Nummer 21/24998/GV
Betreft [klager]
Datum 28 maart 2022
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van
[klager] (hierna: klager)
1. De procedure
De Minister voor Rechtsbescherming (hierna: verweerder) heeft op 21 december 2021 klagers verzoek om verlof afgewezen.
Klagers raadsman, mr. R.B.M. Poppelaars, heeft namens klager beroep ingesteld tegen deze beslissing.
De beroepscommissie heeft klager, zijn raadsman en verweerder in de gelegenheid gesteld hun standpunten schriftelijk (nader) toe te lichten.
De beroepscommissie heeft kennisgenomen van het beroepschrift, de reactie van verweerder en de overige stukken.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van klager
Klager komt reeds vanaf mei 2022 in aanmerking voor deelname aan een penitentiair programma (PP). Het bijwonen van de bruiloft van klagers zus is een gebeurtenis die een belangrijk onderdeel uitmaakt van het herstel van de familiebanden. De afwezigheid van klager bij de bruiloft zorgt er juist voor dat die familieband extra wordt geschaad. De familieband heeft door klagers detentie een behoorlijke knauw gehad. De Wet straffen en beschermen heeft hier in negatieve zin aan bijgedragen, nu hij onder de oude wettelijke bepalingen reeds aan het faseren zou zijn.
Verweerder stelt dat er sprake is van een verzoek om incidenteel verlof, terwijl door klager is verzocht om een kortdurend re-integratieverlof. Verweerder lijkt het feit te willen omzeilen dat uit de stukken wel degelijk volgt dat een van klagers re-integratiedoelen het herstel van het contact met zijn zus betreft en dat dit dus ook aansluit bij dat doel. Er is geen enkele reden het kortdurend re-integratieverlof niet toe te kennen. Ook uit het schrijven van klagers zus blijkt het belang voor het bijwonen van de bruiloft door klager.
Het Justitieel Complex (JC) Zaanstad, waar klager voorheen verbleef, maakte geen probleem van het mogelijk maken van het bijwonen van de onderhavige bruiloft. De aanvragen voor fasering volgens het nieuwe regime gaan echter zeer langzaam. Het ‘nieuwe’ faseringsbeleid is voor klager een behoorlijke bron van frustratie en een starre houding van verweerder draagt daar op een negatieve manier aan bij.
Standpunt van verweerder
In de bestreden beslissing is klagers verlofaanvraag ten onrechte aangemerkt als een verzoek om kortdurend re-integratieverlof. Klager is hierdoor echter niet benadeeld, omdat zijn aanvraag ook om andere redenen afgewezen dient te worden.
Klagers verlofaanvraag heeft een specifieke aanleiding en een specifiek doel, namelijk het bijwonen van de bruiloft van zijn zus. Dit verzoek is dan ook aan te merken als een gebeurtenis in de persoonlijke sfeer van klager, waarbij zijn aanwezigheid (mogelijk) noodzakelijk is, zoals bedoeld in artikel 21 van de Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting (hierna: de Regeling). Dit is nader uiteengezet in de toelichting op deze bepaling (Stcrt. 1998, 247), waarin staat dat het bij incidenteel verlof gaat om individueel bepaalde en uitzonderlijke gebeurtenissen in de persoonlijke sfeer die een zwaarwegende reden vormen voor het verlenen van verlof en die relatief gezien steeds beperkt zijn in aantal. Na de inwerkingtreding van de Wet straffen en beschermen is de regeling van het incidenteel verlof niet gewijzigd, anders dan dat dit uitsluitend wordt ingezet voor verlof op humanitaire gronden (RSJ 19 oktober 2021, 21/23403/GV).
Vanwege het voorgaande, in het bijzonder het specifieke humanitaire verlofdoel, ziet verweerder, anders dan in de bestreden beslissing, aanleiding om de verlofaanvraag als een verzoek tot incidenteel verlof aan te merken en als zodanig te beoordelen. Dat het ontmoeten van familie tijdens verlofverlening in zijn algemeenheid kan bijdragen aan een succesvolle re-integratie maakt deze conclusie niet anders en staat overigens ook niet ter discussie.
Volgens vaste jurisprudentie van de beroepscommissie van de RSJ is het bijwonen van een bruiloft, zelfs van familieleden, geen reden voor het verlenen van incidenteel verlof. Hoewel deze gebeurtenis in zeer uitzonderlijke gevallen ook als noodzakelijk in de zin van de Regeling kan worden beschouwd, is hierover niets gesteld of gebleken.
Klager heeft terecht opgemerkt dat hij vanaf mei 2022, en niet vanaf mei 2023, in aanmerking komt voor deelname aan een PP. Dit kan echter niet tot een ander oordeel leiden, omdat de noodzaak tot het verlenen van verlof voor het bijwonen van de bruiloft niet is gebleken.
3. De beoordeling
Klager is sinds 25 augustus 2020 (in Nederland) gedetineerd. Hij ondergaat een gevangenisstraf van zes jaar en een maand met aftrek, wegens handelen in strijd met de Opiumwet. Volgens klagers registratiekaart is (het resterende gedeelte van) deze straf op grond van de Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging vrijheidsbenemende en voorwaardelijke sanctie overgedragen aan de Nederlandse justitiële autoriteiten. De einddatum van klagers detentie is momenteel bepaald op 2 mei 2023.
Opmerkingen vooraf
De beroepscommissie maakt uit de stukken op dat klager in eerste instantie heeft verzocht om strafonderbreking voor de duur van drie dagen teneinde aanwezig te kunnen zijn bij de bruiloft van zijn zus. Klager heeft zijn verzoek aldus ingestoken als ware sprake van (bijzondere) omstandigheden in zijn persoonlijke sfeer. Klager heeft in zijn verzoek echter ook vermeld dat hij goed heeft meegewerkt aan de doelen in zijn detentie- en re-integratieplan (D&R-plan) en dat hij op goede wijze wenst te re-integreren in de samenleving.
Uit het vrijhedenadvies van 18 november 2021 volgt dat, in overleg met klager, uiteindelijk is gekozen voor een “kortdurend verlof”. De directeur van de PI Sittard heeft negatief geadviseerd omtrent klagers verzoek, nu er geen noodzaak bestaat voor klagers aanwezigheid bij het huwelijk, onder verwijzing naar artikel 21, eerste lid, van de Regeling. Hieruit leidt de beroepscommissie af dat de directeur de verlofaanvraag heeft opgevat als een verzoek om incidenteel verlof. In de bestreden beslissing heeft verweerder de verlofaanvraag vervolgens echter (onder meer) afgewezen omdat kortdurend re-integratieverlof voor het bijwonen van de bruiloft van zijn zus niet noodzakelijk is voor het behalen van zijn re-integratiedoelen. In het verweerschrift heeft verweerder evenwel te kennen gegeven dat hij, vanwege het specifieke humanitaire verlofdoel, aanleiding ziet om de verlofaanvraag als een verzoek tot incidenteel verlof aan te merken en als zodanig te beoordelen. Klager heeft in beroep juist te kennen gegeven dat hij heeft verzocht om kortdurend re-integratieverlof.
Het is op basis van de stukken, kortom, onduidelijk om welk type verlof klager heeft willen verzoeken. Klager heeft zijn verzoek zowel toegelicht vanuit zijn belang bij een goede terugkeer in de samenleving, als met het oog op het plaatsvinden van (bijzondere) omstandigheden in zijn persoonlijke sfeer. Om deze reden had het op de weg van verweerder gelegen om bij klager na te vragen om welke vorm(en) van verlof hij verzoekt of anders om beide opties (kortdurend re-integratieverlof en incidenteel verlof) te onderzoeken en te beoordelen. Om proceseconomische redenen zal de beroepscommissie beide verlofvormen betrekken bij de beoordeling van klagers beroep.
Incidenteel verlof
In artikel 21 van de Regeling staat dat incidenteel verlof kan worden verleend voor het bijwonen van gebeurtenissen in de persoonlijke sfeer van de gedetineerde, waarbij zijn aanwezigheid noodzakelijk is. Hoewel de beroepscommissie klagers wens om aanwezig te zijn bij de bruiloft van zijn zus begrijpt, kan het bijwonen van een bruiloft niet worden aangemerkt als noodzakelijk in de zin van de Regeling. De afwijzing van het verzoek om incidenteel verlof kan, gelet hierop en bij afweging van alle in aanmerking komende belangen, niet als onredelijk of onbillijk worden aangemerkt. De beroepscommissie zal het beroep daarom in zoverre ongegrond verklaren.
Kortdurend re-integratieverlof
In artikel 18a van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) is – voor zover hier relevant – bepaald dat de directeur ervoor zorgdraagt dat uiterlijk binnen vier weken na binnenkomst van de gedetineerde in een inrichting, zo veel mogelijk in overleg met hem, een D&R-plan wordt vastgesteld. Het D&R-plan kan gedurende de detentie, zo veel mogelijk in overleg met de gedetineerde, worden aangepast. Het D&R-plan vermeldt in ieder geval de gedrags- en re-integratiedoelen die de gedetineerde tracht te behalen, alsmede de activiteiten waaraan de gedetineerde deelneemt en de activiteiten en het verlof waarvoor de gedetineerde bij goed gedrag in aanmerking komt.
In artikel 15 van de Regeling is bepaald dat re-integratieverlof alleen wordt verleend ten behoeve van een re-integratiedoel dat is vastgelegd in het D&R-plan. Bij de beslissing tot het verlenen van re-integratieverlof, worden in ieder geval de volgende aspecten betrokken:
- de mate waarin en de manier waarop de gedetineerde, door zijn gedrag gedurende de
gehele detentie, heeft laten zien dat hij bijzonder geschikt is voor een terugkeer in de samenleving;
- de mogelijkheid om de risico’s die aan het verlof zijn verbonden te beperken en te
beheersen;
- de belangen van slachtoffers, nabestaanden en andere relevante personen, in ieder
geval met betrekking tot het eerste verzoek om onbegeleid re-integratieverlof (als de gedetineerde is veroordeeld voor een misdrijf, als bedoeld in artikel 51e, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering);
- de inspanningen die de gedetineerde heeft geleverd om de schade te vergoeden die het
strafbare feit heeft veroorzaakt.
In artikel 19, eerste lid, van de Regeling is bepaald dat kortdurend re-integratieverlof niet langer duurt dan noodzakelijk voor het realiseren van het doel waarvoor dit verlof wordt verleend en dat dit begint en eindigt op dezelfde dag. In het tweede en derde lid is bepaald vanaf welk moment een gedetineerde voor dit verlof in aanmerking komt (op basis van de hoogte van de opgelegde straf, het deel dat hij heeft ondergaan en het deel dat hij nog moet ondergaan). Volgens het vierde lid kan worden afgeweken van het tweede en derde lid, op grond van zwaarwegende redenen die zien op de re-integratie van de gedetineerde.
De beroepscommissie constateert dat klager op grond van het bepaalde in artikel 19, derde lid, van de Regeling in aanmerking kan komen voor het verlenen van kortdurend re-integratieverlof. Het door hem aangedragen verlofdoel betreft een re-integratieactiviteit en uit het bijgevoegde vrijhedenadvies van 18 november 2021 kan worden opgemaakt dat het verlofdoel tevens ziet op een van de re-integratiedoelen opgenomen in klagers D&R-plan. Het D&R-plan zelf bevindt zich overigens niet bij de stukken.
Verweerder heeft klagers verzoek afgewezen, gelet op het feit dat klager pas vanaf mei 2022 in aanmerking kan komen voor deelname aan een PP. Gelet hierop zou er geen noodzaak zijn om in dit stadium van klagers detentie aan hem een kortdurend re-integratieverlof te verlenen op het gebied van sociaal netwerk. De beroepscommissie overweegt dat de wet de mogelijkheid tot het verlenen van kortdurend re-integratieverlof in deze fase van klagers detentie niet belet, zodat dit de afwijzing van het verzoek niet kan dragen.
Verweerder stelt zich tevens op het standpunt dat klager voor het contact met zijn familie gebruik kan maken van de faciliteiten binnen de inrichting, zoals onder meer bezoekmomenten, beeldbellen en familiebezoek. Klagers aanwezigheid op de bruiloft van zijn zus zou niet noodzakelijk zijn voor het behalen van zijn re-integratiedoelen.
Het recht van de gedetineerde om in de inrichting bezoek te ontvangen (artikel 38 van de Pbw) is een middel om tijdens de detentieperiode contact met de buitenwereld te onderhouden. Dit middel staat er op zichzelf niet aan in de weg dat klager – anders dan verweerder lijkt te stellen – in het kader van zijn re-integratie en in de laatste fase van zijn detentie zijn familie tijdens een verlof bezoekt. Gelet hierop kan niet worden geoordeeld dat de afwijzing van klagers verzoek om kortdurend re-integratieverlof is gerechtvaardigd, om de enkele reden dat hij deze activiteit binnen de muren van de inrichting zou kunnen verrichten.
Gelet op het voorgaande is de afwijzing van het verzoek om kortdurend re-integratieverlof onvoldoende gemotiveerd. De beroepscommissie zal het beroep daarom gegrond verklaren en de bestreden beslissing vernietigen. Zij zal verweerder opdragen terstond een nieuwe beslissing te nemen met inachtneming van deze uitspraak na ontvangst daarvan. De beroepscommissie ziet geen aanleiding om aan klager een tegemoetkoming toe te kennen.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep ongegrond, voor zover dit ziet op het verzoek om incidenteel verlof.
De beroepscommissie verklaart het beroep gegrond, voor zover dit ziet op het verzoek om kortdurend re-integratieverlof, en vernietigt de bestreden beslissing. Zij draagt verweerder op terstond een nieuwe beslissing te nemen met inachtneming van deze uitspraak na ontvangst daarvan. Zij kent klager geen tegemoetkoming toe.
Deze uitspraak is op 28 maart 2022 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit mr. D.W.J. Vinkes, voorzitter, F. van Dekken en mr. D. van der Sluis, leden, bijgestaan door mr. A. Back, secretaris.
secretaris voorzitter