nummer: R-19/4385/GV
betreft: [Klager] datum: 10 oktober 2019
De beroepscommissie als bedoeld in artikel 73, eerste lid, van de Penitentiaire beginselenwet heeft kennisgenomen van een bij het secretariaat van de Raad ingekomen beroepschrift, ingediend door mr. D.J. Troost, namens […], verder te noemen klager, gericht tegen een op 31 juli 2019 genomen beslissing van de Minister voor Rechtsbescherming (de Minister), en van de onderliggende stukken.
De beroepscommissie heeft de Minister in de gelegenheid gesteld schriftelijk te reageren op het beroep en klager en zijn raadsman om het beroep schriftelijk toe te lichten.
Op grond van haar onderzoek overweegt en beslist de beroepscommissie als volgt.
1. De inhoud van de bestreden beslissing
De Minister heeft klagers verzoek tot het tijdelijk verlaten van de inrichting in het kader van incidenteel verlof toegewezen, met dien verstande dat de activiteiten die buitenshuis zouden plaatsvinden, geen doorgang vinden. Voorts is klagers verzoek tot afschaling van de beveiliging afgewezen.
2. De standpunten
Namens klager is het beroep - samengevat - als volgt toegelicht.
De reden dat de buitenactiviteiten zijn afgewezen, is het beveiligingsrisico dat is ontstaan doordat een week eerder een tekening van klager is verschenen in een landelijk dagblad. Klager zou hierdoor herkend kunnen worden op straat. Allereerst moet worden vooropgesteld dat de gepubliceerde tekening een tekening betreft die in de rechtbank is gemaakt tijdens een kort geding in 2016. Volgens de persrichtlijn van de Raad voor de rechtspraak is het verboden beeldopnames te maken ter zitting. Het maken van tekeningen is wel toegestaan. De gedachte hierachter is dat tekeningen niet herkenbaar zijn. Het is aldus onjuist te stellen dat door het publiceren van deze, oude tekening, een groter veiligheidsrisico is ontstaan. Daarnaast is geen sprake van een juiste belangenafweging. Uit de beslissing blijkt in zijn geheel niet dat dit verhoogde risico is afgewogen tegen het belang dat klager heeft bij het uitvoeren van buitenactiviteiten. Klager dient voor december van dit jaar zoveel mogelijk aan te tonen welke stappen hij heeft gemaakt in zijn re-integratie. Zowel de beroepscommissie als het Adviescollege Levenslanggestraften (ACL) heeft er meermaals op gehamerd hoe belangrijk verlof en de invulling hiervan, in dezen is. Als een juiste belangenafweging was gemaakt, had het belang van klager bij het kunnen ondernemen van buitenactiviteiten, zwaarder moeten wegen. Hierbij dient in aanmerking te worden genomen dat de tekening van klager openbaar beschikbaar is geplaatst en dat het niet zo kan zijn dat iedere keer als een willekeurige journalist besluit die tekening te plaatsen, de invulling van de verloven van klager, en daarmee zijn re-integratie, hierdoor wordt gedwarsboomd.
De redenering dat door de krantenpublicatie geen afschaling tijdens binnenactiviteiten kan plaatsvinden, houdt geen stand. Het verhoogde veiligheidsrisico, zo dat al bestaat, ziet er immers op dat klager door onbekenden zou kunnen worden herkend op straat. Niet valt in te zien hoe dit voor een verhoogd risico zou zorgen binnenshuis. Ook ten aanzien van dit punt is geen belangenafweging gemaakt. Klager dient, met de herbeoordeling in zicht, zoveel mogelijk in staat te worden gesteld te laten zien welke stappen hij heeft gezet in zijn re-integratietraject. Het ACL adviseerde reeds in juni 2018 tot geleidelijke afschaling van de beveiliging.
Verzocht wordt het beroep gegrond te verklaren en de Minister te bevelen om onverwijld een nieuwe verlofbeslissing te nemen, ertoe strekkende dat aan klager binnen zeven dagen na de uitspraak een extra incidenteel verlof wordt verleend, dus naast het in de kaderbeslissing opgenomen maandelijkse verlof, waarbij klager buitenactiviteiten mag ondernemen en waarbij de beveiliging binnenshuis wordt afgeschaald van drie naar twee beveiligers.
Namens de Minister is de bestreden beslissing – samengevat – als volgt toegelicht.
De verlofbeslissing van 31 juli 2019 bouwt voort op het kaderbesluit van 25 april 2019, waarin de Minister heeft bepaald dat maandelijks verlof wordt verleend voor de duur van acht uur. Eveneens is bepaald dat dit maandelijkse verlof plaatsvindt onder bewaking en beveiliging van drie medewerkers van de Dienst Vervoer en Ondersteuning (DV&O). Tegen het kaderbesluit heeft klager geen beroep ingesteld en het kaderbesluit heeft daarmee formele rechtskracht gekregen. In het beroepschrift wordt veelvuldig geciteerd uit het laatste vervolgadvies van 27 juni 2019 van het ACL. De Minister moet zich nog beraden over dit advies en heeft op 30 juli 2019 schriftelijk vragen gesteld aan het ACL. Op basis van de antwoorden van het ACL zal de Minister zich nader beraden over onder andere het advies op het punt van afschaling van de beveiliging. Daarop kan nu nog niet vooruit worden gelopen.
Bij de verlofbeslissing is een artikel in het Algemeen Dagblad van 27 juli 2019 betrokken. Klager wordt daarin met volledige naam genoemd en een zeer goed gelijkende tekening is daarin opgenomen. Op 30 juli 2019 is naar aanleiding van dit artikel, waarin ook is geschreven dat klager met drie bewakers op verlof gaat, een veiligheidsadvies uitgebracht door de algemeen directeur van DV&O. In dit veiligheidsadvies wordt geadviseerd het incidenteel verlof te beperken tot het huisbezoek. Reden daarvoor is de korte tijdspanne tussen de publicatiedatum en de verlofdatum en dat de kans van herkenning te groot wordt geacht. Vrije beweging in de publieke ruimte wordt niet verantwoord geacht gelet op de veiligheid van klager en van het personeel, in het bijzonder de beveiligers van klager. Ook wordt geadviseerd te voorkomen dat te veel mensen aanwezig zijn tijdens het huisbezoek. In het veiligheidsadvies wordt tevens aandacht besteed aan een eerder artikel op 4 juni 2019 in het Algemeen Dagblad waarin dezelfde tekening is verschenen. Dit artikel is pas na 16 juni 2019 (het laatste verlof) opgemerkt, zodat de veiligheidsrisico’s als gevolg van de publicatie destijds niet zijn meegewogen, zo is in het veiligheidsadvies te lezen. Uit de persrichtlijn blijkt niet dat publicatie van een goed gelijkende tekening niet (feitelijk) een veiligheidsrisico kan doen ontstaan. DV&O heeft in dit geval de inschatting gemaakt dat bij verlof kort na de publicatie van een veiligheidsrisico wel sprake is. Dat de tekening, hoewel gemaakt in 2016, (nog steeds) goed gelijkend is, wordt in het beroepschrift overigens ook niet weersproken. De Minister heeft in redelijkheid in lijn met dit advies kunnen beslissen. In het beroepschrift wordt ook gewezen op het belang van klager bij het ondernemen van buitenactiviteiten. In dat verband verdient nog opmerking dat de door klager voorgestelde invulling van het verlof in zijn verlofplan voornamelijk voorzag in activiteiten binnenshuis. Het schrappen van de buitenactiviteiten (het boodschappen doen bij de Albert Heijn en eventueel op de weg terug een ijsje eten) is slechts een beperkte aanpassing van het verlofplan, waarvan niet kan worden gezegd dat die aanpassing de re-integratie van klager frustreert. Daarmee is overigens niet gezegd dat deze afweging (steeds) op dezelfde manier moet uitvallen als de tekening van klager in de toekomst nogmaals wordt gepubliceerd.
De Minister heeft, mede omdat het besluit van 25 april 2019 (kaderbesluit) nog zeer recent is, klager nadien pas één keer op verlof is geweest en klager los daarvan pas een aantal malen (met drie beveiligers) op verlof is geweest, besloten dat het nu nog te vroeg is om tegemoet te komen aan het verzoek om het afschalen van beveiliging en tot wijziging van het kaderbesluit. Eerst moet meer ervaring worden opgedaan met verlofverlening. Opmerking verdient dat hiervan los staat dat de medewerkers van DV&O kunnen besluiten hun afstand tot klager te wijzigen op basis van hun inschattingen en verwachtingen van de situatie en het gedrag van klager ter plaatse. Nu geen toestemming wordt verleend voor buitenactiviteiten, is het verzoek om de beveiliging buitenshuis op grotere afstand te laten plaatsvinden niet meer aan de orde. De Minister heeft beslist om ook voor wat betreft activiteiten binnenshuis het huidige beveiligingsniveau te handhaven. De hiervoor geschetste omstandigheden kunnen die beslissing al dragen. Daarnaast adviseert DV&O dat moet worden voorkomen dat te veel mensen tegelijk aanwezig zijn tijdens het bezoek van klager en dat de medewerkers van DV&O daartoe aanwijzingen moeten kunnen geven. De beslissing is niet onredelijk of onbillijk.
Op klagers verlofaanvraag zijn (voor zover relevant voor de beoordeling van het beroep) de volgende adviezen uitgebracht.
Algemeen directeur DV&O
De algemeen directeur van DV&O heeft op 30 juli 2019 geadviseerd het bezoek te beperken tot het bezoek aan het huis van de partner en te voorkomen dat er teveel mensen tegelijk aanwezig zijn bij het bezoek, zodat DV&O-personeel aanwijzingen kan geven. Aanleiding hiervoor is de publicatie op 27 juli 2019 in het Algemeen Dagblad waarin vermeld is dat klager met drie bewakers op verlof zou gaan. Gelet op de korte tijdspanne tussen de publicatiedatum en de verlofdatum en de grote kans op herkenning, wordt vrije beweging in de publieke ruimte niet verantwoord geacht gelet op klagers veiligheid en de veiligheid van het personeel van DV&O. Het aangevraagde bezoek aan het park en de Albert Heijn vormt een onverantwoord veiligheidsrisico.
ACL
Het ACL heeft op 27 juni 2019 een vervolgadvies uitgebracht ten aanzien van het verloftraject van klager. De urgentie van het voortzetten van de verloven heeft zij in eerder uitgebrachte adviezen benadrukt en is nog steeds actueel. Gelet immers op de duur van de detentie zal de ambtshalve gratieprocedure conform het nieuwe beleid op 1 december 2019 moeten zijn afgerond en tot die tijd zal klager in de gelegenheid moeten worden gesteld te laten zien dat hij in het kader van zijn re-integratie vorderingen maakt. In de visie van het ACL moet de frequentie van de verloven worden verhoogd en verder wordt geadviseerd – zoals in eerdere adviezen reeds is opgenomen – de beveiliging van de verloven af te schalen, hetgeen de Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting (de Regeling) op grond van artikel 20d, onder 4 mogelijk maakt. Het ACL adviseert voorts meer variatie en dynamiek in de invulling van de verloven aan te brengen met meer activiteiten buitenshuis, zodat klager enerzijds kan laten zien of en hoe hij progressie maakt in de re-integratie en zijn persoonlijke ontwikkeling en anderzijds beoordeeld kan worden hoe klager reageert op onverwachte gebeurtenissen, gewijzigde situaties en stressmomenten.
3. De beoordeling
Klager is bij arrest van het gerechtshof Amsterdam van 28 februari 1994 veroordeeld tot een levenslange gevangenisstraf wegens doodslag, tweemaal poging tot doodslag, diefstal door middel van braak en bedreiging met enig misdrijf tegen het leven gericht. Hij verblijft in verband hiermee sinds 1 december 1992 in detentie. Op 27 juli 2012 heeft hij een (eerste) gratieverzoek ingediend. Op dat verzoek is nog niet beslist.
De beroepscommissie merkt op dat met ingang van 1 september 2017 met artikel 20d van de Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting een specifieke bepaling die ziet op verlof ten behoeve van de re-integratie van levenslang gestrafte gedetineerden in werking is getreden (wijziging van de Regeling met ingang van 1 september 2017, Stcrt. 2017, nr. 48627). Gelet op de inwerkingtreding van deze nieuwe en specifiek op re-integratieverlof voor levenslang gestrafte gedetineerden toegespitste bepaling, is een incidenteel verlof als bedoeld in artikel 21 van de Regeling, anders dan de beroepscommissie in RSJ 19 mei 2015, 14/3242/GV heeft overwogen, niet langer een voor levenslanggestrafte gedetineerden passende vorm van verlof met een re-integratie- en/of resocialisatiedoel. Klagers verzoeken tot verlof dateren echter al van voor de inwerkingtreding van voornoemd artikel. Onderhavig verzoek borduurt hierop voort en zal dan ook zonder toepassing van het nieuwe beleidskader worden beoordeeld (vgl. RSJ 9 februari 2019, R-17/1758/GV).
De beroepscommissie stelt voorop dat zij in haar tussenbeslissing op 31 augustus 2016 (RSJ 31 augustus 2016, 16/1660/GV) al heeft gewezen op het belang van deelname aan resocialisatieactiviteiten voor een zorgvuldige voorbereiding van een gratieverzoek van een levenslanggestrafte. In de eindbeslissing in die zaak (RSJ 12 april 2017, 16/1660/GV) is overwogen dat het niet langer redelijk is klager verlof te onthouden en is de Staatssecretaris opgedragen klagers eerste incidenteel verlof binnen drie maanden na die uitspraak te laten plaatsvinden. Klager heeft vervolgens op 30 december 2017 zijn eerste begeleide en beveiligde verlof genoten voor de duur van acht uur. Vervolgens heeft klager op 11 april 2018 en op 13 mei 2018 beveiligde en begeleide verloven genoten, telkens voor de duur van acht uren. Deze verloven zijn goed verlopen. Daaropvolgende verlofaanvragen zijn telkens afgewezen. Naar aanleiding van de beslissing van de beroepscommissie (RSJ 9 januari 2019, R-18/1758/GV) heeft de Minister op 23 januari 2019 aan klager – eenmalig – (beveiligd en bewaakt) verlof toegekend op 10 februari 2019 voor de duur van acht uur. De beroepscommissie heeft vervolgens op 15 april 2019 (RSJ 15 april 2019, R-19/2295/GV) – kort samengevat – geoordeeld dat klagers belang bij verlofverlening, gelet op alle omstandigheden van het geval, in dit stadium dient te prevaleren boven dat van de slachtoffers en nabestaanden die willen dat klager opgesloten blijft en de Minister opgedragen een nieuwe beslissing te nemen. Bij beslissing van 25 april 2019 is uitvoering gegeven aan die uitspraak en is een ‘kaderbeslissing’ genomen ten aanzien van de aan klager te verlenen verloven en de voorwaarden die verbonden zijn aan verlofverlening.
Daargelaten de status van voornoemde kaderbeslissing, dient bij de beoordeling van klagers gemotiveerde verzoeken tot incidenteel verlof (die afwijken van het verlofplan) telkens een afweging te worden gemaakt tussen het individuele belang van klager bij resocialisatieactiviteiten en de algemene belangen van (onder meer) orde, rust en veiligheid in de samenleving alsmede de belangen van de slachtoffers en nabestaanden.
Re-integratieactiviteiten buitenshuis
De beslissing het verlof enkel binnenshuis toe te staan is genomen naar aanleiding van een op 27 juli 2019 in het Algemeen Dagblad gepubliceerd artikel, waarin gesproken wordt over het re-integratietraject van klager. Klager wordt met zijn volledige naam genoemd in het artikel. Bij het artikel is ook een oude rechtbanktekening van klager geplaatst. De beroepscommissie is van oordeel dat de Minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het verlof buitenshuis als gevolg van deze publiciteit geen doorgang meer kon vinden. Daarbij is meegewogen dat niet is geconcretiseerd waaruit het veiligheidsrisico bestond. Eerder, op 4 juni 2019, is immers ook een rechtbanktekening van klager in het Algemeen Dagblad verschenen en het hierna genoten verlof is zonder incidenten verlopen. Voorts geeft de bestreden beslissing onvoldoende blijk van een belangenafweging waarbij ook klagers belang bij re-integratieactiviteiten buitenshuis is meegewogen. Uit het verlofplan van klager voor het verlof op 4 augustus 2019 komt naar voren dat het verlof onder andere tot doel heeft het wennen aan het buitenleven; het leren omgaan met het gebruik van een pinpas; het leren gebruik te maken van het openbaar vervoer en het vergroten van klagers zelfredzaamheid en zelfstandigheid. Het ACL adviseerde op 27 juni 2019 meer variatie en dynamiek in de invulling van de verloven aan te brengen met meer activiteiten buitenshuis. De behandeling van klagers ambtshalve gratieprocedure vindt in december 2019 plaats. Tot die tijd dient klager te laten zien dat hij vorderingen maakt in het kader van zijn re-integratietraject. Klagers belang bij re-integratieactiviteiten, ook buitenshuis, is derhalve groot. De beslissing is in zoverre dan ook onvoldoende toereikend gemotiveerd.
Afschaling van de beveiliging
Klager herhaalt in beroep zijn verzoek de beveiliging binnenshuis af te schalen van drie naar twee beveiligers. Het ACL heeft reeds in 2018 geadviseerd tot afschaling van de beveiliging, nu dit van belang is om goed zicht te hebben op het (toekomstig) functioneren van klager. In het advies van 27 juni 2019 adviseert het ACL wederom tot afschaling van de beveiliging, zodat de resultaten hiervan kunnen worden beoordeeld ten tijde van het opstellen van het nieuwe advies dat over vier maanden zal worden uitgebracht. Klagers belang bij afschaling van de beveiliging binnenshuis is, gelet op de naderende beoordeling van het gratieverzoek, groot en de afwijzing van ook dit verzoek is, mede in het licht van de adviezen van het ACL en de omstandigheid dat eerdere verloven zonder incidenten zijn verlopen, onvoldoende toereikend gemotiveerd.
Het beroep zal daarom gegrond worden verklaard. De bestreden beslissing zal worden vernietigd en de Minister zal worden opgedragen een nieuwe beslissing te nemen met inachtneming van deze uitspraak binnen een termijn van twee weken na ontvangst daarvan. De beroepscommissie acht geen termen aanwezig voor het toekennen van een tegemoetkoming aan klager.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep gegrond en vernietigt de bestreden beslissing. Zij draagt de Minister op een nieuwe beslissing te nemen met inachtneming van de uitspraak van de beroepscommissie binnen een termijn van twee weken na ontvangst van deze uitspraak.
Aldus gegeven door de beroepscommissie voornoemd, bestaande uit mr. M.M. van der Nat, voorzitter, J.G.A. van den Brand en mr. J.A.M. de Wit, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Smeijers, secretaris, op 10 oktober 2019.
secretaris voorzitter