Nummer 21/21245/GV
Betreft [klager]
Datum 24 februari 2022
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van [klager] (hierna: klager)
1. De procedure
De Minister voor Rechtsbescherming (hierna: verweerder) heeft in de beslissing van 29 april 2021 de kaders geformuleerd waarbinnen klagers verloven als levenslanggestrafte plaatsvinden.
Klagers raadsvrouw, mr. D. Troost, heeft namens klager beroep ingesteld tegen deze beslissing.
Op 31 mei 2021 is een nieuw kaderbesluit vastgesteld en is het bovengenoemde kaderbesluit van 29 april 2021 komen te vervallen.
De beroepscommissie heeft klager, zijn raadsvrouw en verweerder in de gelegenheid gesteld hun standpunten schriftelijk (nader) toe te lichten.
De beroepscommissie heeft kennisgenomen van het beroepschrift, de reactie van verweerder en de overige stukken.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van klager
Klagers beroep, aanvankelijk gericht tegen het kaderbesluit van 29 april 2021, moet worden begrepen als te zijn gericht tegen het kaderbesluit van 31 mei 2021. In het nieuwe kaderbesluit (evenals in het vervallen kaderbesluit van 29 april 2021) is vastgelegd dat zes maanden na het eerst genoten verlof wordt beoordeeld of onbegeleid verlof kan worden verleend. Daarbij is, onder verwijzing naar de coronamaatregelen, aangegeven dat het nieuwe besluit een voorwaardelijk karakter heeft. Verweerder heeft hiertoe niet in redelijkheid kunnen komen.
In het advies van 1 december 2020 van het Adviescollege Levenslanggestraften (ACL), wordt verweerder verzocht uiterlijk in januari 2021 verslag uit te brengen over de mogelijkheden van onbegeleid verlof. Het ACL benadrukt dat naar onbegeleid verlof (onder elektronisch toezicht) dient te worden toegewerkt en dat een dergelijke verlofvorm ook noodzakelijk is in het kader van klagers verdere resocialisatie. Hieraan heeft verweerder niet willen voldoen. In zijn brief van 28 januari 2021 schrijft verweerder dat hij vanwege klagers gezondheidssituatie advies van medisch deskundigen wil inwinnen over het antwoord op de vraag of en in hoeverre klager na zijn operatie in staat is om variatie in zijn re-integratiedoelen aan te brengen. Verweerder geeft daarbij aan dat het onderzoek naar de wijze waarop en de omstandigheden waaronder het onbegeleid verlof kan worden verleend één maand na klagers operatie zal starten. Hoewel klagers operatie begin maart 2021 heeft plaatsgevonden en eind maart 2021 het advies van de medisch deskundigen is ontvangen, is het onderzoek naar de mogelijkheden van onbegeleid verlof nog niet gestart
Naar aanleiding van de adviezen heeft verweerder kennelijk echter wel gemeend dat voldoende variatie in de re-integratiedoelen kan worden aangebracht, aangezien de verloffrequentie nu is verhoogd naar achtmaal per maand. De opmerking van verweerder in de brief van 28 januari 2021 dat onbegeleid verlof nog niet aan de orde is, omdat te weinig variatie in klagers verloven heeft plaatsgevonden en hij te weinig ervaring met onverwachte situaties heeft opgedaan, is dus niet langer een valide argument.
Klager heeft thans een fase bereikt waarin verdere afschaling van de begeleiding en verlof in onbegeleide vorm is aangewezen. Ten tijde van het kaderbesluit van 29 april 2021 heeft hij dertig verloven genoten, die probleemloos zijn verlopen en die hij op verschillende manieren heeft ingevuld. De eerste tien verloven vonden plaats met beveiliging van drie beveiligers. De laatste twintig verloven hebben buitenshuis plaatsgevonden met twee beveiligers. Gedurende deze verloven heeft klager tal van buitenactiviteiten ondernomen, waaronder reizen met het openbaar vervoer, het uitlaten van zijn hond en het brengen van bezoeken aan verschillende steden, zijn advocaat, de supermarkt, het museum en horecagelegenheden. Alleen in de laatste maanden van 2020 heeft hij minder buitenactiviteiten kunnen ontplooien, vanwege de destijds getroffen coronamaatregelen en vanwege rugklachten die klager toentertijd beperkten in zijn doen en laten. Overigens zijn de laatste dertien verloven verleend zonder beveiliging binnenshuis. Gelet hierop heeft verweerder niet in redelijkheid kunnen besluiten niet nu een onderzoek te starten naar de mogelijkheden van onbegeleid verlof.
Verweerder heeft zich daarnaast niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het kaderbesluit pas in werking treedt op het moment dat verloven aan gedetineerden weer in volle omvang worden verleend. Hiervoor is relevant dat de verloven die aan klager worden toegekend incidentele verloven betreffen. Deze kunnen in uitzonderlijke gevallen worden toegekend. Klagers situatie is als uitzonderlijk aan te merken. Er is slechts één andere gedetineerde die op deze wijze verlof krijgt, de belangen van klager zijn groter dan die van reguliere gedetineerden en alle RIVM-maatregelen kunnen ten aanzien van klager, die is gevaccineerd, eenvoudig in acht worden genomen. Daarbij vinden verloven in het kader van detentiefasering en verloven van terbeschikkinggestelden wel doorgang.
Klager verzoekt verweerder op te dragen onverwijld een nieuw kaderbesluit te nemen, waarin is opgenomen dat thans gedurende maximaal een maand onderzoek zal worden gedaan naar de mogelijkheden van onbegeleid verlof en waarin geen voorwaardelijk karakter aan het besluit wordt verbonden.
Standpunt van verweerder
In RSJ 14 mei 2021, R-20/7171/GV en R-20/7520/GV is het beroep van klager over zijn verloven tijdens de maanden juni en juli 2020 gegrond verklaard en is verweerder opgedragen een nieuwe beslissing te nemen. Als gevolg hiervan heeft verweerder bij beslissing van 28 mei 2021 vijf ‘extra’ verloven op aanvraag als compensatie toegekend. Daarnaast is geconcludeerd dat de situatie in de inrichting niet zodanig is dat verlofverlening niet mogelijk zou zijn. Voor het verlenen van verlof is wel vereist dat klager bereid is zijn detentie door te brengen op een quarantaine-afdeling en met een individueel en beperkt (dag)programma. In het nieuwe kaderbesluit van 31 mei 2021 is beslist de verlofverlening aan klager te hervatten, mits hij instemt met de voorwaarde op de quarantaine-afdeling te verblijven. Uitgaande van klagers instemming, wordt hij ook met terugwerkende kracht gecompenseerd voor de verloven die hij in de maand mei 2021 had kunnen aanvragen (in totaal acht verloven). Met het nieuwe kaderbesluit is het kaderbesluit van 29 april 2021 komen te vervallen. Gelet hierop bestaat er geen belang meer bij de beroepsgrond tegen het voorwaardelijke karakter van het kaderbesluit van 29 april 2021.
In het kaderbesluit van 31 mei 2021 is (evenals in het kaderbesluit van 29 april 2021) in redelijkheid vastgelegd dat na een periode van zes maanden nadat klagers verloven zijn hervat, zal worden beslist of klager in aanmerking komt voor onbegeleid verlof. Door deze beoordelingsperiode te hanteren, is de verwachting dat klager in het kader van zijn zelfredzaamheid voldoende tijd heeft om de voor onbegeleid verlof noodzakelijke ervaring(en) op te doen met onverwachte situaties en om variatie in verlofactiviteiten en verlofdoelen aan te brengen en te ontwikkelen. Vanaf augustus 2020 (aangezien van medio maart tot augustus 2020 geen verlof kon worden verleend), heeft klager de meeste verloven hoofdzakelijk ingezet ten behoeve van het verbeteren van zijn familiebanden en heeft hij deze verloven voornamelijk binnenshuis doorgebracht. Ook bij eerdere verloven lag het zwaartepunt op dergelijke activiteiten. Dat is deels begrijpelijk en verklaarbaar vanwege de rugklachten waarmee klager kampt(e) en de beperkingen die de coronamaatregelen met zich brengen/brachten. Dit doet echter niet af aan het feit dat hij tot nu toe geen gevarieerde re-integratieactiviteiten heeft ondernomen.
Klager kan in de komende periode variatie aanbrengen in zijn verlofactiviteiten, nu op grond van het kaderbesluit van 31 mei 2021 de verloffrequentie is uitgebreid naar acht verloven per maand, onder de voorwaarde dat de helft van deze verloven op activiteiten buiten het gezin zullen zijn gericht. Geconstateerd is dat klagers rugklachten voor dergelijke activiteiten geen belemmering meer behoeven te vormen sinds hij is geopereerd. Voor overleg en advies over klagers mobiliteit en herstel, in relatie tot de variatie in verlofdoelen, kan hij zich wenden tot de inrichtingsarts. De beveiliging door de Dienst Vervoer & Ondersteuning (DV&O) wordt daarnaast zo vormgegeven dat klager meer bewegingsvrijheid heeft.
3. De beoordeling
Klager is sinds 1 december 1992 gedetineerd. Hij is bij arrest van het gerechtshof Amsterdam van 28 februari 1994 veroordeeld tot een levenslange gevangenisstraf wegens doodslag, tweemaal poging tot doodslag, diefstal door middel van braak en bedreiging met enig misdrijf tegen het leven gericht. Op 17 mei 2019 heeft hij een (tweede) gratieverzoek ingediend dat bij beslissing van 13 maart 2020 is afgewezen. Hij is op dit moment 29 jaar gedetineerd.
Naar aanleiding van RSJ 14 mei 2021, R-20/7171/GV en R-20/7520/GV is op 31 mei 2021 een nieuw kaderbesluit vastgesteld en is het kaderbesluit van 29 april 2021 komen te vervallen. De beroepscommissie merkt klagers beroep aan als te zijn gericht tegen het kaderbesluit van 31 mei 2021. De beroepscommissie stelt (daarom) voorop dat het belang aan de beroepsgrond die ziet op het voorwaardelijke karakter van de verlofverlening is komen te ontvallen, nu in het nieuwe kaderbesluit van 31 mei 2021 is besloten de verlofverlening te hervatten.
Ten aanzien van de overige beroepsgronden oordeelt de beroepscommissie als volgt.
Klagers verloftraject
Het verloop van klagers verloftraject ziet er op hoofdlijnen als volgt uit:
- Op 30 december 2017 is aan hem het eerste (incidenteel) verlof verleend, onder beveiliging en bewaking en voor de duur van acht uren.
- Na enkele incidentele verloven is de verlofverlening op meer structurele wijze vormgegeven en is op 25 april 2019 een zogenoemd kaderbesluit opgesteld, waarin de kaders zijn weergegeven waarbinnen klagers verloven plaatsvinden. In dit kaderbesluit is vastgelegd dat hij vanaf 1 juni 2019 één keer per maand verlof krijgt, onder beveiliging en bewaking van drie beveiligers en voor de duur van acht uur.
- Op 27 juli 2019 en 10 oktober 2019 adviseert het ACL de frequentie van de verloven te verhogen en de beveiliging (binnenshuis) af te schalen. Daarnaast adviseert het ACL meer variatie en dynamiek in de invulling van de verloven aan te brengen met meer activiteiten buitenshuis.
- In het kaderbesluit van 18 november 2019 is vastgelegd dat klager twee keer per maand verlof krijgt en dat de beveiliging en bewaking wordt teruggebracht naar twee beveiligers.
- Op 27 februari 2020 (en 30 juni 2020) adviseert het ACL de verloffrequentie te verhogen naar een keer per week en verdere afschaling van de beveiliging. Indien de verhoogde verloffrequentie goed verloopt, kan de frequentie na een periode van twee maanden worden uitgebreid naar twee keer per week, waarvan één verlof bij voorkeur wordt ingevuld met vrijwilligerswerk. Ook dient te worden toegewerkt naar onbegeleid verlof met elektronisch toezicht in de vorm van een enkelband.
- Op 8 maart 2020 geniet klager zijn laatste verlof voordat de door de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) getroffen coronamaatregelen ingaan, waaronder de opschorting van alle verloven van gedetineerden.
- Bij beslissing van 13 maart 2020 wijst verweerder het ambtshalve gratieverzoek af. Het Openbaar Ministerie en het gerechtshof Amsterdam hebben in dit kader negatief geadviseerd, omdat – kort gezegd – het aantal door klager genoten verloven dermate gering is en de situatie waaronder deze verloven plaatsvonden zo gestructureerd is, dat geen goed beeld kan worden verkregen van een situatie met meer vrijheden.
- In het kaderbesluit van 20 april 2020 is de verloffrequentie verhoogd naar drie keer per maand, is de verlofduur uitgebreid naar tien uur per dag en is de beveiliging binnenshuis opgeheven.
- Op 2 augustus 2020 zijn klagers verloven weer hervat.
- Op 1 december 2020 adviseert het ACL de verloffrequentie te verhogen naar twee keer per week, waarvan één verlof bij voorkeur wordt ingevuld met activiteiten die buiten klagers gezin liggen. Ook adviseert het ACL tot verdere afschaling van de beveiliging (buitenshuis), met als doel toe te werken naar onbegeleid verlof (met elektronisch toezicht in de vorm van een enkelband).
- Op 6 december 2020 geniet klager zijn laatste verlof waarna alle verloven van gedetineerden vanwege de getroffen coronamaatregelen opnieuw worden opgeschort.
- Vanaf 1 juni 2021 (de bestreden beslissing) worden klagers verloven weer hervat en wordt de verloffrequentie verhoogd naar acht keer per maand. Daarbij wordt hij in de gelegenheid gesteld in totaal dertien gemiste verloven in te halen.
- Op 9 juni 2021 adviseert het ACL om klager in aanmerking te laten komen voor onbegeleid verlof (met elektronisch toezicht). Zij acht een termijn van zes maanden alvorens te beoordelen of onbegeleid verlof kan worden verleend niet opportuun, gelet op het consistente positieve verloop van klagers verloftraject, het sinds de start van het adviestraject als laag ingeschatte recidiverisico en het feit dat het ACL al geruime tijd adviseert dat toegewerkt dient te worden naar onbegeleid verlof.
Oordeel van de beroepscommissie
Uit het voorgaande overzicht volgt dat klagers re-integratietraject als gevolg van de beperkende coronamaatregelen aanzienlijke vertraging heeft opgelopen. Vanaf medio maart 2020 is zijn verloftraject voor de duur van bijna vijf maanden volledig tot stilstand gekomen. In augustus 2020 tot december 2020 konden zijn verloven weer doorgang vinden en heeft hij voor de duur van vier maanden drie keer per maand verlof genoten, zonder beveiliging binnenshuis. Deze verlofperiode is geëvalueerd, in het bijzonder de verloffrequentie in relatie tot de mate waarin klager variatie heeft aangebracht – althans heeft kunnen aanbrengen – in de activiteiten die hij tijdens deze verloven heeft ondernomen. Zowel verweerder als klager geven te kennen dat hij deze verloven voornamelijk binnenshuis heeft doorgebracht, vanwege de beperkende coronamaatregelen en zijn gezondheid. De evaluatie heeft plaatsgevonden in een periode waarin de getroffen coronamaatregelen er opnieuw voor zorgden dat aan klager uiteindelijk voor de duur van zes maanden geen verloven konden worden verleend. Vanaf 1 juni 2021 zijn klagers verloven weer hervat, waarbij hem (ten minste) acht verloven per maand werden toegekend.
In het kaderbesluit van 31 mei 2021 heeft verweerder bepaald dat na een periode van zes maanden, nadat klagers verlofverlening weer is hervat, wordt beoordeeld of de verloven in onbegeleide vorm kunnen plaatsvinden. Hoewel het gewicht van klagers re-integratiebelang en van het consistente positieve verloop van zijn verloftraject niet ter discussie staan, kan naar het oordeel van de beroepscommissie niet worden voorbijgaan aan het feit dat zijn verloven in 2020 en in 2021 voor een langere achtereenvolgende periode geen doorgang hebben kunnen vinden, alsook dat bij de verloven die wel doorgang vonden sprake was van een beperkte variatie in verlofactiviteiten.
Verweerder heeft naar het oordeel van de beroepscommissie dan ook in redelijkheid kunnen beslissen om de beveiliging en bewaking op 31 mei 2021 nog niet volledig los te laten. De beroepscommissie acht het niet onredelijk om de voorwaarden waaronder aan klager verlof wordt toegekend stapsgewijs uit te breiden en om bij het bepalen van deze voorwaarden acht te slaan op de wijze waarop het verlof in de voorgaande periode is verleend en is verlopen. In het licht van het genoemde (recente) verloop van klagers verloftraject, kon eveneens in redelijkheid worden beslist om aan hem voor duur van een half jaar acht verloven per maand toe te kennen, waarbij de helft van deze verloven dient te zijn gericht op activiteiten buiten zijn gezin.
Gelet op het voorgaande kan de bestreden beslissing, bij afweging van alle in aanmerking komende belangen, niet als onredelijk of onbillijk worden aangemerkt. De beroepscommissie zal het beroep ongegrond verklaren.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is op 24 februari 2022 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uitmr. D. van der Sluis, voorzitter, mr. D.W.J. Vinkes en mr. J.M.L. Niederer, leden, bijgestaan door mr. M.G. Bikker, secretaris.
secretaris voorzitter