Nummer 24/41845/GA en 24/44219/GA
Betreft [klager]
Datum 14 januari 2026
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op de beroepen van
de directeur van de Penitentiaire Inrichting (PI) Grave (hierna: de directeur)
en
[klager] (hierna: klager)
1. De procedure
Klager heeft beklag ingesteld tegen:
-
de beslissing van 30 mei 2024 om hem niet meer te laten beeldbellen met zijn vrouw in Paraguay vanwege zijn status als gedetineerde met een vlucht- en/of maatschappelijk risico (GVM) (GO 2024-507; 24/41845/GA).
-
de beslissing van 9 juli 2024 om hem (na gegrondverklaring van beklag a.) nog steeds niet te laten beeldbellen met zijn vrouw in Paraguay (GO 2024-624; 24/44219/GA).
De beklagrechter bij de PI Grave heeft op 4 juli 2024 beklag a. gegrond verklaard en de directeur opgedragen een nieuwe beslissing te nemen met inachtneming van de uitspraak. De beklagcommissie bij de PI Grave heeft op 24 oktober 2024 beklag b. ongegrond verklaard. De uitspraak van de beklagrechter en de uitspraak van de beklagcommissie zijn bijgevoegd.
De directeur heeft tegen de uitspraak van de beklagrechter inzake beklag a. beroep ingesteld (24/41845/GA). Klager heeft tegen de uitspraak van de beklagcommissie inzake beklag b. beroep ingesteld (24/44219/GA).
De beroepscommissie heeft de plaatsvervangend vestigingsdirecteur van de PI Grave en klagers raadsman mr. R. van Maaren gehoord op de zitting van 19 september 2025 in de PI Vught. Klager bevindt zich inmiddels in vrijheid. De beroepscommissie heeft hem via zijn raadsman op behoorlijke wijze opgeroepen voor de zitting, maar hij is daar niet verschenen.
De beroepscommissie heeft de directeur ter zitting verzocht om nadere schriftelijke inlichtingen te verstrekken. De directeur heeft op 20 oktober 2025 schriftelijk gereageerd. Deze reactie is met klager en zijn raadsman gedeeld, waarna de raadsman op 24 oktober 2025 schriftelijk heeft gereageerd. Deze reactie is ter kennisgeving naar de directeur gestuurd.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van de directeur
De beslissingen om klager niet langer te laten beeldbellen zijn niet onredelijk of onbillijk. Van een ongeoorloofde beperking van klagers recht op een familieleven is geen sprake. Dat klager tot 30 mei 2024 heeft mogen beeldbellen was een gunst. Er is geen wettelijk recht op beeldbellen. Bij reguliere gedetineerden vindt beeldbellen plaats in het kader van hun re-integratietraject en in de situatie dat zij geen bezoek krijgen. Klager werd op de GVM-lijst geplaatst. Dat hij ook daarna nog kort heeft mogen beeldbellen, is een fout geweest. Dat hoeft niet in stand te worden gelaten. De directeur ziet welk belang klager heeft bij beeldbellen, maar het landelijk beleid is eenduidig: beeldbellen is niet beschikbaar. De directeur kan hiervan niet afwijken.
De directeur heeft bij zijn belangenafweging rekening gehouden met de rapportages van het Gedetineerden Recherche en Informatiepunt (GRIP), het feit dat geen sprake is van een zogeheten ‘nood- of doodsituatie’ en het feit dat klager gebruik kan maken van één uur bezoek per week (individueel en onder toezicht), telefoneren en het sturen en ontvangen van brieven. Het is begrijpelijk dat fysiek bezoek in dit geval niet mogelijk is. Wel kan klager telefoneren op cel en (vertrouwelijk) bellen op de afdeling. Dat kunnen vele uren per week zijn. De kosten hiervan betaalt klager zelf (anders dan bij beeldbellen). Het recht op familieleven heeft de directeur niet expliciet betrokken bij zijn belangenafweging. In de afweging van de directeur heeft het feit dat er een dreiging bestaat vanuit anderen en niet vanuit klager zelf geen verschil gemaakt.
De beklagrechter benadrukt dat beeldbellen plaatsvindt in een daartoe speciaal ingerichte ruimte met toezicht door een medewerker, maar miskent daarbij dat niet duidelijk is uit welke richting de dreiging op klagers leven komt. Het toezicht bij beeldbellen ziet slechts op de gedetineerde zelf. De beelden worden opgenomen. Op wat er zich aan de zijde van de gesprekspartner afspeelt, welke personen daar aanwezig zijn, of er druk wordt uitgeoefend en op eventuele andere risicofactoren, is geen zicht. Ook eventuele heimelijke non-verbale communicatie vormt een risico voor klager zelf en de orde en veiligheid in de inrichting.
In antwoord op het verzoek van de beroepscommissie om aanvullende schriftelijke informatie, heeft de directeur schriftelijk geantwoord dat hij zijn beroep wenst in te trekken. Ten aanzien van het beroep van klager stelt de directeur dat de circulaire ‘Gedetineerden met een vlucht- en/of maatschappelijk risico’ (hierna: de GVM-circulaire) landelijk beleid bevat. De ‘Handreiking Toezicht op contacten met buiten van gedetineerden’ is een richtsnoer voor directeuren en de memo ‘Werkwijze en voorwaarden Beeld Bellen Justitiabelen (BBJ)’ van 14 november 2023 is een interne procesbeschrijving. De handreiking en de memo zijn van latere datum dan de GVM-circulaire en kunnen, voor zover zij zien op gedetineerden die op de GVM-lijst staan, worden gezien als een nadere uitwerking van die GVM-circulaire. Zowel de handreiking als de memo bevat de werkwijze omtrent BBJ en de manier waarop toezicht wordt uitgeoefend. Het verstrekken van deze stukken in deze procedure kan volgens de directeur de orde en de veiligheid in de inrichting in het geding brengen. Om die reden is het niet wenselijk om die stukken aan de beroepscommissie over te leggen. De directeur heeft dit – ondanks het verzoek daartoe van de beroepscommissie – dan ook niet gedaan.
In de GVM-circulaire staat dat BBJ door de directeur kan worden toegekend, naar aanleiding van een door de gedetineerde hiertoe ingediend verzoek bij de directeur. De directeur maakt hierin een eigen afweging, waarbij het advies van het Operationeel Overleg (OO) in acht wordt genomen. In de memo is verder uitgewerkt dat BBJ een extra mogelijkheid is (bovenop de wettelijke mogelijkheden) om met de buitenwereld te communiceren en dat dit middel in principe niet beschikbaar is voor risicovolle gedetineerden, onder wie gedetineerden op de GVM-lijst, in verband met veiligheidsrisico’s. BBJ biedt namelijk minder controle- en handhavingsmogelijkheden dan regulier contact (bezoek, telefonie en post). Dit uitgangspunt staat er niet aan in de weg dat een individuele afweging wordt gemaakt ten behoeve van de beslissing op een verzoek van een risicovolle gedetineerde om voor hem een uitzondering te maken op de algemene regels omtrent BBJ. In die afweging worden enerzijds de belangen van de gedetineerde bij het betreffende verzoek betrokken en anderzijds het belang van de orde en de veiligheid in de inrichting of de samenleving. Dat heeft de directeur in dit geval ook gedaan, namelijk in de GVM-beslissing van 9 juli 2024. Bij de belangenafweging wegen het belang van handhaving van de orde en de veiligheid in de inrichting, de bescherming van de openbare orde of nationale veiligheid en de voorkoming of opsporing van strafbare feiten zwaar. Zeker ten aanzien van risicogedetineerden.
Standpunt van klager
Het vertrouwensbeginsel is geschonden. Klagers detentie startte medio januari 2024. Later bleek er een anonieme dreiging te zijn (klager denkt dat hem een hak werd gezet in verband met een drugslab), die leidde tot plaatsing op de GVM-lijst. Tijdens een beklagzitting op 14 maart 2024 heeft de directeur klager toegezegd dat voor hem een uitzondering zou worden gemaakt op het geldende beleid rondom beeldbellen. Dit staat in de aantekeningen van de raadsman, die de directeur niet heeft betwist. Op de beklagzitting van 24 oktober 2024 (in het kader van beklag b.) en in beroep heeft de directeur deze toezegging bevestigd en aangegeven dat zij na die toezegging zou zijn teruggefloten omdat de beslissing niet conform het beleid was. Dit mag echter niet in het nadeel van klager werken. Bovendien heeft hij van medio maart 2024 tot 30 mei 2024 mogen beeldbellen. Dat betrof kennelijk – naar aanleiding van een op klager toegesneden belangenafweging – de in de GVM-circulaire bedoelde afwijking van het uitgangspunt dat BBJ niet mogelijk is. Beeldbellen is het enige ‘bezoek’ dat klager heeft. Klager mocht verwachten dat de toezegging van de directeur zou worden nagekomen.
In de beslissingen is niet inzichtelijk gemotiveerd waarom de afweging op 30 mei 2024 en 9 juli 2024 anders zou moeten uitvallen dan daarvóór. De eerste beslissing verwijst enkel naar het algemene beleid en de tweede beslissing vermeldt dat er een ‘afweging’ is gemaakt zonder dit te motiveren. De directeur maakt op geen enkele manier inzichtelijk waarom er nu wel een probleem zou zijn met de orde en de veiligheid in de inrichting.
Klager is onevenredig getroffen in zijn recht op familieleven. Hem wordt feitelijk zijn bezoekmogelijkheid ontnomen. Hij heeft geen sociaal netwerk in Nederland en krijgt geen bezoek (van familie). Klager heeft zijn leven opgebouwd in Paraguay en zijn echtgenote komt daar ook vandaan. Hij was ten tijde van de beslissingen bezig met het verkrijgen van de Paraguayaanse nationaliteit, die hij inmiddels ook heeft. De opstelling van de directeur is bijzonder hardvochtig en getuigt van een verkeerd begrip van de normhiërarchie tussen het fundamentele mensenrecht op familieleven enerzijds en (interne) beleidsregels anderzijds. Van de directeur mag worden verlangd dat hij een individuele motivering geeft. Eenvoudigweg verwijzen naar de regels volstaat niet. Dat klager kan bellen met zijn echtgenote en dat hij haar brieven kan sturen, is een stelling die getuigt van weinig kennis van en begrip voor de praktische situatie: het is ontzettend duur om naar Paraguay te bellen – klager kan daardoor slechts (zeer) beperkt bellen – en het duurt lang voordat brieven aankomen.
Het verbaast klager dat de directeur het beroep wil intrekken, terwijl al een aanvang met de behandeling van het beroep is gemaakt. Daarom verzoekt klager het beroep van de directeur ongegrond te verklaren. Ook verbaast het klager dat de directeur had toegezegd de door de beroepscommissie gevraagde stukken over te leggen, maar dat nu toch niet doet. Het gaat om een principiële zaak die ook belangrijk kan zijn voor andere gedetineerden. Een GVM-status maakt niet dat BBJ zonder meer onmogelijk is. Klager mocht daarnaast, ondanks zijn GVM-status, langdurig gebruikmaken van BBJ en kreeg dit ook toegezegd. Zonder verandering in de situatie is de directeur teruggekomen op de toezegging en bestendige praktijk, terwijl de redenen die daarvoor zijn gegeven niet navolgbaar en ook niet voldoende redengevend zijn in het licht van het vertrouwen dat klager mocht ontlenen aan de toezegging, de bestendige praktijk en het fundamentele recht op familieleven.
Klager verzoekt om voor recht te verklaren dat hem ten onrechte de mogelijkheid is ontzegd om te videobellen met zijn echtgenote. Hij verzoekt ook om een mondelinge behandeling van zijn beroep en om een tegemoetkoming die het midden houdt tussen de standaardbedragen voor het niet doorgaan van bezoek en die voor het niet doorgaan van bezoek zonder toezicht, voor iedere week dat hem het videobellen is ontnomen.
3. De beoordeling
Klager heeft een GVM-status en aan hem zijn per 13 maart 2024 GVM-maatregelen opgelegd. Vanaf medio maart 2024 tot 30 mei 2024 werd het hem toegestaan om wekelijks te beeldbellen met zijn echtgenote die in Paraguay woont. Op 30 mei 2024 heeft de directeur beslist om dit niet meer toe te staan. De beklagrechter heeft het hiertegen gerichte beklag gegrond verklaard en de directeur opgedragen om een nieuwe beslissing te nemen met inachtneming van de uitspraak (beklag a.). Het beroep van de directeur is hiertegen gericht. De directeur heeft op 9 juli 2024 een nieuwe beslissing genomen, namelijk dat klager (nog steeds) niet mag beeldbellen met zijn partner in Paraguay. De beklagcommissie heeft het hiertegen gerichte beklag ongegrond verklaard (beklag b.). Het beroep van klager is gericht tegen deze ongegrondverklaring.
Beklag a. (beroep directeur)
De directeur heeft na afloop van de zitting schriftelijk aangegeven zijn beroep te willen intrekken. Intrekking van een beroep dat al op zitting is behandeld is niet mogelijk. Tegelijkertijd ziet de directeur kennelijk geen belang meer bij behandeling van zijn beroep. Daarom zal de directeur niet-ontvankelijk worden verklaard in zijn beroep.
Beklag b. (beroep klager)
Toetsingskader
Op grond van artikel 38, eerste lid, van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) heeft de gedetineerde het recht gedurende ten minste één uur per week bezoek te ontvangen. Op grond van het vierde lid kan de directeur bepalen dat tijdens het bezoek toezicht wordt uitgeoefend, indien dit noodzakelijk is met het oog op een belang als bedoeld in artikel 36, vierde lid, van de Pbw. Dit toezicht kan omvatten het beluisteren of opnemen van het gesprek tussen de bezoeker en de gedetineerde.
Op grond van artikel 39, eerste lid, van de Pbw heeft de gedetineerde, behoudens de overeenkomstig het tweede tot en met het vierde lid te stellen beperkingen, het recht ten minste eenmaal per week gedurende tien minuten een of meer telefoongesprekken te voeren met personen buiten de inrichting. De hieraan verbonden kosten komen, tenzij de directeur anders bepaalt, voor rekening van de gedetineerde. In verband met het uitoefenen van toezicht kunnen telefoongesprekken worden opgenomen.
Op grond van het tweede lid van voormeld artikel kan de directeur bepalen dat op de door of met de gedetineerde gevoerde telefoongesprekken toezicht wordt uitgeoefend, indien dit noodzakelijk is om de identiteit van de persoon met wie de gedetineerde een gesprek voert vast te stellen dan wel met het oog op een belang als bedoeld in artikel 36, vierde lid, van de Pbw. Dit toezicht kan omvatten het beluisteren van een telefoongesprek of het uitluisteren van een opgenomen telefoongesprek.
In de GVM-circulaire van 8 juli 2021 staat: “Voor een sluitende aanpak dient de samenhangende set GVM-maatregelen aanwijzingen te bevatten ten aanzien van BZT en BBJ. BZT en BBJ kunnen door de directeur worden toegekend naar aanleiding van een hiertoe ingediend verzoek bij de directeur. De directeur maakt hierin een eigen afweging, waarbij hij het advies van het OO in acht neemt. Uitgangspunt is dat bij een GVM-gedetineerde geen BZT wordt toegekend. Dit is immers een ongecontroleerd contactmoment”.
De directeur stelt dat hij zijn beslissing verder heeft gebaseerd op de ‘Handreiking Toezicht op contacten met buiten van gedetineerden (van 5 december 2023) en de ‘Werkwijze en voorwaarden Beeld Bellen Justitiabelen’ (van 14 november 2023). Daarin staat volgens de directeur respectievelijk – de beroepscommissie heeft dit niet zelf kunnen vaststellen, omdat de directeur uiteindelijk ervoor heeft gekozen deze stukken niet in te brengen – dat hoogrisicogedetineerden, waaronder gedetineerden die op de GVM-lijst staan, zijn uitgesloten van BBJ en dat hierop een uitzondering mogelijk is indien sprake is van een aantoonbare medische nood- of doodsituatie.
Overwegingen van de beroepscommissie
De directeur heeft op 9 juli 2024 opnieuw beslist om klager niet toe te staan om te beeldbellen met zijn echtgenote. De directeur heeft aangegeven dat er geen ruimte bestaat om van het landelijke beleid af te wijken, maar heeft dit later genuanceerd door te stellen dat een individuele afweging wordt gemaakt ten behoeve van de beslissing op een verzoek van een risicovolle gedetineerde om voor hem een uitzondering te maken op de algemene regels omtrent BBJ. Deze individuele afweging, zo constateert de beroepscommissie, is in klagers geval inderdaad gemaakt, maar bestaat slechts uit de overweging dat klagers persoonlijke situatie (zijn partner die in het buitenland woont) geen aanleiding geeft om een “andere afweging” te maken ten opzichte van het landelijke richtlijn, nu hij gebruik kan maken van celtelefonie en omdat – in de bewoordingen van de ‘Werkwijze en voorwaarden Beeld Bellen Justitiabelen’ – van een ‘aantoonbare medische nood- of doodsituatie’ geen sprake is.
De beroepscommissie heeft oog voor de veiligheidsrisico’s die spelen rondom beeldbellen, in het bijzonder ten aanzien van zogeheten risicogedetineerden. Het klopt – de directeur legt dit in beroep ook uit – dat het praktisch niet mogelijk is bij beeldbellen te voorzien in sluitend toezicht ten aanzien van de persoon met wie het beeldbelcontact plaatsvindt. Dat is ook de reden dat beeldbellen in de regel niet toegestaan is voor (onder andere) gedetineerden die op de GVM-lijst staan.
In het geval van klager staat daartegenover dat zijn sociale netwerk, waaronder zijn echtgenote, niet in Nederland woont maar in Paraguay. Klager heeft geen persoonlijke contacten die bij hem op bezoek kunnen komen, terwijl hij op grond van de Pbw recht heeft op één uur bezoek per week. Het beeldbellen vormt voor hem dus een alternatief voor fysiek bezoek. Daar komt bij dat klager vanaf medio maart 2024 tot 30 mei 2024 wél mocht beeldbellen met (alleen) zijn echtgenote. Kennelijk werd toen het aanwezige risico op liquidatie of bedreiging in detentie van klager (het criterium op basis waarvan hij op de GVM-lijst is geplaatst) als aanvaardbaar beoordeeld. Nadien is echter niet gebleken van nieuwe feiten en omstandigheden op dit punt, terwijl het klager juist om dezelfde veiligheidsredenen niet meer werd toegestaan om te beeldbellen met zijn echtgenote in Paraguay. Gesteld noch gebleken is dat er zich incidenten hebben voorgedaan tijdens of naar aanleiding van het beeldbellen.
De directeur heeft nog gesteld dat hij klager in de periode vanaf medio maart 2024 tot
30 mei 2024 onverplicht heeft gegund om te beeldbellen met zijn echtgenote, althans dat de beslissing hiertoe op een fout heeft berust, maar deze stelling is niet aannemelijk geworden. Als de directeur heeft bedoeld te stellen dat zijn interpretatie van de GVM-circulaire is gewijzigd en hij zijn (interne) beleid heeft aangepast, dan heeft de directeur niet deugdelijk gemotiveerd waarom klager onder dezelfde omstandigheden, bij een ongewijzigde GVM-circulaire en na herhaaldelijk gedane toezeggingen van de directeur van het ene op het andere moment niet meer mocht beeldbellen met zijn echtgenote in Paraquay, terwijl dat voorheen wel mocht.
Gezien deze omstandigheden, in onderling verband en samenhang bezien, is de beroepscommissie van oordeel dat alleen telefonisch contact en briefcorrespondentie in klagers geval niet kunnen dienen als redelijk middel om betekenisvol contact te onderhouden met zijn echtgenote. De directeur heeft dan ook in dit geval niet in redelijkheid kunnen en mogen volstaan met (in feite) een algemene verwijzing naar de ministeriële GVM-circulaire en (vooral) naar een richtsnoer voor gevangenisdirecteuren en een interne procesbeschrijving die afgeleid zijn van (en ondergeschikt zijn aan) die GVM-circulaire, maar die (voor zover de beroepscommissie dat heeft kunnen vaststellen) stringenter zijn geformuleerd dan de GVM-circulaire. Klagers recht op familieleven, als bedoeld in artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, is geschonden. In uitzonderingsgevallen kan de persoonlijke situatie van de gedetineerde aanleiding geven om van het beleid af te wijken en maatwerk te bieden. De GVM-circulaire bood en biedt hiertoe ook de ruimte. Naar het oordeel van de beroepscommissie is in klagers geval sprake van zo’n uitzonderingsgeval.
De beslissing van de directeur moet dan ook, bij afweging van alle in aanmerking komende belangen, als onredelijk en onbillijk worden aangemerkt. De beroepscommissie zal het beroep van klager daarom gegrond verklaren, de uitspraak van de beklagcommissie vernietigen en het beklag alsnog gegrond verklaren.
Nu de rechtsgevolgen van de bestreden beslissing niet meer ongedaan zijn te maken, komt klager een tegemoetkoming toe. Bij het bepalen van de hoogte van de tegemoetkoming houdt de beroepscommissie rekening met de periode waarin klager naar aanleiding van de beslissing niet heeft mogen beeldbellen, van het standaardbedrag voor het niet doorgaan van bezoek (€20,-) en het bedrag van €50,- dat doorgaans wordt gehanteerd in zaken over een onterecht opgelegd pakket aan GVM-maatregelen gedurende zes maanden. De beroepscommissie zal de tegemoetkoming in dit geval vaststellen op €30,-.
Ten overvloede overweegt de beroepscommissie nog dat de Pbw de door klager gevraagde verklaring voor recht – waarmee een rechtsbetrekking zou worden vastgesteld of gewijzigd (artikel 3:302 Burgerlijk Wetboek) – niet kent.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart de directeur niet-ontvankelijk in zijn beroep (24/41845/GA).
De beroepscommissie verklaart het beroep van klager gegrond, vernietigt de uitspraak van de beklagcommissie en verklaart beklag b. alsnog gegrond. Zij kent aan klager een tegemoetkoming toe van €30,- (24/44219/GA).
Deze uitspraak is op 14 januari 2026 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit
mr. J.T.W. van Ravenstein, voorzitter, mr. F.H.J. van Gaal en mr. R. Raat, leden, bijgestaan door mr. M.G. Bikker, secretaris.
secretaris voorzitter