bestaat of het humanitair oorlogsrecht niet de belangrijkste leidraad is voor militair optreden. Elke missie is derhalve weer uniek. Met deze bijdrage hoop ik deze misschien enigszins vergeten juridische achtergronden van de 'kleine missies' wat in de schijnwerpers te hebben gezet, voor diegenen die zich in de toekomst opmaken om dienst te doen in de Levant.