Nummer R-20/6587/GB
Betreft [klager] Datum 3 juli 2020
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van [klager] (hierna: klager)
1. De procedure
Klager heeft op 11 maart 2020 een verzoek gedaan tot deelname aan een zogeheten stapeltraject (plaatsing in een Zeer Beperkt Beveiligde Inrichting (ZBBI) gevolgd door deelname aan een penitentiair programma (PP)).
De Minister voor Rechtsbescherming (hierna: verweerder) heeft het verzoek, voor zover het de plaatsing in een ZBBI betreft, op 1 april 2020 afgewezen.
Klagers raadsvrouw, mr. H.M.S. Cremers heeft namens klager beroep ingesteld tegen deze beslissing.
De beroepscommissie heeft klager, zijn raadsvrouw en verweerder in de gelegenheid gesteld hun standpunten schriftelijk (nader) toe te lichten.
De beroepscommissie heeft kennisgenomen van het beroepschrift, de reactie van verweerder en de overige stukken.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van klager
Op 14 april 2020 is verweerder om een reactie op het verzoekschrift verzocht. Nu deze reactie vervolgens pas op 8 juni wordt toegezonden is er, gezien de belangen van klager, sprake van een onredelijke termijn. Dat het vervolgens weer enkele weken duurt voordat de reactie wordt doorgestuurd, is eveneens te betreuren. Het is aan gedetineerden niet uit te leggen dat zij en hun gemachtigden welgeteld een termijn van zeven dagen (zijnde niet eens werkdagen) krijgen om hun bezwaarschrift dan wel beroepschrift in te dienen op straffe van niet-ontvankelijkheid, doch dat de beslissende overheid en het rechtsprekend college er vervolgens maandenlang over kunnen doen voordat wordt gereageerd dan wel beslist. Nu de belangen voor klager (en met hem vele gedetineerden) in deze principiële zaak groot zijn, wordt verzocht hem een compensatie toe te kennen voor de onredelijk lange beslistermijn in casu.
Ten tweede is het beleid van Divisie Individuele zaken (DIZ) om momenteel alle verzoeken tot selectie voor een ZBBI af te wijzen vanwege de coronamaatregelen. De casemanagers in de PI’s is in maart 2020 om die reden ook dringend door DIZ verzocht géén verzoeken tot selectie voor een ZBBI meer in te dienen zolang de ZBBI’s zijn gesloten. De consequentie van dit beleid zal zijn dat een enorme groep gedetineerden nagenoeg gelijktijdig een verzoek tot selectie voor een ZBBI zal indienen op het moment dat weer plaatsingen in ZBBI’s kunnen plaatsvinden. Het ligt immers voor de hand dat (vrijwel) alle gedetineerden die sinds 14 maart 2020 voor een ZBBI in aanmerking komen, een verzoek tot plaatsing in een ZBBI zullen doen zodra de ZBBI’s weer opengaan. Onduidelijk is hoe vervolgens de volgorde wordt bepaald waarin gedetineerden in een ZBBI of op een wachtlijst voor een ZBBI worden geplaatst. Die volgorde is cruciaal nu er slechts een zeer beperkt aantal plaatsen in de ZBBI’s beschikbaar is.
Verweerder heeft aangegeven dat klager positief gedrag vertoont, zoals blijkt uit het meegezonden selectieadvies, en dat zowel de politie als het Openbaar Ministerie (OM) positief hebben geadviseerd om hem in aanmerking te laten komen voor het stapeltraject, waarbij klager in een ZBBI zou kunnen worden geplaatst. Klagers gedrag is dat van een modelgedetineerde en het recidivegevaar is gering. Klager heeft al door middel van een langdurige schorsing en regimair verlof aangetoond toegenomen vrijheden aan te kunnen, het verlofadres is in orde bevonden en hij is afgestraft. Slechts door de coronamaatregelen is het verzoek van klager tot plaatsing in een ZBBI afgewezen. Dat is een onredelijke beslissing.
Daarnaast is deze beslissing in strijd met het gelijkheidsbeginsel, aangezien alle gedetineerden die op 15 maart 2020 reeds in een ZBBI verbleven met een enkelband tijdelijk met verlof naar huis zijn gezonden door de Minister. Klager vermag niet in te zien waarom zijn rechtspositie anders dient te zijn dan die van degenen die het geluk hadden op 15 maart 2020 reeds geplaatst te zijn in de ZBBI. Alle bevoegde adviesinstanties hebben immers ruimschoots voor deze datum een positief advies afgegeven. Ook hier duurt het dan weer weken voordat verweerder op 1 april 2020 uiteindelijk een negatieve beslissing neemt. Dat de plaatsing in een ZBBI pas op 8 mei 2020 zou zijn ingegaan doet niets hieraan af. Het getuigt van onrechtvaardigheid en van willekeur dat degenen die toevallig in maart 2020 in een ZBBI zaten naar huis mochten en dat klager, die nu in aanmerking komt voor een ZBBI, mogelijk zijn gehele detentie in een gesloten inrichting moet ondergaan.
Verweerder heeft bij brief van 15 juni 2020 aan de Tweede Kamer in antwoord op Kamervragen medegedeeld dat de PP’s wel plaatsvinden. Klager staat uiteraard eveneens open voor een vervroegde deelname aan een PP. Hij zou voor deelname aan een PP, ex artikel 4, tweede lid, sub b, van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw), vanaf 10 mei 2020 in aanmerking kunnen komen, nu een PP maximaal een jaar mag duren en zijn einddatum 10 mei 2021 is. Het PP zou dan langer zijn dan een zesde deel van de opgelegde gevangenisstraf, hetgeen naar de letter van de wet niet strookt met artikel 4 van de Pbw, doch in deze coronatijd wordt door verweerder zelf op allerlei punten ten nadele afgeweken van de Pbw, zoals met betrekking tot het toekennen van verlof en bezoek.
Klager heeft belang bij vervroegde deelname aan een PP, nu andere gebruikelijke stadia in het faseringstraject niet doorlopen kunnen worden en zijn resocialisatie daardoor bemoeilijkt wordt. Door plaatsgebrek in de BBI’s en de sluiting van de ZBBI’s mist hij immers een maandenlange periode waarin hij weekendverloven had kunnen hebben en werkervaring had kunnen opdoen. Het zou, met het oog op zijn resocialisatie, passend zijn dat verlies te compenseren. Temeer nu klager een gezin heeft met drie kinderen en verder een hechte familieband met zijn ouders en drie broers. Door de coronamaatregelen heeft hij reeds maandenlang zeer marginaal contact met hen. Hij maakt zich inmiddels grote zorgen over dit gebrek aan familieleven, zeker nu zijn gezin hieronder erg lijdt. De kinderen waren er juist aan gewend dat hun vader in ieder geval eenmaal per vier weken in het weekend weer thuis was na zijn plaatsing in de BBI. Ze waren erop voorbereid dat dit vanaf 8 mei 2020 zelfs ieder weekend zou worden. Het contact via Skype vervangt dit niet. Het contact met zijn ouders en broers is nog minimaler sinds 15 maart 2020. De groep die op 15 maart 2020 naar huis mocht, heeft daarentegen een nog veel uitgebreider familieleven gekregen dan bij een gewone plaatsing in een ZBBI, nu deze gedetineerden hun detentie volledig vanuit hun eigen woning ondergaan.
Artikel 2, derde lid, van de Pbw verzet zich ertegen dat gedetineerden aan andere beperkingen worden onderworpen dan die welke voor het doel van de vrijheidsbeneming of in het belang van de handhaving van de orde of veiligheid in de inrichting noodzakelijk zijn. Nu gebleken is dat de huidige beperkingen bij klager onredelijk zijn ten opzichte van de groep die op 15 maart 2020 naar huis mocht, is er dan ook sprake van schending van dit artikel.
Verweerder is van mening dat geen sprake is van een ongelijke behandeling ten opzichte van de groep die op 15 maart 2020 naar huis mocht. Er wordt vervolgens echter niet nader gemotiveerd waarom zij tot deze conclusie komt. Zij stelt slechts dat klager op 15 maart 2020 nog niet eens geselecteerd was voor een ZBBI. Nu dit echter niet te wijten is aan klager zelf, maar slechts aan de trage afhandeling van zijn verzoek, zou het onredelijk zijn hem dit tegen te werpen.
Klager is dan ook van mening dat de ongelijke en daardoor onredelijke beperking van zijn vrijheid in strijd is met het beginsel van de minimale beperkingen ex artikel 2, derde lid, van de Pbw, zijn recht op leven (artikel 2 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM)), zijn recht op (meer) vrijheid (artikel 5 van het EVRM) en zijn recht op familieleven (artikel 8 van het EVRM). Klager is ten slotte van mening dat, nu er met twee maten gemeten wordt door verweerder, er sprake is van een vernederende behandeling ex artikel 3 van het EVRM jegens hem. Verzocht wordt het beroep gegrond te verklaren en te beslissen dat klager alsnog onverwijld wordt geplaatst in een ZBBI, waarbij hij middels extra verlof zijn detentie gedurende de coronacrisis thuis mag doorbrengen, dan wel middels een PP zijn fasering vorm kan geven.
Standpunt van verweerder
Klager ondergaat een gevangenisstraf van 4 jaar wegens het smokkelen van harddrugs. De einddatum van klagers detentie is gesteld op 5 juli 2021. Klager heeft verzocht om, in het kader van een stapeltraject, in een ZBBI te worden geplaatst. Het verzoek is afgewezen op grond van de coronamaatregelen. Uit het selectieadvies van 11 maart 2020 blijkt dat klager positief gedrag vertoont in de inrichting en dat zowel de politie als het OM positief hebben geadviseerd ten aanzien van het verzoek. Alle risico’s worden door de reclassering ingeschat als laag.
De Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) heeft extra maatregelen getroffen om de verdere verspreiding van het coronavirus te voorkomen. De maatregelen hebben als doel het aantal contacten met de buitenwereld te beperken. Zo kan het risico op besmetting met het coronavirus kleiner worden gemaakt. Een besmetting binnen een inrichting van DJI zou grote gevolgen hebben voor het personeel en de justitiabelen. Het beschermen en gezond houden van personeel en justitiabelen is belangrijk. Op grond hiervan is besloten om vanaf 14 maart 2020 niemand meer in de ZBBI’s te plaatsen zolang de door de Minister getroffen coronamaatregelen voor het gevangeniswezen gelden. De ZBBI’s zijn vervolgens gesloten.
Namens klagers wordt betoogd dat klager zich niet kan verenigen met het feit dat hij, na opheffing van de coronamaatregelen, zelf een nieuw verzoek in moet dienen. In de beslissing staat dat de inrichting, na opheffing van de coronamaatregelen, klager eventueel opnieuw kan voorstellen voor het, op dat moment, meest passende faseringstraject. Nu niet bekend is wanneer en op welke wijze de coronamaatregelen versoepeld worden, is dit een juiste beslissing. Niet voorspelbaar is of een gedetineerde die in eerste instantie geschikt was voor een ZBBI, tijdens het langere verblijf in de gesloten setting en na opheffing van de maatregelen ook nog geschikt is. Er zijn meerdere factoren die hierop van invloed kunnen zijn. Dit is dan ook de reden dat, op het moment dat plaatsingen in een ZBBI weer geëffectueerd kunnen worden, altijd een nieuw selectieverzoek moet worden ingediend. Op het moment van schrijven, te weten 8 juni 2020, zijn de ZBBI’s nog gesloten.
Klager is van mening dat hij onredelijk is benadeeld nu hij niet, zoals een groep gedetineerden die reeds in de ZBBI verbleef, zijn resterende periode in detentie thuis mag doorbrengen. Er is echter geen sprake is van een onredelijke benadeling. Er is beslist om een groep gedetineerden die bij ingang van de maatregelen in de ZBBI verbleef onder toepassing van elektronisch voorlopig thuis te laten verblijven. Dit om te voorkomen dat deze groep gedetineerden door hun dagelijkse bewegingen van binnen naar buiten het coronavirus mee de inrichting in zou nemen. Het gaat dus niet om het geheel thuis uitzitten van de resterende detentie, maar om een tijdelijke maatregel. Klager verbleef op dat moment niet in de ZBBI en was hiervoor zelfs nog niet geselecteerd. Van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld, is dan ook geen sprake.
Dat bovenstaande een zeer vervelende situatie voor klager oplevert, is begrijpelijk. De veiligheid en gezondheid van zowel het personeel als de gedetineerden dient echter voorop te staan. Verzocht wordt het beroep ongegrond te verklaren.
3. De beoordeling
Klager is sinds 17 januari 2018 gedetineerd. Hij ondergaat een gevangenisstraf van vier jaren met aftrek, wegens de invoer en doorvoer van cocaïne. De (fictieve) einddatum van klagers detentie is momenteel bepaald op 5 juli 2021.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden kunnen in een ZBBI gedetineerden worden geplaatst:
- die een te verwaarlozen vlucht- of maatschappelijk risico vormen;
- aan wie een vrijheidsstraf van tenminste zes maanden is opgelegd;
- die, als de veroordeling onherroepelijk is, ten minste de helft van de opgelegde vrijheidsstraf hebben ondergaan;
- die, als de veroordeling nog niet onherroepelijk is, een tijd in voorlopige hechtenis hebben doorgebracht waarvan de duur ten minste gelijk is aan de helft van de opgelegde gevangenisstraf;
- die beschikken over een aanvaardbaar verlofadres;
- die een strafrestant hebben van minimaal zes weken en maximaal zes maanden; en
- die zijn gepromoveerd.
Op grond van het derde lid van het artikel kunnen gedetineerden ook in een ZBBI worden geplaatst als verweerder akkoord is met een voorstel voor deelname aan een PP. Het verblijf in de ZBBI moet in dat geval direct worden gevolgd door deelname aan het PP en duurt maximaal zes maanden.
Uit de toelichting op dit artikel (Stcrt. 2000, 176) blijkt dat bij plaatsing in een ZBBI de vraag centraal staat of de gedetineerde geschikt is om terug te keren in de samenleving. Dat kan uit verschillende omstandigheden worden afgeleid. Het is bijvoorbeeld van belang of de gedetineerde tijdens zijn huidige detentie al vrijheden heeft genoten, hoe die zijn verlopen en of er (daarna) incidenten zijn geweest. Gelet op het open karakter van een ZBBI moet ook rekening worden gehouden met de persoonlijkheid van de gedetineerde en de aard, zwaarte en achtergrond van het gepleegde delict. Bij dit laatste moeten ook de belangen van slachtoffers en nabestaanden worden meegewogen.
Klagers verzoek is – uitsluitend – afgewezen, nu vanwege de extra maatregelen die zijn getroffen om de verdere verspreiding van het coronavirus te voorkomen, geen nieuwe plaatsingen in ZBBI’s meer plaatsvinden. Verweerder heeft daarbij aangegeven dat, na opheffing van de maatregelen, de inrichting klager opnieuw kan voorstellen voor het dan meest passende faseringstraject.
De beroepscommissie stelt voorop dat zij bekend is met de maatregelen die door de DJI zijn getroffen om verdere verspreiding van het coronavirus binnen de Penitentiaire Inrichting te voorkomen. Deze maatregelen houden onder meer in dat met ingang van 14 maart 2020 plaatsing in een ZBBI niet meer mogelijk is. De beroepscommissie overweegt voorts dat niet alleen in het kader van de detentie, maar in de gehele maatschappij ingrijpende maatregelen zijn genomen, die grote gevolgen hebben voor de bewegingsvrijheid van mensen.
De beroepscommissie begrijpt dat de maatregel ingrijpend is voor klager en voor hem vergaande gevolgen met zich mee brengt. Nu evenwel ten tijde van het nemen van de beslissing plaatsing in een ZBBI feitelijk niet mogelijk was, kan de beslissing niet als onredelijk of onbillijk aangemerkt. Dat klagers verzoek niet al inhoudelijk is beoordeeld acht de beroepscommissie niet onredelijk, nu niet vaststaat dat een gedetineerde, die in eerste instantie geschikt was voor plaatsing in een ZBBI, tijdens een langer verblijf in gesloten setting en na opheffing van de maatregelen, nog geschikt is. In de tussenliggende periode kunnen zich immers feiten en omstandigheden voordoen die maken dat een gedetineerde niet langer voor plaatsing in een ZBBI in aanmerking komt. Tegen deze achtergrond acht de beroepscommissie het begrijpelijk dat een nieuwe aanvraag tot plaatsing in een ZBBI moet worden ingediend op het moment dat plaatsingen in een ZBBI weer kunnen worden geëffectueerd. De beroepscommissie gaat er daarbij van uit dat verweerder, waar mogelijk, rekening zal houden met de duur van het strafrestant.
Dat van de gedetineerden die reeds in een ZBBI waren geplaatst een beperkte groep gedetineerden, die aan het eind van hun straf zaten en al een groot deel van de tijd buiten de PI verbleven, de detentie zo snel mogelijk voorlopig werd geschorst, maakt het voorgaande niet anders.
Klager heeft, indien plaatsing in een ZBBI niet kan worden gerealiseerd, verzocht om in een eerder stadium deel te mogen nemen aan een PP om zodoende invulling te geven aan zij detentiefasering. Hoewel de beroepscommissie de wens van klager begrijpt, gelet op de gevolgen van de maatregelen voor zijn detentiefasering, voldoet klager – zoals al door klagers raadsvrouw is aangegeven – niet aan alle voorwaarden, zoals vermeld in artikel 4, tweede lid, van de Pbw, voor deelname aan een PP.
De namens klager aangevoerde feiten en omstandigheden, kunnen, gelet op de huidige situatie met de daarbij opgelegde beperkingen ten gevolge van het coronavirus, niet leiden tot de conclusie dat sprake zou zijn van een ongerechtvaardigde inbreuk op de artikelen 2, 3, 5 en 8 van het EVRM.
Voor zover in beroep wordt geklaagd over de termijn waarbinnen verweerder heeft gereageerd op het ingestelde beroepschrift, alsmede de termijn waarop vervolgens het stuk is doorgestuurd aan klager en zijn raadsvrouw, wordt opgemerkt dat de beroepscommissie het wenselijk acht dat in beroep voortvarend wordt gehandeld en beslist, maar dat de wet hieraan geen termijn stelt en ook geen consequenties verbindt. De beroepscommissie ziet dan ook geen aanleiding om aan klager een tegemoetkoming toe te kennen.
De bestreden beslissing kan – gelet op het voorgaande en bij afweging van alle in aanmerking komende belangen – niet als onredelijk of onbillijk worden aangemerkt. De beroepscommissie zal het beroep dan ook ongegrond verklaren.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is op 3 juli 2020 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit mr. C. Fetter, voorzitter, mr. M.F.A. van Pelt en drs. M.R. van Veen, leden, bijgestaan door mr. L.E.M. Meekenkamp, secretaris.
secretaris voorzitter