Nummer 22/28366/GA
Betreft [klager] Datum 27 november 2024
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van
[klager] (hierna: klager)
1. De procedure
Klager heeft beklag ingesteld tegen het laten vervallen van het avondprogramma op dinsdagen, vanaf 1 juni 2022.
De beklagrechter bij de Penitentiaire Inrichting (PI) Sittard heeft op 1 juli 2022 het beklag ongegrond verklaard (G-2022-465). De uitspraak van de beklagrechter is bijgevoegd.
Klager heeft tegen deze uitspraak beroep ingesteld.
De beroepscommissie heeft klager en de directeur van de PI Sittard (hierna: de directeur) in de gelegenheid gesteld hun standpunten schriftelijk (nader) toe te lichten.
De beroepscommissie heeft op 14 juni 2024 aan de directeur gevraagd om inhoudelijk te reageren op het beroep op basis van de berekening en stellingen van klager. De directeur heeft hier op 16 juni 2024 op gereageerd. De beroepscommissie heeft deze reactie aan klager toegestuurd met een termijn om daarop te reageren. Klager heeft op 24 juni 2024 hierop gereageerd. De beroepscommissie heeft deze reactie aan de directeur toegestuurd met een termijn om daarop te reageren. De directeur heeft hier niet meer op gereageerd.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van klager
Door het schrappen van het avondprogramma wordt het minimum aantal uren van het plusprogramma (59 uur) niet gehaald. Het gaat niet om de zes uur recreatie waaraan de directeur refereert. Klager heeft twintig uur arbeid, zesendertig uur overige daginvulling en twee uur avondprogramma op donderdag. Dat is een uur te weinig.
In de praktijk is de afwijking nog groter, omdat maar van één van de twee bezoekmomenten gebruik kan worden gemaakt, een gedetineerde maar één keer geestelijke verzorging kan bijwonen, de gedetineerden al een halfuur voor de moskeedienst worden ingesloten en de meeste gedetineerden maar twee in plaats van drie uur kunnen sporten. Het herinvoeren van de avondrecreatie is zo bezien (slechts) een stap in de goede richting.
Klager schetst hoe de directeur in de loop van de tijd is omgegaan met verschillende vormen van compensatie voor het vervallen van het avondprogramma. Ook doet klager suggesties over hoe om te gaan met het personeelstekort. In nadere toelichtingen zet klager uiteen dat en hoe het aantal uren dat gedetineerden worden uitgesloten inmiddels nog minder is geworden (onder meer door een praatgroep van de humanist als dagprogramma-onderdeel toe te voegen, terwijl niet iedereen daarnaartoe wil). Dit ondanks het advies van de toenmalig Minister voor Rechtsbescherming en een motie in de Tweede Kamer over het niet versoberen
van de dagprogramma’s (Kamerstukken II 2023/24, 24587, nr. 937 en nr. 944).
Klager benoemt dat en hoe het dagprogramma later nog vaker is veranderd. Op deze manier loont het nauwelijks meer om goed gedrag te vertonen en in het plusprogramma te verblijven – met alle gevolgen van dien. Klager verzoekt om aan hem een tegemoetkoming toe te kennen voor schending van het dagprogramma in 2021, 2022, 2023 en 2024.
Standpunt van de directeur
Geestelijke verzorging en bezoek worden maar een keer meegeteld bij de berekening van het aantal uren. Alle gedetineerden mogen een keer in de vier weken aan de sport in het weekend deelnemen.
De directeur heeft een berekening bijgevoegd op basis van het spoorboekje van 16 mei 2022 van afdeling C West Plus. Het dagprogramma start om 07:30 uur en eindigt om 16:45 uur. Van 11:45 uur tot 12:30 uur worden de gedetineerden ingesloten. Zonder avondprogramma bevat het dagprogramma dus 59 uur en 30 minuten per week.
De specificatie is als volgt. Er wordt 12 uur en 30 minuten aan activiteiten aangeboden (bezoek, luchten, bibliotheek, geestelijke verzorging en doordeweekse sport), 18 uur en 55 minuten aan arbeid en 23 uur en 25 minuten aan vrije uren (waaronder recreatie, persoonlijke verzorging en ‘opleiding, re-integratie en zingeving’ (ORZ)). Daarnaast is er eens per drie weken bezoek op zondag, eens per vier weken sport/spel op zondag en ouder-kind-dag.
3. De beoordeling
De beroepscommissie merkt allereerst op dat zij ernaar streeft om spoedig uitspraak te doen. Zij betreurt het dat de uitspraak op dit beroep door uiteenlopende omstandigheden lang op zich heeft laten wachten.
Onderwerp van de klacht
Klager beklaagt zich erover dat per 1 juni 2022 het avondprogramma op dinsdag is vervallen. Dat is (in dit geval) een algemene regel waartegen geen beklag openstaat, tenzij sprake is van strijd met hogere wet- of regelgeving (vergelijk en zie nader RSJ 1 mei 2024, 23/32160/GA).
Volgens klager is daarvan sprake, omdat (onder meer) deze wijziging in het dagprogramma zou betekenen dat de directeur zijn zorgplicht op grond van artikel 3, tweede lid, van de Penitentiaire maatregel (Pm) schendt. Daarover overweegt de beroepscommissie als volgt.
Regelgeving, toelichting en uitleg
De beroepscommissie stelt voorop dat de wetgever in de loop van de tijd – in toelichtingen bij de verschillende (wijzigingen van) wetten en regelingen – verschillende interpretaties heeft gegeven van (het aantal uren) ‘dagprogramma’ en ‘activiteiten’. In navolging daarvan is de jurisprudentie hierover ook niet eenduidig. De beroepscommissie wil met deze uitspraak duidelijkheid creëren.
De directeur draagt in het gemeenschapsregime zorg voor een plusprogramma van 59 uur per week, waarin ten minste 28 uur per week aan activiteiten en bezoek worden aangeboden (artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Pm).
Het plusprogramma is het dagprogramma van het basisregime, aangevuld met – kort gezegd – bepaalde extra activiteiten (artikel 1, aanhef en onder i en j, van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden).
Dagprogramma: 59 uur
Het dagprogramma beslaat de periode tussen uitsluiting van de gedetineerden in de ochtend en de insluiting van de gedetineerden voor de nacht (artikel 3, eerste lid, van de Pm).
In de toelichting hierop (Stb. 1998, 111, p. 24-25) staat onder meer:
“Met het dagprogramma wordt de periode bedoeld die ligt tussen het ontsluiten van de cellen van de gedetineerden in de ochtend en het weer insluiten van de gedetineerden voor de nacht. In de tussenliggende tijd kunnen activiteiten aan de gedetineerden worden aangeboden. De resterende uren van het dagprogramma zijn onder andere bedoeld voor persoonlijke verzorging en het nuttigen van de maaltijden. De gedetineerden kunnen ook gedurende het dagprogramma in hun cel worden ingesloten waarbij het feitelijk aantal uren afhankelijk is van het soort regime.” [cursivering door de beroepscommissie]
Gelet hierop is het uitgangspunt dat de gehele periode tussen de eerste uitsluiting (in de ochtend) en de laatste insluiting (voor de nacht) meetelt bij de berekening van het aantal uren waarin het dagprogramma voorziet. In de tussentijd kunnen gedetineerden worden ingesloten (zie ook Stb 2003, 349, p. 5). Dat geldt bijvoorbeeld voor activiteiten op cel, maar evengoed voor een middagpauze of voor momenten waarop activiteiten worden aangeboden waaraan de gedetineerde – om wat voor reden dan ook – niet deelneemt (vergelijk het oude artikel 20, tweede lid, van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw)).1
Oftewel, het precieze aantal uren buiten de cel is niet bepalend bij de berekening van het aantal uren dagprogramma. Naar het oordeel van de beroepscommissie brengt een redelijke uitleg evenwel met zich mee dat tussentijdse insluitingen op cel – bijvoorbeeld tijdens de lunch – in beginsel enigszins beperkt dienen te zijn. Zeer frequente of zeer langdurige insluitingen van gedetineerden tijdens het dagprogramma kunnen daarom in beginsel niet bij het totaal aantal uren dagprogramma worden meegerekend. Dit klemt temeer nu de wetgever er meer recent wél van uit lijkt te gaan dat daadwerkelijk 59 uur buiten de cel wordt aangeboden.2
Activiteiten en bezoek: 28 uur
Onder activiteiten worden de activiteiten uit hoofdstuk VIII van de Pbw begrepen (zie artikel 1, aanhef en onder q. van de Pbw). Bezoek is geregeld in artikel 38 van de Pbw.
‘Activiteiten en bezoek’ zijn dus – net als het dagprogramma – niet gelijk te stellen aan het aantal uren buiten de cel. Zo kunnen sommige activiteiten in de cel plaatsvinden, terwijl niet alle uren buiten de cel per se kunnen worden gezien als ‘activiteit’.
Hoewel arbeid ook valt onder hoofdstuk VIII van de Pbw, kan dit niet worden gezien als activiteit in de zin van ‘activiteiten en bezoek’ op grond van artikel 3 van de Pm. Op basis van meerdere – in dit kader relevante – recente wijzigingen in wet- en regelgeving en toelichtingen daarop kan namelijk niet anders worden geconcludeerd dan dat het huidige uitgangspunt is dat (20 uur) arbeid wordt aangeboden náást 28 uur aan andere activiteiten en bezoek (zie nader RSJ 5 juni 2023, 23/31414/GA).3
Berekeningen in deze zaak
Dagprogramma
Klager verbleef op afdeling West in het plusprogramma. De beroepscommissie gaat uit van het dagprogramma (versie 19-6-2022) en het arbeidsschema (versie 1-7-2022), die klager bij zijn beroepschrift heeft overgelegd. De juistheid en geldigheid4 daarvan heeft de directeur niet betwist. Op basis daarvan stelt de beroepscommissie vast dat minstens5 dit dagprogramma voor klager gold:
| |
Eerste uitsluiting |
Laatste insluiting |
|
Maandag
|
7:40 uur (voor arbeid) |
16:30 uur (na luchten) |
|
Dinsdag
|
9:15 uur (voor luchten) |
16:30 uur (na arbeid) |
|
Woensdag
|
7:40 uur (voor arbeid) |
16:30 uur (na luchten) |
|
Donderdag
|
8:00 uur (voor bibliotheek) |
19:30 uur (na recreatie) |
|
Vrijdag
|
7:40 uur (voor arbeid) |
16:30 uur (na sport) |
|
Zaterdag
|
9:40 uur (voor kerk)6 |
16:30 uur (na recreatie) |
|
Zondag
|
8:50 uur (voor luchten) |
16:30 uur (na recreatie) |
Dit brengt het totaal op 59 uur en driekwartier.
Volgens klager duurt de insluiting tijdens de lunchpauzes steeds een uur, volgens de directeur drie kwartier. Maar dat kan in het midden blijven. Zowel een lunchpauze van drie kwartier als een lunchpauze van een uur hoeft bij de berekening niet van het aantal uren dagprogramma te worden afgetrokken. Andere tussentijdse insluitingen zijn er kennelijk niet geweest, afgezien van activiteiten waaraan een gedetineerde niet wenst deel te nemen.
Activiteiten en bezoek
De beroepscommissie gaat wederom uit van het dagprogramma (versie 19-6-2022) dat klager bij zijn beroepschrift heeft overgelegd. Daarbij zijn klager en de directeur het erover eens dat maar één bezoekmoment meetelt, dat het sportmoment op zaterdag niet meetelt (omdat niet alle gedetineerden daaraan deelnemen) en dat niet de moskee- én de kerkdienst meetellen.
Op basis hiervan komt de beroepscommissie op 21 uur en 10 minuten aan activiteiten en bezoek. Dat is minder dan 28 uur, terwijl niet is gebleken van omstandigheden die dat kunnen rechtvaardigen (want in dat geval zou de conclusie nog kunnen zijn dat de directeur zich wél voldoende heeft ingespannen, ondanks dat het niet is gelukt).
Conclusie
Klager beklaagt zich over een algemene regel die in strijd is met hogere regelgeving, namelijk met de zorgplicht van de directeur voor 28 uur aan activiteiten en bezoek. Daarom kan hij in zijn beklag worden ontvangen én is het beklag gegrond. De beroepscommissie zal het beroep dan ook gegrond verklaren, de uitspraak van de beklagrechter vernietigen en het beklag alsnog gegrond verklaren.
Wat klager na de indiening van zijn klacht heeft aangevoerd over bepaalde wijzigingen, zoals over de schending van het dagprogramma ten aanzien van de overige jaren, blijft buiten beschouwing. Dat valt namelijk buiten de reikwijdte van de klacht.
Tegemoetkoming
De beroepscommissie ziet aanleiding om aan klager een tegemoetkoming toe te kennen van
€40,- voor de schending van het dagprogramma – conform de standaardbedragen die zij hanteert – vanaf 1 juni 2022 tot en met 1 juli 2022 (de datum van de uitspraak van de beklagrechter).
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep gegrond, vernietigt de uitspraak van de beklagrechter en verklaart het beklag alsnog gegrond. De beroepscommissie kent aan klager een tegemoetkoming toe van €40,-.
Deze uitspraak is op 27 november 2024 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit mr. W.S. Korteling, voorzitter, mr. A.B. Baumgarten en mr. F.H.J. van Gaal, leden, bijgestaan door mr. P. de Vries, secretaris.
secretaris voorzitter
Voetnoten
[1] Dat luidde: “In een regime van algehele gemeenschap kunnen gedetineerden worden verplicht zich tijdens de maaltijden, gedurende bezoektijden voor zover zij geen bezoek ontvangen, alsmede gedurende activiteiten waaraan zij niet deelnemen, in hun verblijfsruimte op te houden. Deze ruimte is voor hen persoonlijk dan wel voor de gemeenschappelijke onderbrenging van gedetineerden bestemd.”
[2] Kamerstukken II 2018/19, 35122, nr. 3, p. 15: “Het plusprogramma omvat 48 uur aan activiteiten per week. Daarnaast mogen gedetineerden nog eens 11 uur buiten hun cel verblijven, waardoor de totale duur van het dagprogramma van gedetineerden in het plusprogramma op 59 uur per week uitkomt.”
[3] De resterende (11) uren kunnen buiten of in de cel kunnen worden doorgebracht (gelet op wat hiervoor is overwogen), hoewel de wetgever recent dus uitgaat van buiten de cel (zie vorige voetnoot).
[4] Klagers klacht dateert namelijk van iets eerder.
[5] Het lijkt om nog meer uren te gaan, want andere schema’s en berekeningen van beide partijen wijzen erop dat gedetineerden (soms) al vóór de eerste activiteit worden/werden uitgesloten of niet direct na de laatste activiteit worden/werden ingesloten.
[6] Het sportmoment om 07:45 uur is/was kennelijk slechts voor een deel van de gedetineerden en het is niet helemaal duidelijk of andere gedetineerden die ochtend al wel vóór 9:40 werden uitgesloten.