Nummer
R-20/7085/GV
Betreft
[klager]
Datum 28 september 2020
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van [klager] (hierna: klager)
1. De procedure
De Minister voor Rechtsbescherming (hierna: verweerder) heeft op 20 april 2020 een kaderbesluit genomen. Op 28 april 2020 heeft klager verweerder gemotiveerd verzocht de voorwaarden, zoals geformuleerd in het kaderbesluit van 20 april 2020, te wijzigen. Verweerder heeft dit verzoek op 28 mei 2020 afgewezen.
Klagers raadsvrouw, mr. D.J. Troost, heeft namens klager beroep ingesteld tegen deze beslissing.
De beroepscommissie heeft klager, zijn raadsvrouw en verweerder in de gelegenheid gesteld hun standpunten schriftelijk (nader) toe te lichten.
De beroepscommissie heeft kennisgenomen van het beroepschrift, de reactie van verweerder en de overige stukken.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van klager
Klager heeft verzocht een aantal in het kaderbesluit van 20 april 2020 gestelde voorwaarden te wijzigen, te weten het verhogen van de verloffrequentie naar viermaal verlof per maand, een evaluatie van het kaderbesluit na twee maanden en het schrappen van de voorwaarde van een maandelijkse schriftelijke evaluatie van klager over de genoten verloven. Verweerder heeft dit verzoek afgewezen, maar heeft in redelijkheid niet tot deze beslissing kunnen komen. Uit eerdere uitspraken van de beroepscommissie over klagers verlofmogelijkheden (onder meer RSJ 10 februari 2020, R-19/5340/GV) leidt klager af dat hij zich eerst tot de beroepscommissie kan wenden, indien hij aan verweerder een gemotiveerd verzoek tot wijziging van het dan geldende kaderbesluit heeft gedaan. Dat is dan ook de weg die klager in dit geval heeft gevolgd.
Het door verweerder ingenomen standpunt is niet enkel onredelijk en onbillijk, maar ook onjuist. Verweerder stelt dat de in het kaderbesluit van 20 april 2020 geformuleerde voorwaarden niet worden gewijzigd, omdat klager tegen dit inmiddels onherroepelijke kaderbesluit geen beroep heeft ingesteld bij de beroepscommissie. In strijd met de jurisprudentie van de beroepscommissie is geen belangenafweging gemaakt en is in zijn geheel niet op inhoudelijke gronden beslist op het door klager ingediende verzoek tot wijziging van het kaderbesluit. Hoewel klager had verzocht om een beslissing binnen een termijn van vier weken, is ruim buiten deze termijn een korte, niet inhoudelijke reactie gegeven. Dat is tekenend voor de afwerende houding van verweerder in klagers (straf)zaak, waarin tijdrekken en tegenwerken het credo lijkt te zijn. Verweerder had redelijkerwijs niet anders gekund dan de verzochte wijzigingen in het kaderbesluit op te tekenen.
Standpunt van verweerder
Het nieuwe kaderbesluit van 20 april 2020 vervangt het oude besluit van 18 november 2019, waarin voorwaarden zijn opgenomen waaronder aan klager desgevraagd verlof kan worden verleend. In het kaderbesluit van 20 april 2020 is de verloffrequentie uitgebreid naar driemaal verlof per maand, is de beveiliging binnenshuis opgeheven en is de duur van het verlof verruimd tot tien uur. Verder is bepaald dat het verlof een deel van de avond kan omvatten.
De beslissing van verweerder om het kaderbesluit van 20 april 2020 op dit moment niet te heroverwegen kan niet als onredelijk en onbillijk worden aangemerkt. Klagers verzoek richt zich tegen de in het kaderbesluit gestelde voorwaarden. Tegen een door verweerder genomen beslissing over verlof, zoals het kaderbesluit, staat echter rechtstreeks beroep open bij de beroepscommissie. Ook de voorzieningenrechter heeft ten aanzien van klager met zoveel woorden bepaald dat een beroep tegen het kaderbesluit de geëigende weg is (Rb. Den Haag 14 juni 2019, ECLI:NL:RBDHA:2019:6073). Nu klager het aanvankelijke beroep, gericht tegen het kaderbesluit, heeft ingetrokken, is het kaderbesluit onherroepelijk geworden. De formele rechtskracht van het besluit verzet zich tegen de handelswijze waarbij de in het kaderbesluit geformuleerde voorwaarden worden aangevochten door middel van een verzoek, gevolgd door een beroep tegen de afwijzing van dat verzoek, zoals thans door de raadsvrouw is gedaan. Er doen zich immers geen nieuwe feiten en omstandigheden voor. Indien de opvatting van de raadsvrouw hieromtrent wordt gevolgd, krijgt de in artikel 73, tweede lid, van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) genoemde beroepstermijn een illusoir karakter.
Eerder heeft de beroepscommissie overwogen dat de status van het kaderbesluit er niet aan af doet dat bij de beoordeling van een gemotiveerd verzoek tot incidenteel verlof (in afwijking van het verlofplan) een afweging moet worden gemaakt tussen het individuele belang van klager en de relevante algemene belangen. Uit deze overweging is niet af te leiden dat het klager vrijstaat om, in plaats van een beroep tegen het kaderbesluit, te verzoeken om wijziging van dat kaderbesluit. Een dergelijke uitleg druist in tegen de bedoeling van het kaderbesluit om zekerheid en duidelijkheid te bieden over de kaders waarbinnen klagers verlofaanvragen dienen te worden beoordeeld.
Uit de hiervoor bedoelde jurisprudentie van de beroepscommissie leidt verweerder voorts af dat een levenslanggestrafte in het voorkomende geval gemotiveerd kan verzoeken om bij een specifiek verlof af te wijken van een of meer voorwaarden van het kaderbesluit. Ook kan de levenslanggestrafte bij nieuwe feiten en omstandigheden gemotiveerd verzoeken om wijziging van het kaderbesluit. Dergelijke situaties doen zich in dit geval niet voor. Klager heeft geen gemotiveerd verzoek om incidenteel verlof, in afwijking van het verlofplan, ingediend. Hij verzoekt om wijziging van het kaderbesluit als zodanig, terwijl dat niet is gebaseerd op een concrete verlofaanvraag.
Uitgebrachte adviezen
Op 27 februari 2020 heeft het Adviescollege Levenslanggestraften (ACL) een vervolgadvies uitgebracht. Uit dit advies blijkt het volgende. Klagers positieve ontwikkeling, zoals beschreven in de eerder uitgebrachte vervolgadviezen van 27 juni 2019 en 10 oktober 2019, heeft zich voortgezet, zodat sprake is van een consistent positief beeld. Tijdens de verloven neemt klager meer initiatief en laat hij meer zelfstandigheid zien. Het ACL persisteert dan ook bij de eerder uitgebrachte vervolgadviezen en voegt daaraan toe het verhogen van de verloffrequentie naar een keer per week en de verdere afschaling van de beveiliging tijdens de verloven.
Indien de verhoogde verloffrequentie goed verloopt, kan de frequentie na een periode van twee maanden worden verhoogd naar twee keer per week. Daarbij verdient het de voorkeur om een van deze tweewekelijkse verloven met vrijwilligerswerk in te vullen. Wat betreft de verdere afschaling van de beveiliging, dient te worden toegewerkt naar onbegeleid verlof met elektronisch toezicht in de vorm van een enkelband.
3. De beoordeling
Klager is sinds 1 december 1992 gedetineerd. Hij is bij arrest van het gerechtshof Amsterdam van 28 februari 1994 veroordeeld tot een levenslange gevangenisstraf wegens doodslag, tweemaal poging tot doodslag, diefstal door middel van braak en bedreiging met enig misdrijf tegen het leven gericht. Op 17 mei 2019 heeft hij een gratieverzoek ingediend dat bij beslissing van 13 maart 2020 (ruim 27 jaar na aanvang van zijn detentie) is afgewezen.
Op grond van artikel 72, tweede lid, van de Pbw heeft de gedetineerde het recht tegen een hem betreffende beslissing aangaande verlof, voor zover hiertegen geen beklag ingevolge artikel 60, eerste en tweede lid, van de Pbw openstaat, een met redenen omkleed beroepschrift in te dienen bij de beroepscommissie. Artikel 73, tweede lid, van de Pbw bepaalt, voor zover relevant, dat het beroepschrift wordt ingediend uiterlijk op de zevende dag na die waarop de betrokkene kennis heeft gekregen van de beslissing waartegen hij beroep instelt.
Bij besluit van 20 april 2020 heeft verweerder de kaders gesteld waarbinnen de verloven van klager plaats dienen te vinden. Op 28 april 2020 heeft klager verweerder verzocht om wijziging van een aantal verlofvoorwaarden, zoals geformuleerd in dit kaderbesluit. Verweerder heeft dit verzoek afgewezen en daartoe te kennen gegeven dat klager op grond van artikel 72, tweede lid, van de Pbw beroep had moeten instellen tegen het kaderbesluit als zodanig.
Klager en verweerder hebben in beroep beiden een lezing voorgelegd van eerdere uitspraken van de beroepscommissie en de daaruit af te leiden wijze(n) waarop in rechte kan worden opgekomen tegen het kaderbesluit dan wel de in dat besluit gestelde voorwaarden. Ten aanzien van het kaderbesluit en klagers verzoeken tot incidenteel verlof heeft de beroepscommissie eerder in RSJ 10 oktober 2019, R-19/4385/GV het volgende overwogen:
‘‘Daargelaten de status van voornoemde kaderbeslissing, dient bij de beoordeling van klagers gemotiveerde verzoeken tot incidenteel verlof (die afwijken van het verlofplan) telkens een afweging te worden gemaakt tussen het individuele belang van klager bij resocialisatieactiviteiten en de algemene belangen van (onder meer) orde, rust en veiligheid in de samenleving alsmede de belangen van de slachtoffers en nabestaanden.’’
In RSJ 10 februari 2020, R-19/5340/GV vervolgt de beroepscommissie:
‘‘In uitspraken van 30 december 2019, R-19/5047/GV en 7 februari 2020, R-19/5124/GV heeft zij vervolgens geoordeeld dat in die zaken geen sprake was van een gemotiveerd verzoek tot wijziging van het kaderbesluit. Ook in casu is van een gemotiveerd verzoek geen sprake. De beslissing om aan de duur van de verloven niets te veranderen, kan daarom niet als onredelijk of onbillijk worden aangemerkt. Het beroep zal daarom ongegrond worden verklaard.’’
De hier genoemde jurisprudentie van de beroepscommissie omtrent verlofverlening aan levenslanggestraften, zoals klager, moet aldus worden verstaan dat de levenslanggestrafte de volgende rechtsmiddelen ter beschikking staat. Hij kan, in de eerste plaats, beroep instellen tegen de beslissing van verweerder op zijn gemotiveerde verzoek tot verlof (indien dat afwijkt van het verlofplan). Daarnaast staat beroep open tegen een door verweerder genomen beslissing, waarin de kaders zijn geformuleerd waarbinnen de verloven van de betreffende levenslanggestrafte plaats dienen te vinden. In klagers geval hebben de vervolgadviezen van het ACL, die meermalen per jaar worden uitgebracht, geleid tot wijziging van de voorwaarden die in het kaderbesluit zijn gesteld.
Klager heeft tegen het op 20 april 2020 genomen kaderbesluit als zodanig geen beroep ingesteld (althans heeft dit beroep ingetrokken) en heeft, na het verstrijken van de daarbij geldende beroepstermijn, verzocht om wijziging van het kaderbesluit en tegen de (afwijzende) beslissing van verweerder beroep ingesteld. Namens klager is aangevoerd dat hij zich eerst tot de beroepscommissie kan wenden, nadat hij aan verweerder een gemotiveerd verzoek tot aanpassing van het kaderbesluit heeft gedaan.
De beroepscommissie is, mede in het licht van de bovenvermelde bestaande beroepsmogelijkheden, van oordeel dat een dergelijke benadering geen steun vindt in de genoemde uitspraken van de beroepscommissie en zich evenmin verhoudt met artikel 20d en de algemene bepalingen van de Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting, in het kader waarvan de gedetineerde verzoekt om (re-integratie)verlof, alsmede met het karakter en het doel van het kaderbesluit. Het kaderbesluit bestrijkt in beginsel een langere periode en is bedoeld (rechts)zekerheid te bieden over de wijze waarop binnen klagers detentie- en re-integratietraject invulling wordt gegeven aan zijn verloven, alsook over de kaders waarbinnen zijn verlofaanvragen dienen te worden beoordeeld.
Tegen deze achtergrond is de beroepscommissie van oordeel dat een verzoek tot wijziging van het kaderbesluit, zoals klager dat heeft ingediend, niet behoort tot de (wettelijke) mogelijkheden om het kaderbesluit en de daarin geformuleerde voorwaarden in rechte aan te vechten. Daartoe staan uitsluitend de hierboven genoemde twee beroepsmogelijkheden open.
Gezien het voorgaande heeft verweerder op goede gronden en met juistheid op klagers verzoek beslist. Het beroep zal ongegrond worden verklaard.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is op 28 september 2020 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit mr. S. Djebali, voorzitter, F. van Dekken en mr. J.M.L. Niederer, leden, bijgestaan door mr. M.G. Bikker, secretaris.
secretaris voorzitter