Nummer 21/21661/GB
Betreft [klager]
Datum 28 juni 2021
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van [klager] (hierna: klager)
1. De procedure
Klager heeft een verzoek gedaan tot deelname aan een zogeheten stapeltraject (plaatsing in een Zeer Beperkt Beveiligde Inrichting (ZBBI) gevolgd door deelname aan een penitentiair programma (PP)).
De Minister voor Rechtsbescherming (hierna: verweerder) heeft op 21 mei 2021 aan klager medegedeeld: “Uw verzoek om voor plaatsing in een ZBBI in aanmerking te komen, wordt […] in portefeuille gehouden”.
Klager en zijn raadsvouw, mr. S. Plas, hebben beroep ingesteld tegen deze mededeling.
De beroepscommissie heeft klager, zijn raadsvrouw en verweerder in de gelegenheid gesteld hun standpunten schriftelijk (nader) toe te lichten.
De beroepscommissie heeft kennisgenomen van het beroepschrift, de reactie van verweerder en de overige stukken, waaronder een nadere toelichting van mr. D.M. Penn, namens mr. S. Plas.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van klager
Onder de huidige wet- en regelgeving komt klager in aanmerking voor plaatsing in een BBI en voor plaatsing in een ZBBI met achtereenvolgens deelname aan een PP. Deze wet- en regelgeving verandert per 1 juli aanstaande. Klagers casemanager heeft pas in een zeer laat stadium een selectieadvies ingediend bij verweerder. Weliswaar is er formeel geen beslissing genomen, maar het uitblijven van een beslissing moet daarmee gelijk worden gesteld. Anders zou er nooit bezwaar of beroep kunnen worden ingesteld, zolang verweerder niet beslist. Verzocht wordt verweerder op te dragen om alsnog binnen de wettelijke termijn van zes weken op het verzoek te beslissen.
Het uitblijven van een beslissing zal leiden tot fors uitstel van klagers detentiefasering, met een feitelijk zwaardere detentie tot gevolg. Dat is in strijd met zijn fundamentele rechten. Primair is verzocht om deelname aan een stapeltraject, maar anders zou klager in elk geval in aanmerking komen voor plaatsing in een BBI.
De gangbare praktijk is dat éérst wordt beoordeeld of een gedetineerde in aanmerking komt voor detentiefasering en vervolgens – als dat het geval is – die gedetineerde op een wachtlijst wordt geplaatst. Zo weet de gedetineerde in elk geval dat die alleen nog hoeft te wachten op een plek. Thans wacht verweerder echter met beslissen, totdat er (eventueel) plek beschikbaar is. Op 1 juli aanstaande hoeven dan minder gedetineerden in een Beperkt Beveiligde Afdeling (BBA) te worden geplaatst. In antwoorden op Kamervragen is evenwel aangegeven dat elke aanvraag aan de hand van de op dat moment geldende regels dient te worden beoordeeld.
Klager had al eerder verzocht om plaatsing in een BBI. Daarop heeft verweerder nooit beslist. Er is onduidelijkheid bij casemanagers en advocaten over de effecten van de aanstaande wijzigingen op grond van de Wet straffen en beschermen. Dergelijke onduidelijkheid volgt ook uit Kamervragen en uit adviezen van de RSJ, bijvoorbeeld over de effecten voor gedetineerden die aaneengesloten detenties uitzitten, zoals klager. Daarbij komt dat bepaalde wijzigingen nog niet definitief zijn en de concepten nog niet openbaar toegankelijk zijn.
Als er geen wijzigingen in de wet- en regelgeving zouden zijn, zou klager per 26 september 2021 in aanmerking komen voor plaatsing in een ZBBI (als onderdeel van het stapeltraject). Deze datum staat ook in het selectieadvies genoemd. Op grond van de nieuwe wet- en regelgeving zou klager echter pas op 1 januari 2022 in aanmerking komen voor plaatsing in een BBA. Er is geen overgangsrecht. Klagers straf zou dus aanmerkelijk worden verzwaard. Deze verzwaring betekent een grotere nadruk op vergelding ten opzichte van resocialisatie, welke ontwikkeling in strijd is met artikel 10 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR).
Ook de bestaande onduidelijkheden leiden tot een verzwaring van de straf. Daarnaast is de ingangsdatum van bepaalde onderdelen nog niet bekend. Door de straf tijdens de tenuitvoerlegging te verzwaren, handelt de wetgever in strijd met de fundamentele rechten van de mens, in het bijzonder met artikel 15 van het IVBPR en artikel 7 van het EVRM.
Uit de reactie van verweerder blijkt dat er volstrekt geen gevoel voor urgentie is, terwijl de inwerkingtreding van de Wet straffen en beschermen juist aanleiding zou moeten vormen om extra vaart te maken met de beoordeling van openstaande verzoeken. Verzocht wordt zo spoedig mogelijk te beslissen op het beroep, gelet op de spoedige inwerkingtreding van de Wet straffen en beschermen en in verband met een tegen de Staat aangespannen kortgeding, dat op maandag 28 juni 2021 dient.
Standpunt van verweerder
Aan klager is duidelijk gemaakt dat hij, ongeacht de vraag of hij voldoet aan de criteria voor plaatsing in een ZBBI, op een wachtlijst wordt geplaatst. Op het moment dat hij bovenaan de wachtlijst staat en er een beschikbare plaats is, wordt bezien of hij voldoet aan de criteria. Die handelswijze verschilt niet wezenlijk met de jarenlange gangbare praktijk. Gelet op de toestroom van verzoekschriften is deze handelswijze redelijk. Klager wordt niet in zijn belangen geschaad.
3. De beoordeling
Ontvankelijkheid
Hoewel verweerder onder de gewraakte mededeling geen rechtsmiddelenclausule heeft opgenomen, staat tussen partijen kennelijk niet (meer) ter discussie dat hiertegen beroep openstaat. De beroepscommissie is evenzo van oordeel dat beroep kan worden ingesteld tegen deze mededeling.
In de reactie op het beroepschrift schrijft verweerder weliswaar dat klager op een wachtlijst is geplaatst (wat conform zijn verzoek zou zijn), maar daarmee wordt kennelijk niet beoogd om klager daadwerkelijk in een ZBBI te plaatsen. Er zijn immers lange wachtlijsten, het verzoek is nog niet inhoudelijk beoordeeld en in de gewraakte mededeling staat vermeld:
“Gedetineerden die wel al een positief besluit op hun verzoek tot plaatsing in een BBI of ZBBI hebben ontvangen, maar op 1 juli a.s. nog niet fysiek zijn overgeplaatst, blijven gedetineerd in een normaal beveiligde inrichting.”
Het komt er dus op neer dat klagers verzoek waarschijnlijk tot 1 juli 2021 “in portefeuille wordt gehouden”, waarna de mogelijkheid om in een (Z)BBI te worden geplaatst definitief vervalt. Klager zou dan een nieuw verzoek moeten doen tot plaatsing in een BBA, op grond van de nieuwe wet- en regelgeving. Verweerder schrijft daarover:
“Ik raad u aan met uw casemanager in overleg te treden of en wanneer u voldoet aan alle voorwaarden voor plaatsing in een BBA.”
Uit het voorgaande concludeert de beroepscommissie dat in feite sprake is van een expliciete weigering om (inhoudelijk) te beslissen op klagers verzoek. Volgens vaste jurisprudentie kan beroep worden ingesteld tegen een (expliciete of fictieve) weigering om een beslissing te nemen. De beroepscommissie zal het beroep dan ook inhoudelijk beoordelen.
Moet verweerder (inhoudelijk) beslissen op klagers verzoek?
Klagers verzoek (in de vorm van een geaccordeerd selectieadvies [1] dateert van 3 mei 2021. Op het moment van de mededeling, liep de wettelijke beslistermijn van zes weken [2] nog. Dat zou kunnen leiden tot de conclusie dat het beroep ongegrond is (RSJ 17 december 2020, R 20/8419/GB). Dat gaat in dit geval echter niet op, nu verweerder expliciet heeft medegedeeld niet (inhoudelijk) te beslissen en daarbij de verwachting uitsprak dit ook niet voor 1 juli 2021 te doen. Daarbij komt dat de wettelijke beslistermijn thans is verstreken. Verweerder had inmiddels dus (inhoudelijk) moeten beslissen op klagers verzoek. De wet schrijft dat dwingend voor. De beroepscommissie zal het beroep reeds hierom gegrond verklaren.
De strekking van de te nemen beslissing
Dit beroep is het eerste beroep waarin vragen voorliggen over de gevolgen van de Wet straffen en beschermen voor de detentiefasering van gedetineerden die al vóór de inwerkingtreding daarvan onherroepelijk zijn veroordeeld. De beroepscommissie wil met deze uitspraak duidelijkheid creëren. Zij zal daarom uiteenzetten aan de hand van welke uitgangspunten verweerder in dergelijke gevallen dient te beslissen.
Klagers situatie
Klager is sinds 3 februari 2021 gedetineerd. Hij ondergaat een gevangenisstraf van achttien maanden en drie weken, waarvan acht maanden voorwaardelijk, met aftrek, wegens valsheid in geschrifte. Daarnaast dient hij een gevangenisstraf van zes maanden te ondergaan, met aftrek (uit het dossier blijkt niet waarvoor). De einddatum van klagers detentie is momenteel bepaald op 16 juni 2022.
Vaststaat dat klager op grond van de huidige regelgeving op 26 september 2021 in aanmerking komt voor deelname aan een stapeltraject [3] en dus op die datum in en ZBBI zou kunnen worden geplaatst.
De Wet straffen en beschermen
Met de inwerkingtreding van de Wet straffen en beschermen op 1 juli 2021 verdwijnen de BBI en de ZBBI als zodanig. In plaats daarvan komen de BBA’s. De plaatsingscriteria daarvoor zijn anders dan voor plaatsing in een BBI of in een ZBBI. In de regel komt een gedetineerde later in aanmerking voor plaatsing in een BBA dan thans voor plaatsing in een (Z)BBI.
De wetgever [4] heeft bij wijze van overgangsrecht ten aanzien van de (Z)BBI’s geregeld dat gedetineerden die in een ZBBI verblijven van rechtswege in een BBA worden geplaatst. Voor alle overige gedetineerden – waaronder zij die in een BBI verblijven – geldt dat moet worden getoetst of zij in aanmerking komen voor plaatsing in een BBA (artikel VIII).
Klager stelt echter dat zijn verzoek op grond van de huidige wet- en regelgeving moet worden beoordeeld. Hij beoogt kennelijk om – bij een toewijzing – op 26 september 2021 in een ZBBI te worden geplaatst. Klager meent dat er anders sprake is van een verzwaring van zijn straf, welke verzwaring in strijd zou zijn met het internationaal recht (het IVBPR en het EVRM). Het is feitelijk echter onmogelijk om op 26 september 2021 in een ZBBI te worden geplaatst. De ZBBI’s bestaan dan niet meer. De beroepscommissie acht dat als zodanig niet in strijd met hogere wet- en regelgeving, reeds nu is voorzien in een vergelijkbaar alternatief, zijnde de BBA.
Aldus resteert de vraag of klager per 26 september 2021 in een BBA zou moeten worden geplaatst, ondanks dat hij er op die datum niet voor in aanmerking komt op grond van de nieuwe (dan geldende) wet- en regelgeving.
Gedetineerden die al vóór 1 juli 2021 voor de ZBBI in aanmerking zouden komen
De beroepscommissie is van oordeel dat het onderscheid tussen gedetineerden die op 1 juli 2021 in een ZBBI verblijven en gedetineerden die op 1 juli 2021 op een wachtlijst staan voor een ZBBI niet gerechtvaardigd is. Hun juridische status is immers gelijk: zij zijn geschikt voor plaatsing in een ZBBI voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Wet straffen en beschermen. De omstandigheid dat zij nog niet zijn geplaatst, mag hen niet worden tegengeworpen, nu dit enkel een capaciteitskwestie is. Ook zij moeten dus geacht worden onder het overgangsrecht te vallen.
De beroepscommissie is aanvullend van oordeel dat verweerder ook ná 1 juli 2021 in diens beslissingen op verzoeken tot plaatsing in een ZBBI nog moet nagaan of de gedetineerde daarvoor reeds vóór 1 juli 2021 in aanmerking kwam, mits de gedetineerde dit verzoek tijdig (dus in elk geval vóór 1 juli 2021) bij de directeur of bij verweerder heeft gedaan. Als dat het geval is, dienen ook deze gedetineerden – middels een selectiebeslissing voor de ZBBI – in aanmerking te komen voor het overgangsrecht en aldus van rechtswege in een BBA te worden geplaatst. Ook vertragingen in de inrichting of bij de Divisie Individuele Zaken (DIZ) mogen naar het oordeel van de beroepscommissie namelijk niet voor rekening komen van de gedetineerde.
Gedetineerden die pas vanaf 1 juli 2021 voor de ZBBI in aanmerking zouden komen
Voor klager geldt echter dat hij op grond van de huidige wet- en regelgeving niet vóór 1 juli 2021 in een ZBBI geplaatst kan worden, ook niet als er geen wachtlijsten zouden zijn. Hij had hoogstens geselecteerd kunnen worden voor plaatsing in een ZBBI per 26 september 2021, maar daarmee valt hij niet onder het geregelde overgangsrecht.
De wetgever is erop gewezen dat door – kort gezegd – weinig overgangsrecht te regelen, de nieuwe regelgeving nadelig uitpakt voor gedetineerden aan wie een straf is opgelegd onder de huidige regelgeving (bijvoorbeeld in het Advies ministeriële regelingen n.a.v. Wet straffen en beschermen van de afdeling Advisering van de RSJ d.d. 1 april 2021, p. 10). Wanneer de wetgever een advies niet opvolgt, hoeft dat evenwel nog niet te betekenen dat beslissingen op grond van de nieuwe regelgeving in strijd zijn met hogere wet- en regelgeving.
De beroepscommissie begrijpt dat dit voor klager zeer frustrerend is. Hij komt hierdoor immers pas enkele maanden later in aanmerking voor detentiefasering. De beroepscommissie vindt het ook onwenselijk dat de rechter hier bij de strafoplegging geen rekening mee heeft kunnen houden, maar deze gewijzigde wijze van tenuitvoerlegging van de opgelegde vrijheidsstraf is niet zodanig dat deze in strijd is met het legaliteitsbeginsel, zoals neergelegd in (onder meer) artikel 7, tweede lid, van het EVRM en artikel 15 van het IVPR. Van strijdigheid zou pas sprake zijn wanneer door de wijzigingen feitelijk een andere straf ten uitvoer wordt gelegd dan die is opgelegd (vergelijk EHRM 12 februari 2008, nr. 21906/04 (Kafkaris t. Cyprus), HR 25 september 2012, ECLI:NL:HR:2012:BX5063 en Rechtbank ’s-Gravenhage 16 november 2004, ECLI:NL:RBSGR:2004:AR5713). Dat is niet het geval.
Gedetineerden die in een BBI verblijven of daarvoor vóór 1 juli 2021 in aanmerking zouden komen
Klager heeft – in beroep – subsidiair verzocht om hem te selecteren voor een BBI. Met het oog op de duidelijkheid en volledigheid van deze uitspraak, gaat de beroepscommissie voor nu voorbij aan de vraag of dit verzoek onderdeel kan uitmaken van onderhavige procedure.
Klager komt – zo begrijpt de beroepscommissie – wel vóór 1 juli 2021 in aanmerking voor plaatsing in een BBI.[5] Ook daarvoor bestaan echter wachtlijsten, zodat klager niet vóór 1 juli 2021 feitelijk in een BBI geplaatst zou kunnen worden. Voor de periode daarna geldt dat de wetgever uitdrukkelijk kenbaar heeft gemaakt dat bij gedetineerden die in een BBI verblijven alsnog moet worden getoetst of zij – op grond van de nieuwe wet- en regelgeving – in aanmerking komen voor een BBA. Het heeft voor klager dan ook geen toegevoegde waarde om vóór 1 juli 2021 in de BBI of op een wachtlijst daarvoor te worden geplaatst.
De beroepscommissie begrijpt dat dit voor klager net zozeer frustrerend is. Zij vindt het ook in dit verband onwenselijk dat de rechter hier bij de strafoplegging geen rekening mee heeft kunnen houden, maar deze gewijzigde wijze van tenuitvoerlegging van de opgelegde vrijheidsstraf kan evenmin worden aangemerkt als strijdig met het legaliteitsbeginsel, zoals neergelegd in (onder meer) artikel 7, tweede lid, van het EVRM en artikel 15 van het IVPR.
De praktische uitwerking
Klager komt op grond van de huidige regelgeving nog niet in aanmerking voor plaatsing in een ZBBI (vóór 1 juli 2021). Gelet daarop ligt een afwijzing van klagers verzoek in de rede. Hij kan te zijner tijd op grond van de nieuwe regelgeving een verzoek indienen voor plaatsing in een BBA.
Conclusie
Nu de wet dwingend voorschrijft dat verweerder binnen zes weken een beslissing neemt op een verzoek, zal de beroepscommissie het beroep gegrond verklaren, verweerder opdragen alsnog een inhoudelijke beslissing te nemen op klagers verzoek met inachtneming van deze uitspraak binnen een termijn van twee weken na ontvangst daarvan. De beroepscommissie ziet geen aanleiding om aan klager een tegemoetkoming toe te kennen, reeds omdat een afwijzing van klagers verzoek in de rede ligt.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep gegrond. Zij draagt verweerder op alsnog een inhoudelijke beslissing te nemen op klagers verzoek met inachtneming van deze uitspraak binnen een termijn van twee weken na ontvangst daarvan. Zij kent klager geen tegemoetkoming toe.
Deze uitspraak is op 28 juni 2021 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit
mr. A. Jongsma, voorzitter, mr. M.F.A. van Pelt en drs. M.R. van Veen, leden, bijgestaan door mr. P. de Vries, secretaris.
secretaris voorzitter
1 Ex artikel 18, tweede lid, van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw)
2 Ex artikel 17, vierde lid, in verbinding met artikel 18, eerste en derde lid, van de Pbw
3 Althans op basis van de objectieve criteria, zoals neergelegd in artikel 2 van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van
gedetineerden (hierna: de Regeling)
4 Volledig: ‘wet- en regelgever’. In het vervolg wordt kortheidshalve evenwel volstaan met ‘wetgever’
5 Althans op basis van de objectieve criteria in de huidige wet- en regelgeving (concreet: artikel 3 van de Regeling)