nummer: 12/3903/GA
betreft: [klager] datum: 16 april 2013
De beroepscommissie als bedoeld in artikel 69, tweede lid, van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) heeft kennisgenomen van een bij het secretariaat van de Raad ingekomen beroepschrift, ingediend door mr. C.M. Bitter, landsadvocaat, namens
de directeur van de locatie Zwolle Zuid 1,
gericht tegen een uitspraak van 7 december 2012 van de beklagcommissie bij voormelde locatie, gegeven op een klacht van [...], verder te noemen klager,
alsmede van de overige stukken, waaronder de uitspraak waarvan beroep, welke in afschrift aan deze uitspraak is gehecht.
Ter zitting van de beroepscommissie van 12 februari 2013, gehouden in de penitentiaire inrichting (p.i.) Hoogeveen, zijn gehoord klager, bijgestaan door zijn raadsman mr. G.V. van der Bom, en [...], plaatsvervangend vestigingsdirecteur van de locatie
Zwolle Zuid 1, bijgestaan door mr. R.W. Veldhuis, landsadvocaat.
Op grond van haar onderzoek overweegt en beslist de beroepscommissie als volgt:
1. De inhoud van het beklag en de uitspraak van de beklagcommissie
Het beklag betreft de beslissing van 9 november 2012, genomen naar aanleiding van de uitspraak van de beroepscommissie van 31 juli 2012 met kenmerk 12/1010/GA, tot afwijzing van klagers verzoek hem een tegemoetkoming in zijn studiekosten toe te
kennen.
De beklagcommissie heeft het beklag gegrond verklaard, op de gronden als in de aangehechte uitspraak weergegeven, de bestreden beslissing van de directeur vernietigd en de directeur opgedragen een nieuwe beslissing te nemen.
2. De standpunten van de directeur en klager
Door en namens de directeur is het standpunt, zoals ingenomen tegenover de beklagcommissie, in beroep als volgt toegelicht. Bij besluit van 2 november 2012 is de circulaire betreffende schriftelijke studies van gedetineerden (verder: de circulaire) uit
1988 ingetrokken. Een nieuwe regeling is in voorbereiding. Dat bij de intrekking van de circulaire niet is voorzien in een vervangende circulaire, betekent niet dat een beoordelingskader ontbreekt. Het beoordelingskader is gelegen in artikel 48, vierde
lid, van de Pbw, hetgeen uitdrukkelijk is bepaald in het besluit waarbij de circulaire is ingetrokken. Het feit dat de in artikel 48, vierde lid, van de Pbw genoemde regeling er thans niet is, betekent evenmin dat de circulaire niet had mogen worden
ingetrokken of dat de intrekking gepaard had moeten gaan met overgangsrecht. De circulaire vormt het beleid op basis waarvan een verzoek om een tegemoetkoming in de studiekosten moet worden beoordeeld en beleid mag worden gewijzigd en dus ook worden
ingetrokken. Als er, zoals de beklagcommissie overweegt, geen beoordelingskader zou zijn, zou dat hooguit betekenen dat verzoeken om een tegemoetkoming in de studiekosten niet kunnen worden toegewezen. Het betekent in ieder geval niet dat de
ingetrokken
circulaire van toepassing is. De intrekking van de circulaire heeft onmiddellijke werking. Om de overgangssituatie te overbruggen is ervoor gekozen de elementen van artikel 48, vierde lid, van de Pbw als toetsingskader te gebruiken. Een beslissing moet
aan de hand van het op dat moment van toepassing zijnde beleid en de op dat moment geldende regelgeving worden genomen. In artikel 48, vierde lid, van de Pbw staan voldoende aanknopingpunten op basis waarvan een verzoek om een tegemoetkoming in een
individueel geval kan worden beoordeeld. In de nieuwe beslissing heeft de directeur deze punten in zijn beoordeling betrokken.
Namens de directeur wordt verzocht een inhoudelijke beslissing te nemen over de in geschil zijnde kwestie. De afwijzing van klagers verzoek is redelijk en deugdelijk gemotiveerd. Klagers verzoek houdt in dat zijn studiekosten volledig moeten worden
vergoed. De studie kost in het totaal tussen de € 12.390 en € 14.322 – mogelijk circa € 700,= tot € 800 per maand. Het budget van de inrichting is beperkt en bestaat uit een bedrag van € 3.223 per gedetineerde per jaar. De gevraagde tegemoetkoming
staat
derhalve in geen verhouding tot het beschikbare budget. Overigens is pas na de uitspraak van de beroepscommissie bekend geworden dat de werkelijke kosten van de studie zeer hoog zijn. Klager heeft in detentie reeds een HBO-opleiding afgerond en in het
kader van die opleiding heeft hij reeds een tegemoetkoming ontvangen. Klager beschikt dus al over een kwalitatief hoge opleiding. Een verdere vergroting van het perspectief op de arbeidsmarkt, in het kader van zijn resocialisatie, hoeft niet bekostigd
te worden door de directeur. Het is niet aannemelijk dat klager zijn studie tijdens zijn detentie zal afronden. Op 9 november 2012 resteerde een straf van 18 maanden. Uit informatie van de Open Universiteit blijkt dat een gemiddelde student zes modulen
per jaar kan afronden. De studie bestaat uit 42 modulen, hetgeen neerkomt op een gemiddelde studieduur van 84 maanden. Het is redelijkerwijs niet mogelijk een universitaire studie binnen 18 maanden af te maken. Ook niet binnen 28 maanden, zoals op 5
januari 2012 het geval was.
Overigens had de directeur de aanvraag ook (opnieuw) kunnen afwijzen als de circulaire nog wel van toepassing was geweest. In onderdeel 1, sub d, van de circulaire staat namelijk dat een aanvraag alleen wordt gehonoreerd indien vaststaat dat een
schriftelijke studie kan worden afgerond binnen de resterende detentieperiode. De afwijzingsgronden genoemd in de circulaire zijn bovendien niet limitatief geformuleerd. Bij het opstellen van de circulaire is niet een situatie als de onderhavige
verdisconteerd waarin sprake is van een zeer dure tweede studie terwijl een eerste studie reeds in detentie is afgerond en bekostigd. Derhalve moet een eigen afweging worden gemaakt, op basis van artikel 48, vierde lid, van de Pbw.
Door en namens klager is in beroep het tegenover de beklagcommissie ingenomen standpunt als volgt toegelicht. De raadsman kan zich niet aan de indruk ontrekken dat naar aanleiding van de uitspraak van de beroepscommissie van 31 juli 2012, waarin is
bepaald dat klager voldoet aan de vereisten uit de circulaire, is beslist de circulaire in te trekken. Immers, de circulaire bestond als sinds 1988 en na de uitspraak is de circulaire opeens ingetrokken. Het feit dat er geen vervangende regeling in de
plaats is getreden, duidt er ook op dat de circulaire ‘hals over kop’ is ingetrokken. Het lijkt er tevens op dat de directeur met zijn beslissing op de intrekking van de circulaire heeft gewacht. De beslissing van de directeur is namelijk nog geen week
na de intrekking genomen, terwijl de directeur reeds op 31 juli 2012 was opgedragen een nieuwe beslissing te nemen. Artikel 48, vierde lid, van de Pbw bevat geen toetsingskader. Het artikel begint met de woorden ‘Onze Minister stelt regels omtrent de
voorwaarden waaronder een tegemoetkoming kan worden verleend [..]’. Als artikel 48, vierde lid, van de Pbw wel een zelfstandig toetsingskader zou zijn, dan was het opstellen van een circulaire helemaal niet nodig geweest. Nu er geen beleid meer is, kan
elke beslissing van de directeur anders uitvallen, hetgeen (de schijn van) willekeur in de hand werkt. Het intrekken van de circulaire mag, maar dan moet daarvoor wel een nieuwe regeling in de plaats komen. Nu wordt in artikel 48, vierde lid, van de
Pbw
verwezen naar een ministeriële regeling, die er niet is. In dat geval moet worden teruggrepen op een circulaire of regeling die er wel is en dat is de op 2 november 2012 ingetrokken circulaire. Bovendien was deze circulaire nog niet ingetrokken op het
moment van indienen van de aanvraag door klager. Gelet hierop, is de uitspraak van de beklagcommissie dat de aanvraag moet worden beoordeeld op basis van de circulaire, juist.
De nieuwe beslissing van de directeur is op dezelfde gronden genomen als de eerste beslissing van 5 januari 2012. Op 5 januari 2012 was nog niets bekend over een eventuele korting op de studiekosten. Dit bericht is pas op 19 januari 2012 gekomen en pas
later bleek dat klager helemaal niet in aanmerking komt voor een korting. Het enige wat is veranderd is de duur van klagers detentieperiode, maar dit kan klager niet worden tegengeworpen. Klager heeft namelijk reeds op 13 november 2011 een verzoek
ingediend, maar staat thans, ondanks de uitspraak van de beroepscommissie van 31 juli 2012, nog steeds met lege handen. Door het (niet-)handelen van de directeur is veel kostbare (studie)tijd verstreken. Klager bestrijdt bovendien dat hij de studie
niet
in de resterende detentieperiode zou kunnen afmaken. Dat een gemiddelde student zes modulen per jaar afrondt, betekent niet dat dit ook voor klager geldt. De kostenberekening is bovendien onjuist. Klager heeft berekend dat zijn totale studiekosten
ongeveer € 11.000 bedragen.
3. De beoordeling
In beroep staat allereerst ter beoordeling de vraag of de directeur klagers verzoek om een tegemoetkoming in de studiekosten dient te beoordelen op grond van de circulaire betreffende schriftelijke studies van gedetineerden van 20 juni 1988, nr.
361/388
(verder: de circulaire) of op grond van artikel 48, vierde lid, van de Pbw.
De beroepscommissie stelt als uitgangspunt voorop dat de directeur bij het nemen van een nieuwe beslissing, naar aanleiding van een uitspraak van de beklag- of beroepscommissie, rekening moet houden met de feiten en omstandigheden zoals die op het
moment van beslissen bekend zijn en daarbij de wet- en regelgeving, zoals die op het moment van beslissen gelden, moet toepassen. Slechts in bijzondere gevallen kan van dit uitgangspunt worden afgeweken.
Bij besluit van 2 november 2012 is door de Staatssecretaris de circulaire ingetrokken. In dat besluit is bepaald dat verzoeken om een tegemoetkoming in de studiekosten, tot het moment dat er een nieuwe regeling in werking is getreden, moeten worden
beoordeeld op grond van artikel 48, vierde lid, van de Pbw. Artikel 48, vierde lid, van de Pbw luidt als volgt: ‘Onze Minister stelt regels omtrent de voorwaarden waaronder een tegemoetkoming kan worden verleend in de kosten die voor de gedetineerde
aan
het volgen van onderwijs en het deelnemen aan andere educatieve activiteiten voor zover hierin niet in de inrichting wordt voorzien, kunnen zijn verbonden. Deze voorwaarden kunnen betreffen de aard, de duur en de kosten van deze activiteiten alsmede de
vooropleiding van de gedetineerde en diens vorderingen.’ Hoewel in dit artikel uitdrukkelijk staat dat de voorwaarden, waaronder een tegemoetkoming kan worden toegekend, worden vastgelegd in door de Minister vastgestelde regels – in dit geval een
circulaire –, ontbreekt sinds de intrekking van de circulaire een dergelijke regeling.
De beroepscommissie stelt vast dat de circulaire van kracht was op het moment van indiening van het verzoek door klager, op 13 november 2011, en ten tijde van de (eerste) afwijzing van dit verzoek door de directeur, op 5 januari 2012. De
beroepscommissie heeft bij uitspraak van 31 juli 2012 (kenmerk 12/1010/GA) geoordeeld dat een verzoek om een tegemoetkoming in de studiekosten, dus ook klagers verzoek, moet worden beoordeeld op basis van de circulaire en dat klager voldoet aan de
vereisten zoals vermeld in de circulaire. De beslissing van de directeur van 5 januari 2012 is door de beroepscommissie vernietigd en de directeur is opgedragen een nieuwe beslissing te nemen. De directeur heeft klager, ter voorbereiding op het nemen
van een nieuwe beslissing, twee keer verzocht inlichtingen te verstrekken over (de hoogte van de kosten van) zijn studie, waarvan de laatste keer op 11 september 2012. Klager heeft de gevraagde inlichtingen op 14 september 2012 verstrekt. De directeur
heeft op 9 november 2012, aldus een week nadat de circulaire is ingetrokken, een beslissing genomen op klagers verzoek. Onduidelijk is waarom het, nadat klager de gevraagde inlichtingen heeft verstrekt, nog ongeveer twee maanden heeft geduurd voordat
de
directeur een beslissing heeft genomen op klagers verzoek.
Nu
- de circulaire is ingetrokken zonder dat is voorzien in een nieuwe (vervangende) regeling als bedoeld in artikel 48, vierde lid, van de Pbw,
- de circulaire nog van toepassing was ten tijde van het indienen van het verzoek en ten tijde van de eerste afwijzing van dat verzoek door de directeur,
- de beroepscommissie op 31 juli 2012 heeft beslist dat klagers verzoek moet worden beoordeeld aan de hand van de circulaire en dat klager aan de voorwaarden van de circulaire voldoet,
- het na de uitspraak van de beroepscommissie ongeveer drie en een halve maand – en na het verstrekken van inlichtingen door klager ongeveer twee maanden – heeft geduurd voordat de directeur een nieuwe beslissing heeft genomen en
- die beslissing een week na intrekking van de circulaire is genomen,
is de beroepscommissie van oordeel dat er sprake is van een dermate bijzondere omstandigheid dat er in dit geval een uitzondering moet worden gemaakt op het hierboven vermelde uitgangspunt. De beroepscommissie is gelet op het vorenstaande van oordeel
dat het door klager, reeds op 13 november 2011, gedane verzoek om een tegemoetkoming in de studiekosten moet worden beoordeeld aan de hand van de – op 2 november 2012 ingetrokken – circulaire. De beroepscommissie zal het beroep van de directeur
derhalve
ongegrond verklaren en de uitspraak van de beklagcommissie bevestigen, hetgeen inhoudt dat de bestreden beslissing van de directeur zal worden vernietigd.
De beklagcommissie heeft zich inhoudelijk niet uitgelaten over de vraag of de directeur in redelijkheid heeft kunnen beslissen het verzoek van klager af te wijzen. In het beroepschrift heeft de directeur de beroepscommissie verzocht een inhoudelijke
beoordeling aan zich te houden en een uitspraak te doen over het materiële geschil. Gelet hierop en gezien de tijd die inmiddels is verstreken sinds de indiening van het verzoek door klager, zal de beroepscommissie, om proceseconomisch redenen, een
oordeel geven op bovengenoemde vraag.
In onderdeel 1, sub d, van de circulaire staat – voor zover hier van belang – het volgende: ‘Alleen indien vaststaat dat de schriftelijke studie nog kan worden afgerond binnen de resterende periode [van detentie], kan de aanvraag worden gehonoreerd.’.
Uit hetgeen ter zitting is aangevoerd en de informatie die is te raadplegen op de website van de Open Universiteit blijkt het volgende. De studie die klager wil volgen bestaat uit 42 modulen. Het bestuderen van één module kost gemiddeld 100 á 120 uur,
waarmee de studieduur van de gehele Bachelor uitkomt op gemiddeld 4200 tot 5040 uur. Een student van de Open Universiteit rondt gemiddeld zes modulen per jaar af. De gemiddelde studieduur van de Bachelor Rechtsgeleerdheid bedraagt daarmee zeven jaar.
Hoewel het, gelet op het vorenstaande, thans – aldus ruim acht maanden na de uitspraak van de beroepscommissie van 31 juli 2012 – onvoldoende aannemelijk is dat klager de gehele studie kan afronden voor de einddatum van zijn detentie (in mei 2014), is
de beroepscommissie van oordeel dat dit klager, gelet op de periode die sinds de datum van indiening van het verzoek is verstreken en gezien het feit dat de directeur eerst na ongeveer drie en een halve maand na de uitspraak van de beroepscommissie een
nieuwe beslissing heeft genomen, redelijkerwijs niet kan worden tegengeworpen. Daarbij komt dat klager voldoet aan de overige vereisten die in de circulaire zijn vermeld en dat de overige door de directeur aangedragen argumenten naar het oordeel van de
beroepscommissie, zoals ook is overwogen in de uitspraak van 31 juli 2012, niet tot afwijzing van het verzoek kunnen leiden, nu deze argumenten niet zijn te brengen onder de afwijzingsgronden als vermeld in de circulaire. Uit vaste jurisprudentie volgt
dat er geen ruimte bestaat om een verzoek om een tegemoetkoming in de studiekosten af te wijzen op andere (afwijzings)gronden dan op de afwijzingsgronden die zijn vermeld in de circulaire.
Nu onvoldoende aannemelijk wordt geacht dat klager thans de gehele studie nog binnen de resterende periode van zijn detentie kan afronden, bestaat er naar het oordeel van de beroepscommissie geen reden aan klager op voorhand een tegemoetkoming ter
hoogte van de kosten van de gehele door hem te volgen studie toe te kennen. Dit is, gelet op de modulaire opbouw van de studie, ook niet nodig. Daarentegen acht de beroepscommissie het, nu klager voldoet aan de vereisten uit de circulaire en er mede
door toedoen van de directeur veel tijd is verstreken sinds de indiening van klagers verzoek, onredelijk en onbillijk als aan klager in het geheel geen tegemoetkoming voor de door hem te maken studiekosten wordt toegekend.
De modulaire opbouw van de studie maakt het studenten, onder wie klager, mogelijk telkens één of meerdere modulen te bestellen en te bestuderen en vervolgens, na afronding daarvan, een nieuwe module of nieuwe modulen te bestellen. Gelet daarop ligt het
naar het oordeel van de beroepscommissie in de rede dat klager per bestelde module een verzoek indient voor het verkrijgen van een tegemoetkoming in zijn studiekosten. Uit de informatie op de website van de Open Universiteit blijkt dat de Bachelor
Rechtsgeleerdheid begint met een startpakket, bestaande uit twee vaste inleidende modulen. De beroepscommissie acht het voldoende aannemelijk dat klager deze twee modulen binnen zijn detentieperiode kan afronden en ziet, nu klager voldoet aan de
vereisten uit de circulaire, in ieder geval geen aanleiding voor de directeur klager geen tegemoetkoming toe te kennen voor de kosten van dit startpakket. De beroepscommissie is, gelet op de modulaire opbouw van de studie, van oordeel dat in
redelijkheid van klager kan worden verwacht dat hij vervolgens, na afronding van de modulen uit het startpakket, per module bij de directeur een nieuw verzoek indient voor het verkrijgen van een tegemoetkoming. Indien hij vervolgens die module heeft
afgerond, kan hij wederom per module een nieuw verzoek indienen bij de directeur. Dit sluit evenwel niet uit dat klager in uitzonderlijke gevallen meerdere modulen in één keer kan aanvragen, bijvoorbeeld omdat dit korting oplevert of omdat deze modulen
sterk met elkaar samenhangen, en dat hij voor die kosten een tegemoetkomingsverzoek kan indienen. Overigens staat het ter beoordeling van de directeur of aan klager een tegemoetkoming wordt toegekend. Derhalve ligt het in de rede dat klager, indien hij
voornemens is meerdere modulen in één keer te bestellen en daarvoor een tegemoetkomingsverzoek in te dienen, dit eerst met de directeur overlegt. De directeur zal bij de beoordeling van een verzoek van klager om een tegemoetkoming in de kosten van een
bestelde module rekening moeten houden met objectiveerbare criteria zoals de door klager behaalde resultaten en zijn studievoortgang. Ook zal de directeur moeten oordelen of het aannemelijk is of klager de te volgen module(n) nog zal kunnen afmaken
binnen zijn resterende detentieperiode. Indien aan die criteria wordt voldaan is er geen aanleiding geen tegemoetkoming te toe te kennen, tenzij een (nieuwe) in artikel 48, vierde lid, van de Pbw genoemde regeling of circulaire in werking treedt
waarbij
de regels omtrent het verstrekken van een tegemoetkoming worden gewijzigd. In dat geval zal de directeur het verzoek moeten beoordelen aan de hand van de dan geldende regeling of circulaire.
De beklagcommissie heeft de directeur opgedragen een nieuwe beslissing te nemen. De beroepscommissie bevestigt deze beslissing van de beklagcommissie, met dien verstande dat de beroepscommissie de directeur opdraagt een nieuwe beslissing te nemen, met
inachtneming van het bovenstaande – hetgeen in ieder geval inhoudt dat klager een, conform de circulaire te bepalen, tegemoetkoming dient te ontvangen voor de kosten van het startpakket –, binnen een termijn van één week na ontvangst van deze
uitspraak.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep ongegrond en bevestigt de uitspraak van de beklagcommissie, waarbij de bestreden beslissing van de directeur is vernietigd en de directeur is opgedragen een nieuwe beslissing te nemen. De beroepscommissie draagt
de directeur op een nieuwe beslissing te nemen, met inachtneming van deze uitspraak – hetgeen in ieder geval inhoudt dat klager een, conform de circulaire te bepalen, tegemoetkoming dient te ontvangen voor de kosten van het startpakket –, binnen een
termijn van één week na ontvangst van deze uitspraak.
Aldus gegeven door de beroepscommissie voornoemd, bestaande uit mr. A. van Holten, voorzitter, drs. R.K. Boelens en mr. G.M. Mohanlal, leden, in tegenwoordigheid van
mr. F.A. Groeneveld, secretaris, op 16 april 2013
secretaris voorzitter