Nummer R-20/6568/GB
Betreft [klager]
Datum 30 september 2020
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van [klager] (hierna: klager)
1. De procedure
Klager heeft een verzoek gedaan tot plaatsing in een Zeer Beperkt Beveiligde Inrichting (ZBBI) dan wel deelname aan een zogeheten stapeltraject (plaatsing in een Zeer Beperkt Beveiligde Inrichting (ZBBI) gevolgd door deelname aan een penitentiair programma (PP)).
De Minister voor Rechtsbescherming (hierna: verweerder) heeft dat verzoek op 2 april 2020 afgewezen.
Klagers raadsman, mr. L. de Leon, heeft namens klager beroep ingesteld tegen deze beslissing.
De beroepscommissie heeft klager, zijn raadsman en verweerder in de gelegenheid gesteld hun standpunten schriftelijk (nader) toe te lichten.
De beroepscommissie heeft kennisgenomen van het beroepschrift, de reactie van verweerder en de overige stukken alsmede van de schorsingsuitspraak van 7 april 2020 (RSJ S 20/3373/SGB).
2. De standpunten in beroep
Standpunt van klager
Klager komt in aanmerking voor detentiefasering en hij voldoet daarbij aan alle voorwaarden. Klager heeft een werkplek gevonden in de zorg, alwaar men op dit moment om handen zit te springen, vanwege de bestrijding van en het verlenen van hulp ter zake van het gKlagers verzoek om detentiefasering zou onder normale omstandigheden worden toegewezen, maar verweerder heeft klagers verzoek afgewezen, omdat de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) extra maatregelen treft om de verdere verspreiding van het coronavirus te voorkomen. Klager verwijst daartoe naar de bestreden beslissing van 2 april 2020. De bestreden beslissing moet als onredelijk of onbillijk worden aangemerkt, omdat verweerder klagers verzoek niet inhoudelijk heeft beoordeeld en in de bestreden beslissing ook niet van enige belangenafweging is gebleken. Klagers verzoek had niet alleen op grond van de mededeling van (aanstaande) coronamaatregelen in de wachtstand mogen worden gezet. Daarnaast heeft verweerder klagers verzoek niet met de nodige voortvarendheid in behandeling genomen, nu hij al per 27 februari 2020 in een ZBBI geplaatst had kunnen worden. Onbegrijpelijk is waarom verweerder eerst op 2 april 2020 een beslissing op klagers verzoek neemt. Als verweerder eerder op klagers verzoek had beslist – hetgeen gelet op het positieve selectieadvies zeer goed mogelijk was geweest – dan had klager nog voor het ingaan van de coronamaatregelen in een ZBBI geplaatst kunnen worden. Bovendien zou klager – als hij met elektronisch toezicht in een ZBBI geplaatst zou zijn dan wel direct aan een PP had kunnen deelnemen – niet meer risico op besmetting met het coronavirus hebben gelopen dan in een Penitentiaire Inrichting (PI). Klager is door dit alles benadeeld.
Het is voor klager onduidelijk wanneer de coronamaatregelen zullen worden opgeheven. De coronamaatregelen zullen waarschijnlijk nog vele maanden voortduren, mogelijk zelfs tot aan de datum van klagers voorwaardelijke invrijheidstelling (VI). Detentiefasering is bedoeld om de veroordeelde terug te leiden in de maatschappij en hem/haar steeds meer vrijheden te verstrekken, teneinde de veroordeelde te laten wennen aan zijn/haar vrijheid. Op de thans – weliswaar door coronaperikelen – voorgestane wijze komt er van enig wennen aan vrijheden weinig tot niets terecht en zal klager – na zijn straf volledig in een gesloten inrichting te hebben uitgezeten – eventueel op het moment van zijn VI koud de maatschappij in gaan. De ingrijpende coronamaatregelen hebben niet alleen gevolgen voor klagers detentiefaseringstraject, maar ook voor zijn toekomstperspectief. Klager begrijpt niet – gelet op het positieve selectieadvies en het feit dat plaatsing in een ZBBI op dat moment niet kon worden gerealiseerd – waarom hij niet in een eerder stadium mocht deelnemen aan een PP om zodoende invulling te geven aan zijn detentiefasering en toekomstperspectief. Klager voldoet immers aan alle voorwaarden voor deelname aan een PP en was hiervoor ook geschikt bevonden.
Verweerder heeft te weinig gekeken naar andere en minder verstrekkende alternatieven. Klager begrijpt niet waarom het elektronisch toezicht door middel van een enkelband in zijn situatie niet is toegepast, omdat het ZBBI-traject dan had kunnen worden overgeslagen. Het gaat er immers om dat klager opnieuw met vrijheden leert omgaan en daarbij desalniettemin onder controle blijft, zodat hij de daaraan te verbinden voorwaarden naleeft. Honderden veroordeelde gedetineerden die al in een ZBBI zaten, is dit lot beschoren en zij zitten nu thuis met elektronisch toezicht in plaats van in een ZBBI. Klager heeft er begrip voor dat de DJI heeft besloten dat er geen nieuwe plaatsingen in ZBBI’s plaatsvinden, maar daar moet wel een andere oplossing voor worden bedacht dan het afwijzen van vrijheden totdat er betere tijden aanbreken.
Voor het sluiten van de ZBBI’s ontbreekt een wettelijke grondslag. In klagers situatie is er – gelet op de specifieke feiten en omstandigheden en de huidige situatie met de daarbij opgelegde beperkingen ten gevolge van corona – sprake van een ongerechtvaardigde inbreuk op de artikelen 2, 3, 5 en 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).
Verweerder stelt dat klager vanaf 20 juli 2020 in aanmerking zou kunnen komen voor deelname aan een PP en dat er voor hem nog voldoende tijd resteert om te werken aan zijn terugkeer in de maatschappij. Op dit moment is het nog een week verwijderd van 20 juli 2020 en wordt voor klager de periode om te werken aan zijn terugkeer in de maatschappij steeds korter.
Verzocht wordt het beroep gegrond te verklaren, aan klager een tegemoetkoming toe te kennen en te beslissen dat klager alsnog wordt geplaatst in een ZBBI dan wel te laten deelnemen aan een PP, eventueel met toepassing van elektronisch toezicht.
Standpunt van verweerder
Uit het selectieadvies blijkt dat de directeur van het JC Zaanstad klager voor plaatsing in een ZBBI heeft voorgedragen.
Hoewel de bestreden beslissing klager direct in zijn belangen raakt en in de bestreden beslissing geen blijk wordt gegeven van een individuele afweging over de geschiktheid van klager om deel te nemen aan een stapeltraject, is de bestreden beslissing niet als onredelijk aan te merken, omdat deze gelegen is in het belang van bescherming van klagers gezondheid, alsook de gezondheid van de overige gedetineerden, de medewerkers van de DJI en overige betrokkenen bij een detentiefaseringstraject.
Vanaf 14 maart 2020 treft de DJI extra maatregelen om de verdere verspreiding van het coronavirus te voorkomen. De maatregelen hebben als doel het aantal contacten met de buitenwereld te beperken. Zo kan het risico op besmetting met het coronavirus kleiner worden gemaakt. Een besmetting binnen een inrichting van de DJI zou grote gevolgen hebben voor het personeel en de justitiabelen. Het beschermen en gezond houden van personeel en justitiabelen is belangrijk.
Het is vervelend dat de mogelijkheden van detentiefasering door de coronamaatregelen beperkter zijn, maar de gezondheid van eenieder staat voorop. Op dit moment is niet te voorzien hoelang deze maatregelen nog zullen duren en op welke wijze deze afgeschaald kunnen worden. Klager kan, nadat de maatregelen door de DJI zijn afgeschaald, op grond van artikel 18, eerste lid, van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) opnieuw een verzoekschrift indienen. Het bepaalde in artikel 18, vierde lid, van de Pbw zal daarbij buiten beschouwing blijven. Nog los van de vraag of klager voldoet aan de voorwaarden voor plaatsing in een ZBBI, kan onder de huidige omstandigheden de bestreden beslissing niet als onredelijk of onbillijk worden aangemerkt.
Gezien de einddatum van klagers detentie, te weten 9 maart 2021, en de omstandigheid dat klager vanaf 20 juli 2020 in aanmerking zou kunnen komen voor deelname aan een PP, bestaat er voor klager voldoende tijd om te werken aan een succesvolle terugkeer in de maatschappij en daarmee te voldoen aan de doelstelling zoals geformuleerd in artikel 2 van de Pbw.
3. De beoordeling
Klager neemt sinds 20 juli 2020 deel aan een PP en is daartoe thans ondergebracht bij de Extramurale Detentie (EMD) van de PI Arnhem. Daardoor heeft hij in beginsel geen belang meer bij het beroep en zou hij niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. In beroep is echter verzocht aan klager een tegemoetkoming toe te kennen. Daarom zal de beroepscommissie het beroep alsnog inhoudelijk beoordelen.
Klager ondergaat een in Duitsland opgelegde gevangenisstraf van drie jaar en tien maanden, wegens fraude met inbegrip van zwendel (het gepleegde strafbare feit is in Nederland strafbaar gesteld als het medeplegen van oplichting). Zijn straf is op grond van de Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging vrijheidsbenemende en voorwaardelijke sancties aan Nederland overgedragen en op 4 december 2019 is hij geplaatst in het JC Zaanstad. Uit klagers registratiekaart blijkt dat de einddatum van zijn detentie momenteel is bepaald op 9 maart 2021.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden kunnen in een ZBBI gedetineerden worden geplaatst:
- die een te verwaarlozen vlucht- of maatschappelijk risico vormen;
- aan wie een vrijheidsstraf van tenminste zes maanden is opgelegd;
- die, als de veroordeling onherroepelijk is, ten minste de helft van de opgelegde vrijheidsstraf hebben ondergaan;
- die, als de veroordeling nog niet onherroepelijk is, een tijd in voorlopige hechtenis hebben doorgebracht waarvan de duur ten minste gelijk is aan de helft van de opgelegde gevangenisstraf;
- die beschikken over een aanvaardbaar verlofadres;
- die een strafrestant hebben van minimaal zes weken en maximaal zes maanden; en
- die zijn gepromoveerd.
Op grond van het derde lid van het artikel kunnen gedetineerden ook in een ZBBI worden geplaatst als verweerder akkoord is met een voorstel voor deelname aan een PP. Het verblijf in de ZBBI moet in dat geval direct worden gevolgd door deelname aan het PP en duurt maximaal zes maanden.
Uit de toelichting op dit artikel (Stcrt. 2000, 176) blijkt dat bij plaatsing in een ZBBI de vraag centraal staat of de gedetineerde geschikt is om terug te keren in de samenleving. Dat kan uit verschillende omstandigheden worden afgeleid. Het is bijvoorbeeld van belang of de gedetineerde tijdens zijn huidige detentie al vrijheden heeft genoten, hoe die zijn verlopen en of er (daarna) incidenten zijn geweest. Gelet op het open karakter van een ZBBI moet ook rekening worden gehouden met de persoonlijkheid van de gedetineerde en de aard, zwaarte en achtergrond van het gepleegde delict. Bij dit laatste moeten ook de belangen van slachtoffers en nabestaanden worden meegewogen.
Klagers verzoek is – uitsluitend – afgewezen, nu vanwege de extra maatregelen die zijn getroffen om de (verdere) verspreiding van het coronavirus te voorkomen, geen nieuwe plaatsingen in ZBBI’s meer plaatsvonden. Verweerder heeft te kennen gegeven dat klager na opheffing van de maatregelen een nieuw verzoek tot plaatsing in een ZBBI dan wel deelname aan een stapeltraject kan indienen.
De beroepscommissie stelt voorop dat zij bekend is met de maatregelen die door de DJI zijn getroffen om verdere verspreiding van het coronavirus binnen de PI te voorkomen. Deze maatregelen houden onder meer in dat met ingang van 14 maart 2020 (tot 3 augustus 2020) plaatsing in een ZBBI dan wel deelname aan een stapeltraject niet meer mogelijk was. De beroepscommissie overweegt voorts dat niet alleen in het kader van de detentie, maar in de gehele maatschappij ingrijpende maatregelen zijn genomen, die grote gevolgen hebben voor de bewegingsvrijheid van mensen.
De beroepscommissie begrijpt dat de maatregel ingrijpend is voor klager en voor hem vergaande gevolgen met zich mee heeft gebracht. Nu evenwel ten tijde van het nemen van de bestreden beslissing plaatsing in een ZBBI dan wel deelname aan een stapeltraject feitelijk niet mogelijk was, kan de beslissing niet als onredelijk of onbillijk worden aangemerkt. Dat klagers verzoek niet al inhoudelijk is beoordeeld, acht de beroepscommissie niet onredelijk, nu niet vaststaat dat een gedetineerde, die in eerste instantie geschikt was voor plaatsing in een ZBBI dan wel deelname aan een stapeltraject, tijdens een langer verblijf in gesloten setting en na opheffing van de maatregelen, nog geschikt is. In de tussenliggende periode kunnen zich immers feiten en omstandigheden voordoen die maken dat een gedetineerde niet langer voor plaatsing in een ZBBI dan wel deelname aan een stapeltraject in aanmerking komt. Tegen deze achtergrond acht de beroepscommissie het begrijpelijk dat een nieuwe aanvraag tot plaatsing in een ZBBI dan wel deelname aan een stapeltraject pas kon worden ingediend op het moment dat plaatsingen in een ZBBI weer werden geëffectueerd.
Dat van de gedetineerden die reeds in een ZBBI waren geplaatst een beperkte groep gedetineerden, die aan het eind van hun straf zaten en al een groot deel van de tijd buiten de PI verbleven, de detentie zo snel mogelijk voorlopig werd geschorst, maakt het voorgaande niet anders.
Klager heeft subsidiair, aldus begrijpt de beroepscommissie, verzocht om in een eerder stadium deel te mogen nemen aan een PP dan wel om met een enkelband naar huis te worden gestuurd om zodoende invulling te geven aan zijn detentiefasering.
Op grond van artikel 4 van de Pbw en artikel 7 van de Penitentiaire maatregel (Pm) komen voor deelname aan een PP gedetineerden in aanmerking:
- aan wie een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf van tenminste zes maanden is opgelegd;
- die vijf zesde deel van de opgelegde vrijheidsstraf hebben ondergaan;
- die een strafrestant hebben van minimaal vier weken en maximaal een jaar;
- die beschikken over een aanvaardbaar verblijfadres; en
- die hebben verklaard om bereid te zijn zich te houden aan de voorwaarden van het PP.
Ten tijde van de bestreden beslissing voldeed klager niet aan de voorwaarden voor deelname aan een PP, omdat klager – gelet op het gedeelte van de straf dat hij had ondergaan – pas vanaf 20 juli 2020 in aanmerking kwam voor deelname aan een PP. Reeds op die grond was deelname aan een PP nog niet mogelijk. Daarnaast was het voor gedetineerden, die nog niet in een ZBBI waren geplaatst, niet mogelijk om de resterende detentieperiode thuis met een enkelband uit te zitten.
De namens klager aangevoerde feiten en omstandigheden, kunnen, gelet op de huidige situatie met de daarbij opgelegde beperkingen ten gevolge van het coronavirus, niet leiden tot de conclusie dat sprake zou zijn van een ongerechtvaardigde inbreuk op de artikelen 2, 3, 5 en 8 van het EVRM.
Voor zover in beroep wordt geklaagd over de termijn waarbinnen de beslissing op klagers verzoek is genomen, wordt opgemerkt dat de beroepscommissie het wenselijk acht dat zo voortvarend mogelijk op een dergelijk verzoek wordt beslist, maar dat de wettelijke termijn hiervoor zes weken bedraagt. Verweerder heeft binnen die termijn beslist. Overigens verbindt de wet ook geen gevolgen aan de overschrijding van die termijn.
De bestreden beslissing kan – gelet op het voorgaande en bij afweging van alle in aanmerking komende belangen – niet als onredelijk of onbillijk worden aangemerkt. De beroepscommissie zal het beroep dan ook ongegrond verklaren.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is op 30 september 2020 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit
mr. C. Fetter, voorzitter, mr. M.F.A. van Pelt en drs. M.R. van Veen, leden, bijgestaan door mr. S. van Noordt, secretaris.
secretaris voorzitter