Nummer 22/28676/JA
Betreft [klager]
Datum 25 november 2022
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van de directeur van de Rijks Justitiële Jeugdinrichting (RJJI), locatie Den Hey-Acker te Breda (hierna: de directeur)
1. De procedure
[klager], geboren op […] 2002 (hierna: klager), heeft beklag ingesteld tegen het draaien van een verkort dagprogramma in de zomerperiode als gevolg van structurele personeelstekorten.
De beklagrechter bij de RJJI Den Hey-Acker heeft op 1 augustus 2022 het beklag gegrond verklaard en daarbij aan klager een tegemoetkoming toegekend van €5,- per dag dat klager niet minstens 8,5 uur, met een minimum van 77 uur per week, buiten zijn kamer heeft verbleven in de periode van 16 juli 2022 tot en met 31 augustus 2022 (HA-2022-000109). De uitspraak van de beklagrechter is bijgevoegd.
De directeur heeft tegen deze uitspraak beroep ingesteld voor zover daarbij een tegemoetkoming is toegekend.
De beroepscommissie heeft […], manager primair proces bij de RJJI Den Hey-Acker, gehoord op de zitting van 25 oktober 2022 in de rechtbank Midden-Nederland te Utrecht.
Klager heeft geen gebruik gemaakt van de gelegenheid om op de zitting te worden gehoord.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van de directeur
Vanwege structurele onderbezetting en het werven en inwerken van nieuwe medewerkers in de RJJI Den Hey-Acker is voor de zomerperiode (van 16 juli 2022 tot en met 31 augustus 2022) noodgedwongen gekozen om op elke groep twee dagen per week een dagprogramma van acht uur te draaien. Jongeren werden dan om 09:15 uur uitgesloten en om 17:45 uur weer ingesloten (inclusief een personeelspauze van een half uur). Op de overige dagen bedroeg het dagprogramma ten minste 8,5 uur per dag. Per week werd 74 uur dagprogramma aangeboden. Verder is in de zomerperiode gewerkt met drie groepsleiders in plaats van twee. Hierdoor konden tijdens de zomermaanden de begeleide verloven doorgang vinden, stagneerden de behandeltrajecten niet en was er meer ruimte voor individuele aandacht. Ook hoefde hierdoor minder vaak een beroep te worden gedaan op noodgrepen en last-minute wijzigingen in het programma. Dit gaf duidelijkheid aan het personeel en de jongeren.
De directeur betreurt het dat dagprogramma’s moesten worden ingekort. Om die reden is gezocht naar een manier om de jongeren op passende wijze te compenseren. In de eerste plaats is gekozen voor een financiële compensatie van €5,- per week, die vooraf wekelijks op de rekening-courant van jongeren werd gestort. Daarnaast zijn alternatieve educatieve activiteiten aangeboden in de vorm van proefboxen/doeboxen. Dit is een doos per groep met een aantal educatieve boeken en materialen die jongeren kunnen gebruiken tijdens kamertijd. De box biedt activiteiten met een pedagogisch karakter en sluit daarmee aan op de geest en strekking van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (Bjj). Op deze wijze is de extra tijd op kamer nuttig en educatief besteed. Jongeren hebben door middel van ontwerpsessies input geleverd voor de samenstelling van de proefboxen, zodat deze zo goed mogelijk aansluiten bij hun wensen en behoeften. Met de bovengenoemde maatregelen is een redelijke oplossing gevonden voor de situatie waarin de RJJI Den Hey-Acker zich al langere tijd bevindt.
Op klagers groep zijn de proefboxen op – de beroepscommissie leest: – 21 juli 2022 uitgedeeld en ook regelmatig gebruikt, zo bleek uit een evaluatie in augustus 2022. Klager noemt in zijn klaagschrift dat hij graag meer gebruik wil maken van (bord)spellen, maar deze kan hij altijd bij de groepsleiding aanvragen. Daarnaast zijn er op elke leefgroep spellen beschikbaar. Aangezien naast een financiële tegemoetkoming ook de proefbox is aangeboden, wat in lijn is met de eisen die de beroepscommissie stelt aan een tegemoetkoming, is geen tegemoetkoming dan wel matiging van de door de beklagrechter toegekende tegemoetkoming op zijn plaats.
Standpunt van klager
Klager heeft zijn standpunt in beroep niet toegelicht.
3. De beoordeling
De wet- en regelgeving
Artikel 22 van de Bjj bepaalt dat jeugdigen in de inrichtingen in groepen verblijven en deelnemen aan gemeenschappelijke activiteiten gedurende ten minste 77 uren per week, waarvan ten minste 8,5 uren per dag. De jeugdigen houden zich gedurende de voor de nachtrust bestemde uren in hun kamer op, tenzij zij als onderdeel van het regime van de inrichting deelnemen aan meerdaagse activiteiten buiten de inrichting.
Op grond van artikel 73, zevende lid, van de Bjj bepaalt de beklagcommissie, voor zover de rechtsgevolgen van de vernietigde beslissing niet meer ongedaan te maken zijn, of enige tegemoetkoming aan de klager geboden is. De beklagcommissie stelt de tegemoetkoming, die geldelijk van aard kan zijn, vast. Er bestaan verschillende vormen van compensatie: een geldelijke tegemoetkoming (met name voor opsluiting in een straf- of afzonderingscel) en het toekennen van extra faciliteiten. Ook extra bezoek of ontspanning kan een passende tegemoetkoming zijn (Kamerstukken II 1997-1998, 26 016, nr. 3).
Uit artikel 77 van het Reglement justitiële jeugdinrichtingen (Rjj) vloeit het recht van de jeugdige op een passende behandeling voort. Onder passende behandeling wordt verstaan zorg van goed niveau, die in ieder geval doeltreffend, doelmatig en gericht op de jeugdige wordt verleend en die afgestemd is op de reële behoefte van de jeugdige.
Artikel 78 van het Rjj bepaalt dat de inrichting het verblijf op zodanige wijze organiseert, de instelling zowel kwalitatief als kwantitatief zodanig van personeel en materieel voorziet en voor een zodanige verantwoordelijkheidsverdeling zorgdraagt, dat een en ander leidt of redelijkerwijs moet leiden tot een verantwoord verblijf.
De situatie in de RJJI Den Hey-Acker
Vanwege structurele personeelstekorten in de RJJI Den Hey-Acker zijn in de zomerperiode (van 16 juli 2022 tot en met 31 augustus 2022) de dagprogramma’s van bijna alle groepen ingekort, waaronder ook de groep waar klager verblijft. Als gevolg hiervan voldeed het dagprogramma niet aan de wettelijk vastgestelde urennormen. Per week werd niet minimaal 77 uur, maar 74 uur dagprogramma aan klager en zijn groepsgenoten aangeboden. Dit heeft tot gevolg gehad dat zij wekelijks drie uur te lang op hun kamer werden ingesloten. Uit het dossier komt naar voren dat onvoorziene omstandigheden zoals alarmsituaties en (incidenteel) ziekteverzuim onder het personeel ervoor kunnen zorgen dat ook de genoemde 74 uur niet daadwerkelijk werd gehaald.
De problemen rondom personele schaarste en structurele aanpassingen in dagprogramma’s spelen landelijk. Dit is voor de RJJI (vier locaties, waaronder Den Hey-Acker) aanleiding geweest om zogeheten proefboxen versneld in te zetten. De proefboxen zijn onderdeel van een al langer lopend omvangrijker project (‘Educatief Programma op de Kamer’), waarbij educatieve initiatieven worden ontplooid ten behoeve van een zinvolle invulling van de tijd die jongeren in de avond op kamer verblijven, als aanvulling op het reguliere programma. De proefbox is een box met educatieve materialen, zoals boeken en cursusmateriaal. Jongeren kunnen een item kiezen van de lijst – die is vastgesteld in overleg met medewerkers/ groepsleiders en met jongeren van twee groepen in de RJJI Den Hey-Acker – en het gekozen item voor een bepaalde tijd meenemen tijdens hun verblijf op kamer. De proefboxen zijn op 21 juli 2022 uitgereikt op onder meer klagers groep. Uit de evaluatie van eind augustus 2022 bleek dat jongeren veel gebruik hebben gemaakt van de proefboxen.
Vanwege de ingekorte dagprogramma’s en dienstroosters van het personeel in de zomerperiode is de proefbox in de RJJI Den Hey-Acker, anders dan het project in eerste instantie voor ogen had, ingezet als een vervangende activiteit en als compensatie voor de vervallen dagprogramma-uren. Naast de proefbox heeft de directeur elke jongere, dus ook klager, hiervoor gecompenseerd met een wekelijks geldbedrag van €5,-.
Het onderhavige beroep
De beklagrechter acht de door de directeur aangeboden compensatie niet redelijk, omdat deze niet in verhouding staat tot de schending van klagers rechten. De beklagrechter heeft aan klager (uitsluitend) een financiële tegemoetkoming toegekend van €5,- per dag dat de wettelijke urennormen in de zomerperiode niet zijn gehaald. De directeur heeft hiertegen beroep ingesteld.
Het oordeel van de beroepscommissie
Klager heeft er recht op, ook in relatie tot zijn recht op een passende behandeling, dat de wettelijk aan het dagprogramma gestelde urennormen worden gehaald. De directeur heeft in dit verband een zorgplicht om de duur van het dagprogramma te laten overeenstemmen met de wet en een passende behandeling beschikbaar te stellen. Het staat vast dat klagers rechten zijn geschonden, nu de structurele personele tekorten in de RJJI Den Hey-Acker en het daardoor gehanteerde verkorte zomerrooster ervoor hebben gezorgd dat niet wordt voldaan aan de minimale eisen die de Bjj stelt aan een dagprogramma. De wekelijkse extra (ten minste drie) uren die klager achter een gesloten deur op kamer heeft moeten verblijven – vanwege redenen die buiten zijn invloed en schuld liggen, maar ook niet eenvoudigweg kunnen worden opgelost door de directeur – konden daarmee niet worden benut voor de begeleiding en zorg die klager nodig heeft.
Het onomkeerbare nadeel dat klager heeft ondervonden rechtvaardigt het toekennen van een tegemoetkoming. De beroepscommissie heeft ten behoeve hiervan en met het oog op het pedagogische karakter van het verblijf in de inrichting een aantal maatgevende uitgangspunten geformuleerd (RSJ 19 november 2003, 03/1608/JA en RSJ 21 februari 2022, 21/23897/JA):
a. het pedagogische aspect moet zoveel mogelijk gewaarborgd zijn;
b. bij voorkeur en indien mogelijk dient naar een tegemoetkoming in natura te worden gezocht; en
c. er moet zoveel mogelijk aan de individuele wensen van de jeugdige worden voldaan.
Voorop moet worden gesteld dat de toegekende compensatie in de vorm van een proefbox niet heeft te gelden als een wettig en toereikend alternatief voor de uitgevallen dagprogramma-uren. Wel acht de beroepscommissie de door de directeur toegekende wekelijkse financiële tegemoetkoming in combinatie met de beschikbaar gestelde proefbox – gelet op de omstandigheden zoals deze hier naar voren zijn gebracht – niet onredelijk, omdat dit voldoende overeenstemt met de bovengenoemde uitgangspunten. De beroepscommissie weegt hierbij de genoemde omvang en ernst van de schending van klagers rechten mee, alsook de wijze waarop en de mate waarin de directeur zich heeft ingespannen om klager op passende wijze te compenseren voor de uren die hij wettelijk gezien te weinig op de groep heeft verbleven. Het is niet gebleken dat onvoldoende rekening is gehouden met zijn individuele wensen.
Gelet op het voorgaande zal de beroepscommissie het beroep van de directeur gegrond verklaren en de uitspraak van de beklagrechter vernietigen, voor zover daarbij aan klager een voor de proefbox vervangende financiële tegemoetkoming is toegekend.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep gegrond en vernietigt de uitspraak van de beklagrechter, voor zover daarbij aan klager een financiële tegemoetkoming is toegekend.
Deze uitspraak is op 25 november 2022 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit
mr. P. de Bruin, voorzitter, mr. J.M.C. Louwinger-Rijk en mr. drs. L.C. Mulder, leden, bijgestaan door mr. M.G. Bikker, secretaris.
secretaris voorzitter