Nummer 23/38186/GA en 24/38610/GA
Betreft [klager]
Datum 4 februari 2025
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op de beroepen van
de directeur van de Penitentiaire Inrichting (PI) Arnhem (hierna: de directeur)
1. De procedure
[klager] (hierna: klager) heeft beklag ingesteld tegen:
- de uitval van de arbeid op 3 mei 2023, waarvoor maar één uur is gecompenseerd, wat zorgt voor een schending van het wettelijk minimumaantal uren van het dagprogramma (A-2023-270; 24/38610/GA);
- de uitval van de arbeid op 12 juni 2023, waarvoor maar één uur is gecompenseerd, wat zorgt voor een schending van het wettelijk minimumaantal uren van het dagprogramma (A-2023-357; 23/38186/GA).
De beklagcommissie bij de PI Arnhem heeft op 12 december 2023 de klachten gegrond verklaard en in beide gevallen aan klager een tegemoetkoming toegekend van €22,50 (in totaal €45,-). De uitspraken van de beklagcommissie zijn bijgevoegd.
De directeur heeft tegen deze uitspraken beroepen ingesteld.
De beroepscommissie heeft de directeur, klager en zijn raadsman mr. R.I. Kool in de gelegenheid gesteld hun standpunten schriftelijk (nader) toe te lichten.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van de directeur
Op 3 mei 2023 en op 12 juni 2023 is de arbeid uitgevallen wegens onvoorziene omstandigheden onder het personeel. Ten tijde van de uitval op 12 juni 2023 was geen sprake van structurele uitval van de arbeid, omdat de arbeid binnen een periode van drie maanden slechts twee keer uitviel. Volgens de beroepscommissie moet er sprake zijn van minimaal drie keer uitval van de arbeid binnen drie maanden om te kunnen spreken van structurele uitval.
Op de overige dagen ging de arbeid wel door. De directeur heeft gezocht naar mogelijkheden voor compensatie binnen de kaders van het waarborgen van de orde, rust en veiligheid binnen de inrichting. Ter compensatie is klager op beide dagen voor de duur van één uur uitgesloten van zijn cel ten behoeve van recreatie. Ook is klagers arbeidsloon doorbetaald tijdens de gemiste arbeidsuren conform artikel 5, aanhef en onder c, van de Regeling arbeid gedetineerden (hierna: de Regeling). Gelet hierop is het uitvallen van de arbeid op de beide dagen niet onredelijk of onbillijk.
De klachten zien enkel op het uitvallen van de arbeid op 3 mei 2023 en op 12 juni 2023. Dat de beklagcommissie andere feiten en omstandigheden betrekt waarop de klachten niet zien, is niet te rechtvaardigen. Als een arbeidsmoment uitvalt, kan logischerwijs het gebruikelijke dagprogramma niet volledig worden uitgevoerd. Het standaarddagprogramma dat klager volgt, voldoet aan de eisen van artikel 3 van de Penitentiaire maatregel (Pm).
Als de klachten toch gegrond zijn, verzoekt de directeur de hoogte van de tegemoetkomingen gelijk te stellen aan het standaardbedrag van de beroepscommissie.
Standpunt van klager
Er was sprake van structurele uitval van de arbeid. Uit RSJ 12 december 2023, 23/31576/GA, volgt dat onder structureel (als meest algemene uitgangspunt) in beginsel minimaal drie keer in drie maanden uitval – voorafgaand aan het beklag – wordt verstaan. Van die situatie is sprake.
Klager heeft geprobeerd intern tot een oplossing te komen met het afdelingshoofd, waarbij hij te horen kreeg dat uit het beleid volgt dat gedetineerden in het basisprogramma één uur compensatie krijgen en gedetineerden in het plusprogramma twee uur. Klager begrijpt dit onderscheid niet. Er is immers genoeg personeel en als de arbeid uitvalt, zijn er maar vijf extra gedetineerden op de afdeling.
Klager heeft terecht twee keer een tegemoetkoming van €22,50 en daarmee €45,- in totaal ontvangen voor de schendingen op 3 mei 2023 en op 12 juni 2023, omdat één uur luchten onvoldoende compensatie was. Doorbetaling van loon bij de uitval van de arbeid is geen vorm van compensatie, maar een wettelijke verplichting.
3. De beoordeling
Collectieve beslissingen
De directeur heeft besloten om de arbeid op 3 mei 2023 en op 12 juni 2023 te laten uitvallen vanwege onvoorziene omstandigheden onder het personeel. Dit zijn (collectieve) beslissingen waartegen beklag openstaat (zie nader RSJ 1 mei 2024, 23/32160/GA).
Of het probleem (het uitvallen van de arbeid) zich minimaal drie keer in drie maanden voorafgaand aan het beklag heeft voorgedaan om te kunnen spreken van structureel tekortschieten van de directeur, zoals de beklagcommissie inhoudelijk heeft overwogen, is hier niet aan de orde. Dit criterium geldt – in het kader van de ontvankelijkheid van het beklag – alleen als het onderwerp van het beklag ziet op mogelijk structureel en in belangrijke mate tekortschieten in de verzorgende taken van de directeur en in dat kader moet worden bepaald of de gedetineerde voldoende belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beklag (RSJ 1 september 2023, 23/31460/GA). Hier is echter sprake van beklagwaardige beslissingen.
Strijdigheid met wet- of regelgeving
Op grond van artikel 47, tweede lid, van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw), draagt de directeur zorg voor de beschikbaarheid van arbeid voor de gedetineerden, voor zover de aard of de duur van de detentie zich daar niet tegen verzet.
Deze zorgplicht is niet concreet. In de wet is niet bepaald hoeveel uur arbeid per week beschikbaar dient te worden gesteld (RSJ 29 juli 2024, 22/30689/GA). Tegelijkertijd is arbeid (in de praktijk) het belangrijkste en omvangrijkste onderdeel van het dagprogramma (Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 3, p. 15 en 49). Gedetineerden besteden ongeveer 20 uur per week aan arbeid op (vijf) doordeweekse dagen. Het is verder goed denkbaar dat door omstandigheden tijdelijk geen arbeid kan worden aangeboden.
Tegen deze achtergrond brengt de (tijdelijke) uitval van arbeid niet meteen een schending van de zorgplicht van de directeur met zich mee. Pas als de arbeid te vaak uitvalt, kan worden geoordeeld dat de directeur zijn wettelijke zorgplicht heeft geschonden. Dat is afhankelijk van de omstandigheden van het geval (RSJ 16 december 2024, 23/37560/GA).
In artikel 3, tweede lid, van de Pm, is de zorgplicht van de directeur voor onder andere het basisprogramma vastgelegd. De directeur draagt zorg voor een basisprogramma van 42,5 uur per week. Als het programma niet voldoet aan het minimumaantal uren per week, dan zal in de regel worden geoordeeld dat dit in strijd is met artikel 3 van de Pm. Als deze strijdigheid van korte duur is, is het echter mogelijk dat de directeur zich wel voldoende heeft ingespannen en dus zijn zorgplicht niet heeft geschonden (zie RSJ 29 juli 2024, 22/30689/GA).
Toepassing in deze zaak
Op 3 mei 2023 en op 12 juni 2023 viel de arbeid uit (beide keren voor de duur van vier uur) vanwege onvoorziene omstandigheden onder het personeel. Uit het dossier volgt dat de arbeid ook op 17 februari, 15 maart, 16 maart, 17 maart en 20 maart 2023 niet doorging. De arbeid is dus in een periode van ongeveer vier maanden zeven keer uitgevallen. Gelet hierop en op de hierboven geschetste achtergrond ten aanzien van de zorgplicht voor de beschikbaarheid van arbeid, is deze zorgplicht naar het oordeel van de beroepscommissie in dit geval niet geschonden.
Uit de stukken, waaronder het standpunt van de directeur, volgt echter dat het minimumaantal uren dagprogramma in de betreffende twee weken niet is gehaald als gevolg van het uitvallen van de arbeid op 3 mei 2023 als 12 juni 2023. De beroepscommissie is dan ook van oordeel dat artikel 3 van de Pm in dit geval is geschonden.
Tegemoetkoming
De beroepscommissie kan zich echter niet vinden in de hoogte van de aan klager toegekende tegemoetkoming. Zij overweegt hierover als volgt. Het doorbetalen van het arbeidsloon is geen compensatie, maar een verplichting op grond van artikel 5, aanhef en onder c, van de Regeling. Het staat vast dat klager voor het uitvallen van de arbeid op 3 mei 2023 en op 12 juni 2023 gedeeltelijk is gecompenseerd met telkens één uur extra recreatie. Nu echter in de betreffende twee weken (alsnog) het minimumaantal uren van het dagprogramma niet is gehaald en gelet op de hierbij geldende standaardbedragen, ziet de beroepscommissie aanleiding om de aan klager toegekende tegemoetkoming te matigen.
Conclusie
De beroepscommissie zal de beroepen van de directeur gegrond verklaren en de uitspraken van de beklagcommissie vernietigen voor zover aan klager een tegemoetkoming is toegekend. De beroepscommissie kent aan klager een tegemoetkoming toe van in totaal €20,- (twee keer
€10,-). Zij bevestigt de uitspraken van de beklagcommissie voor het overige met wijziging van de gronden.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de uitspraken van de beklagcommissie voor zover aan klager een tegemoetkoming is toegekend. De beroepscommissie bevestigt de uitspraken van de beklagcommissie voor het overige met wijziging van de gronden.
Deze uitspraak is op 4 februari 2025 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit
mr. F. Sieders, voorzitter, mr. B. van der Werf en mr. S.C.M. Wouda-van Velzen, leden, bijgestaan door mr. S.J.S. Uiterweerd, secretaris.
secretaris voorzitter