Nummer 23/35789/GV
Betreft [klager]
Datum 1 december 2023
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van
[klager] (hierna: klager)
1. De procedure
De Minister voor Rechtsbescherming (hierna: verweerder) heeft op 23 augustus 2023 klagers verzoek om strafonderbreking in het kader van artikel 40a van de Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting (hierna: de Regeling) afgewezen.
Klagers raadsman, mr. S.J. van der Woude, heeft namens klager beroep ingesteld tegen deze beslissing.
De beroepscommissie heeft klager, zijn raadsman en verweerder in de gelegenheid gesteld hun standpunten schriftelijk (nader) toe te lichten.
De beroepscommissie heeft kennisgenomen van het beroepschrift, de reactie van verweerder en de overige stukken.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van klager
Klager verwijst naar de gronden in zijn verzoek om strafonderbreking. Verweerder is niet ingegaan op deze argumenten. Daarnaast heeft de Nederlandse wetgever het Openbaar Ministerie (OM) de nodige wettige dwangmiddelen in handen gegeven om een (voorgenomen) ontnemingsmaatregel ten uitvoer te leggen. In de fase waarin de maatregel nog niet onherroepelijk is, is dat het leggen van conservatoir beslag op voorwerpen van de betrokkene of onder omstandigheden zelfs van een ander. In de fase waarin de maatregel onherroepelijk en voor tenuitvoerlegging vatbaar is geworden, komt hier onder meer de mogelijkheid bij van verhaal krachtens dwangbevel of zelfs zonder dwangbevel. Verder kan nog worden gewezen op de Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging van geldelijke sancties en beslissingen tot confiscatie, en haar tegenhangers in andere lidstaten van de Europese Unie.
Aangenomen moet worden dat de wetgever met de in deze wetten neergelegde mogelijkheden uitputtend de dwangmiddelen heeft vastgelegd die de bevoegde autoriteiten (politie, OM, Centraal Justitieel Incassobureau) ten dienste staan om de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van ontnemingsmaatregelen te verzekeren. Tot die dwangmiddelen behoort niet het preventief detineren van verdachten tegen wie het OM voornemens is om een ontnemingsmaatregel ten uitvoer te leggen of wanneer deze maatregel wel is opgelegd maar nog niet voor tenuitvoerlegging vatbaar is. Daartoe behoort dus ook niet het de facto verlengen van de detentie van veroordeelden door hun de voor gedetineerden gebruikelijke en normale strafkortingen te onthouden, met het doel hen te dwingen om aan de ontnemingsmaatregel te voldoen, dan wel hen beschikbaar te houden voor het ondergaan van gijzeling. Ook in de toelichting op artikel 40a van de Regeling wordt niet gerefereerd aan de ontnemingsmaatregel als reden om strafonderbreking achterwege te laten.
Toch is dat wat de afwijzing van klagers verzoek om strafonderbreking bewerkstelligt: het door middel van (het vooruitzicht op) een verlengde detentie uitoefenen van zware druk om tot betaling over te gaan (zelfs wanneer de maatregel nog niet onherroepelijk is) en om in elk geval te verzekeren dat klager in handen van justitie blijft totdat gijzelingsbevelen tegen hem zullen worden gegeven en ten uitvoer gelegd zullen worden. Aldus ontaardt de verlengde detentie zelf in een vorm van buitenwettelijke gijzeling.
Door het onthouden van de normale en gebruikelijke korting op de detentie in het kader van strafonderbreking en het voortzetten van de vrijheidsbeneming, wordt niet alleen voorbijgegaan aan het feit dat de wet het dwangmiddel van voortgezette vrijheidsbeneming voor dit doel niet kent, maar ook miskend dat deze voortgezette vrijheidsbeneming niet kan worden gebaseerd op een deugdelijke wettelijke basis, zodat zij in strijd is met artikel 5 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Het is verder in strijd met artikel 5 en artikel 14 van het EVRM, nu hierdoor wordt gediscrimineerd tussen vreemdelingen zonder verblijfsrecht zoals klager enerzijds, en vreemdelingen met verblijfsrecht en Nederlandse gedetineerden anderzijds, aan wie geen voorwaardelijke invrijheidsstelling (v.i.) kan worden onthouden op grond van het enkele feit dat hun een ontnemingsmaatregel voor een aanzienlijk bedrag is opgelegd. Dat verschil is niet te rechtvaardigen.
Het belang om strafonderbreking te weigeren lijkt weliswaar groot, omdat de ontnemingsmaatregel een zeer aanzienlijk bedrag betreft, maar verweerder geeft er geen blijk van te onderkennen dat dit belang zeer sterk wordt gerelativeerd doordat op geen enkele wijze aannemelijk is geworden dat klager in staat zal zijn om substantiële betalingen te doen, ook nu hij in detentie geen inkomen zal kunnen genereren. Verweerder heeft dit niet tegengesproken, maar slechts gesteld dat de beroepscommissie niet bevoegd zou zijn om over de draagkracht van klager te oordelen. Verweerder miskent hiermee dat de beroepscommissie wel bevoegd is om te beoordelen welk werkelijk belang verweerder heeft bij het weigeren van strafonderbreking.
Tot slot is klagers vaderland volkomen onverwacht in staat van oorlog geraakt. Vrijwel klagers gehele familie woont in Israël. Hij maakt zich ernstige zorgen over de veiligheid en welzijn van het Israëlische volk in het algemeen en van zijn familie in het bijzonder. Hij wil zich daarom zo snel mogelijk bij zijn familie voegen.
Klager verzoekt om het beroep mondeling te mogen toelichten, om aan hem een tegemoetkoming toe te kennen en om de proceskosten te vergoeden.
Standpunt van verweerder
Artikel 40a van de Regeling is geformuleerd als ‘kan-bepaling’. Daaruit volgt dat het verlenen van strafonderbreking aan strafrechtelijk veroordeelde vreemdelingen niet automatisch en niet steeds gebeurt op het moment dat de vreemdeling tweederde gedeelte (of de helft) van de opgelegde vrijheidsstraf heeft ondergaan. Ook indien het vertrek van de vreemdeling kan worden gerealiseerd, kunnen er redenen zijn die zich verzetten tegen de vroegtijdige beëindiging van de tenuitvoerlegging van de opgelegde vrijheidsstraf door middel van strafonderbreking. Van de door de raadsman gestelde ‘verlenging van de detentie’ van klager als gevolg van de afwijzing van het verzoek, om klager zodoende te dwingen om aan de ontnemingsmaatregel te voldoen, dan wel hem beschikbaar te houden voor het ondergaan van gijzeling, is dan ook geen sprake. Evenmin is sprake van strijd met artikel 5 van het EVRM.
Verder staat niet ter discussie dat er sprake is van een lopende cassatieprocedure bij de Hoge Raad met betrekking tot de aan klager opgelegde ontnemingsmaatregel. Die procedure kan in de weg staan aan het verlenen van strafonderbreking. In dat geval dient een balans te bestaan tussen de omvang van de te betalen vergoeding en de mate waarin de gevangenisstraf door de verzochte strafonderbreking zou worden verkort. In het geval van klager staat niet ter discussie dat sprake is van een substantiële betalingsverplichting. Die verplichting is al in twee instanties, namelijk in eerste aanleg en in hoger beroep, aan klager opgelegd. Daaraan ligt de onherroepelijke veroordeling van 21 oktober 2008 tot een langdurige gevangenisstraf ten grondslag.
Verweerder meent dat het geldbedrag van voornoemde omvang, afgezet tegen de aanzienlijke mate waarin de gevangenisstraf (waarvan de einddatum is bepaald op 11 november 2026) door de verzochte strafonderbreking zou worden verkort, zodanig uit verhouding is dat een afwijzing van het verzoek om strafonderbreking op dit moment gerechtvaardigd is. Verweerder stelt zich in het licht van het voorgaande op het standpunt dat aan het belang van een behoorlijke rechtspleging, dat in het geval van klager de behandeling van het cassatieberoep in de ontnemingszaak en de executie van de substantiële ontnemingsmaatregel omvat, redelijkerwijs afbreuk wordt gedaan indien klager Nederland vroegtijdig en voorgoed verlaat.
Tot slot leent onderhavige beroepsprocedure zich niet voor de beoordeling van de draagkracht van klager om aan een (toekomstige) betalingsverplichting te voldoen. De beroepscommissie is immers niet bevoegd daarover te oordelen. Voor zover klager tegenover de rechtbank en het gerechtshof een uitdrukkelijk onderbouwd draagkrachtverweer heeft gevoerd, is dit voor die instanties kennelijk geen aanleiding geweest om van het opleggen van de ontnemingsmaatregel af te zien, dan wel de hoogte van de betalingsverplichting aanzienlijk te matigen.
3. De beoordeling
Klager heeft verzocht het beroep mondeling te mogen toelichten, vanwege het belang van de zaak, het beroep op de schending van de artikelen 5 en 14 van het EVRM en gelet op het principiële karakter van de zaak. De beroepscommissie is echter van oordeel dat de stukken voldoende informatie bevatten om het beroep te kunnen beoordelen. De beroepscommissie wijst het verzoek daarom af.
Klager is sinds 29 augustus 2020 gedetineerd. Hij ondergaat een gevangenisstraf van elf jaar en drie maanden met aftrek, wegens handelen in strijd met de Opiumwet. Daarnaast heeft hij een betalingsverplichting van €2.960.102,- aan de Nederlandse Staat ter ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel. Tegen de beslissing tot oplegging van die ontnemingsmaatregel heeft klager cassatie ingesteld. De einddatum van klagers detentie is momenteel bepaald op 11 november 2026. De eerst mogelijke datum voor het verlenen van strafonderbreking was 11 februari 2023.
Klager behoort tot de categorie strafrechtelijk veroordeelde vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf in Nederland. Ingevolge artikel 40a van de Regeling kan strafonderbreking voor onbepaalde tijd worden verleend. Indien een vrijheidsstraf van meer dan drie jaren is opgelegd, kan strafonderbreking worden verleend, nadat ten minste tweederde gedeelte van de straf is ondergaan. Aan de strafonderbreking wordt de voorwaarde verbonden dat de vreemdeling niet naar Nederland terugkeert. Uit de toelichting op artikel 40a van de Regeling volgt dat redenen kunnen bestaan die zich tegen het verlenen van strafonderbreking kunnen verzetten. Daarbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan de belangen van slachtoffers en de mate waarin de rechtsorde door het door de vreemdeling gepleegde delict was geschokt (Stcrt. 2012, 7141).
Klagers verzoek om strafonderbreking is (opnieuw) afgewezen, vanwege het belang van de Nederlandse Staat bij de tenuitvoerlegging van de aan hem (nog niet onherroepelijk) opgelegde betalingsverplichting van €2.960.102,- ter ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel, evenals de eventuele toepassing van gijzeling, indien (tijdige) betaling niet mogelijk blijkt.
De beroepscommissie wenst allereerst te benadrukken dat het verlenen van strafonderbreking een bevoegdheid van verweerder is en geen aan de vreemdeling toekomend recht. In het geval dat een vreemdeling op grond van de Regeling in aanmerking komt voor het verlenen van strafonderbreking, zoals in klagers geval, kunnen er (desondanks) omstandigheden zijn die daaraan in de weg staan en kan een door de vreemdeling ingediend verzoek om strafonderbreking worden afgewezen.
Ontnemingsvordering
Er is sprake van een betalingsverplichting – van zeer forse omvang – ter ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel. Hoewel deze ontnemingsmaatregel op dit moment nog niet onherroepelijk is en van een vordering tot het toepassen van gijzeling niet is gebleken, heeft verweerder naar het oordeel van de beroepscommissie in redelijkheid kunnen beslissen dat de aan klager opgelegde ontnemingsmaatregel in de weg staat aan het verlenen van strafonderbreking in de zin van artikel 40a van de Regeling. Aan het belang van een behoorlijke rechtspleging, dat in klagers geval de behandeling van het ingestelde cassatieberoep in de ontnemingszaak en de executie van de ontnemingsmaatregel omvat, wordt redelijkerwijs afbreuk gedaan indien klager Nederland vroegtijdig en voorgoed verlaat (vergelijk RSJ 20 april 2021, R-20/7544/GV).
Dat geldt temeer nu sprake is van een ontnemingsvordering van zeer forse omvang, zodat het belang van de Nederlandse Staat groot is. Nu het zwaartepunt ligt bij het belang van een behoorlijke rechtspleging, kan de beroepscommissie de raadsman niet volgen in het standpunt dat het afwijzen van strafonderbreking wordt gebruikt als ‘buitenwetttelijk dwangmiddel’ om klager te laten betalen. Van het preventief detineren van klager of het verlengen van zijn detentie om hem te dwingen te betalen is geen sprake, nu (de voortzetting van) klagers detentie niet gericht is op het voldoen van de ontnemingsvordering, maar bestaat in de noodzaak van de tenuitvoerlegging van de aan hem opgelegde gevangenisstraf. Ook klagers stelling dat het uitleveringsverzoek niet tot de executie van de aan klager opgelegde ontnemingsmaatregel strekt, kan niet slagen. Dit doet immers niet af aan het gegeven dat klager een (niet-onherroepelijke) substantiële betalingsverplichting heeft.
Rechtsongelijkheid
Klager stelt dat het verlenen van strafonderbreking de regel is, en dat sprake is van rechtsongelijkheid, nu bij vreemdelingen met verblijfsrecht en bij Nederlandse gedetineerden de v.i. niet kan worden onthouden op grond van het enkele feit dat een ontnemingsmaatregel van een aanzienlijk bedrag aan hen is opgelegd.
Zoals hiervoor is overwogen, is het verlenen van strafonderbreking geen aan de vreemdeling toekomend recht. Daarbij komt dat een gedetineerde, op het moment dat aan hem strafonderbreking in het kader van artikel 40a van de Regeling wordt verleend, Nederland vroegtijdig en voorgoed verlaat. Er is daarbij geen sprake van enige vorm van toezicht. Dat is anders bij vreemdelingen met verblijfsrecht of Nederlandse gedetineerden aan wie v.i. wordt verleend. Zij blijven in Nederland en het verlenen van v.i. brengt een vorm van toezicht met zich mee. Op die manier kan op (meer) effectieve wijze worden voorzien in een behoorlijke rechtspleging, zoals de executie van de ontnemingsvordering. Daarvan is op het moment dat een gedetineerde Nederland verlaat en, zoals in klagers geval, naar Israël vertrekt, geen of in zeer beperkte mate sprake. Klagers beroep kan op dit punt dus niet slagen, omdat geen sprake is van gelijke gevallen.
Conclusie
De beroepscommissie is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat verweerder de afwijzing van klagers verzoek om strafonderbreking heeft kunnen baseren op de aan klager opgelegde ontnemingsmaatregel. Hoewel de beroepscommissie klagers wens om zich bij zijn familie in Israël te voegen, mede gelet op de huidige situatie daar, begrijpelijk acht, kan dit niet tot een ander oordeel leiden. De beroepscommissie is ook van oordeel dat van een schending van de artikelen 5 en 14 van het EVRM, gelet op al hetgeen is overwogen, niet is gebleken. De bestreden beslissing kan daarom, bij afweging van alle in aanmerking komende belangen, niet als onredelijk of onbillijk worden aangemerkt. Het beroep zal ongegrond worden verklaard.
Naar aanleiding van het verzoek van klagers raadsman om de proceskosten te vergoeden, overweegt de beroepscommissie ten overvloede dat de Penitentiaire beginselenwet een dergelijke mogelijkheid niet kent.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is op 1 december 2023 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit
mr. D.W.J. Vinkes, voorzitter, mr. L.C.P. Goossens en drs. R.J.H.M. Kievitsbosch, leden, bijgestaan door mr. A. Back, secretaris.
secretaris voorzitter