nummer: 14/3363/GA en 14/3392/GA
betreft: [klager] datum: 24 november 2014
De beroepscommissie als bedoeld in artikel 69, tweede lid, van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) heeft kennisgenomen van bij het secretariaat van de Raad ingekomen beroepschriften van
de directeur van de locatie Norgerhaven te Veenhuizen en
[...], verder te noemen klager, ingediend door mr. J. Serrarens,
gericht tegen een uitspraak van 1 september 2014 van de alleensprekende beklagrechter bij voormelde inrichting,
alsmede van de overige stukken, waaronder de uitspraak waarvan beroep, welke in afschrift aan deze uitspraak is gehecht.
Ter zitting van de beroepscommissie van 21 oktober 2014, gehouden in de penitentiaire inrichtingen Amsterdam Over-Amstel, is de plaatsvervangend vestigingsdirecteur bij de locatie Norgerhaven, [...], gehoord.
Namens klagers raadsvrouw is schriftelijk bericht dat zij en klager verhinderd zijn ter zitting te verschijnen.
Op grond van haar onderzoek overweegt en beslist de beroepscommissie als volgt:
1. De inhoud van het beklag en de uitspraak van de beklagrechter
Het beklag betreft de wijziging van het voor klager geldende dagprogramma met ingang van 3 maart 2014 waardoor klager als arbeidsongeschikte tijdens de voor arbeid bestemde uren is ingesloten.
De beklagrechter heeft het beklag gegrond verklaard en aan klager een tegemoetkoming van € 50,= toegekend, op de gronden als in de aangehechte uitspraak weergegeven.
2. De standpunten van klager en de directeur
Namens klager is in beroep zijn tegenover de beklagrechter ingenomen standpunt schriftelijk als volgt – zakelijk weergegeven – toegelicht. Het beroep is uitsluitend gericht tegen de hoogte van de toegekende tegemoetkoming. Klager heeft veel hinder
ondervonden van de toepassing van het nieuwe dagprogramma en acht de toegekende tegemoetkoming niet in verhouding staan tot het geleden ongemak. Klager is structureel arbeidsongeschikt. Ten gevolge van de invoering van het dagprogramma is hij gedurende
de voor arbeid bestemde uren ingesloten. De beklagrechter heeft aan andere gedetineerden die structureel arbeidsongeschikt zijn een tegemoetkoming van € 450,= toegekend.
De directeur heeft in beroep haar tegenover de beklagrechter ingenomen standpunt als volgt – zakelijk weergegeven – toegelicht. Primair voert de directeur aan dat invoering van het nieuwe dagprogramma geen beslissing is als bedoeld in artikel 60,
eerste
of tweede lid, van de Pbw. Het betreft een algemene, voor alle in de inrichting verblijvende gedetineerden geldende regel, die niet in strijd is met hogere wet-of regelgeving. Klager had dan ook niet-ontvankelijk in zijn beklag dienen te worden
verklaard.
Subsidiair voert de directeur aan dat de beklagrechter ten onrechte heeft overwogen dat afschaffing van het regime van algehele gemeenschap in strijd is met de wet. Ingevolge artikel 19 van de Pbw vindt de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf in
een
inrichting met een regime van algehele dan wel beperkte gemeenschap plaats, tenzij plaatsing in een individueel regime noodzakelijk is. Het gaat hier om een nevenschikkende keuze tussen algehele en beperkte gemeenschap waarbij de Minister ingevolge het
derde lid van artikel 19 van de Pbw de criteria bepaalt. Voorts is het vonnis van de voorzieningenrechter bij de rechtbank Den Haag van 24 juni 2014 (nr. C/09/464462/KG ZA 14-469) een voorlopig oordeel en bovendien niet op klager van toepassing nu hij
geen eiser was in voornoemde zaak. Bovendien heeft de Staat tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld.
De beklagrechter is er verder ten onrechte van uitgegaan dat sprake is van een ingrijpende wijziging van het dagprogramma. Het plusprogramma is te vergelijken met het dagprogramma in een regime van algehele gemeenschap. Het is een misvatting dat het
dagprogramma in het plusprogramma in de locatie Norgerhaven slechts 48 uur duurt. Het dagprogramma duurt ruim 60 uur. Gedetineerden worden tussen de activiteiten niet ingesloten, maar kunnen zich vrijelijk over de afdeling begeven. Ook mogen zij buiten
het luchtmoment om naar buiten. Het avondprogramma geldt ook nog steeds. Net zoals het dagprogramma behorende bij het regime van algehele gemeenschap voldoet het plusprogramma in de locatie Norgerhaven aan de vereisten van artikel 3 van de
Penitentiaire
maatregel. Klager wordt 48 uur aan activiteiten geboden en hij kan hiermee in totaal 63 uur buiten zijn cel doorbrengen. Het enige verschil is dat gedetineerden vanaf maart 2014 gedurende de lunch een half uur worden ingesloten. Vanaf november 2014
wijzigt dit en worden de gedetineerden ook tijdens de lunch uitgesloten.
Klager is arbeidsongeschikt. Langdurig abeidsongeschikten worden in het plusprogramma niet ingesloten tijdens de voor arbeid bestemde uren. Alleen bij kortdurende arbeidsongeschiktheid gebeurt dit. Ook bij invoering van het beleidsprogramma
‘Dagprogramma, beveiliging en toezicht op maat’ (DBT) zijn arbeidsongeschikten kortdurend ingesloten. De gedetineerden in het basisprogramma zijn er wel op achteruitgegaan. Aangezien de invoering van het DBT op zaterdag 1 maart 2014 plaatsvond, is het
nieuwe dagprogramma in de locatie Norgerhaven feitelijk op maandag 3 maart 2014 gewijzigd.
3. De beoordeling
Feiten
3.1. De beroepscommissie stelt vast dat klager naar aanleiding van de invoering van het programma DBT op 1 maart 2014 in het plusprogramma is geplaatst. De nieuwe regels zijn te vinden in de wijziging van de Regeling selectie, plaatsing en
overplaatsing van gedetineerden in verband met de invoering van promoveren en degraderen van gedetineerden van 20 februari 2014 (hierna de Regeling), Stcrt. 2014 nr. 4617. De wijziging voorziet niet alleen in de invoering van een zogenaamd
basisprogramma en plusprogramma, maar heeft eveneens ten gevolge dat gedetineerden in normaal beveiligde gevangenissen in een regime van beperkte gemeenschap worden geplaatst, ook al waren deze inrichtingen voorheen aangewezen als gevangenis met een
regime van algehele gemeenschap.
Klager is al voor 1 maart 2014 arbeidsongeschikt verklaard en is, zoals niet is bestreden, na de invoering van het DBT enkele dagen ingesloten geweest tijdens de arbeidsuren.
Ontvankelijkheid
3.2. Voor zover door de directeur is aangevoerd dat klager niet-ontvankelijk in zijn beklag had dienen te worden verklaard, aangezien de wijziging van het dagprogramma een voor alle in de inrichting verblijvende gedetineerden geldende regel is,
verwijst de beroepscommissie naar hetgeen onder 3.2. tot en met 3.6. is overwogen in de uitspraak van de beroepscommissie van 13 oktober 2014, nr. 14/1188/GA (eindbeslissing). De beroepscommissie heeft in die uitspraak geoordeeld dat voor wat betreft
de
eerste plaatsing sprake was van een aanzienlijke beoordelingsruimte en het in de praktijk de directeur was die nadere invulling gaf aan die beoordelingsruimte.
Gelet hierop dient ervan te worden uitgegaan dat ten aanzien van de eerste (initiële) plaatsing van klager in het plusprogramma – als gevolg waarvan het dagprogramma is gewijzigd – sprake is geweest van een beslissing genomen door of namens de
directeur
jegens klager. De beklagrechter is dan ook op goede gronden tot het oordeel gekomen dat klager ontvankelijk is in zijn beklag.
Inhoudelijke beoordeling
3.3. De eerste plaatsing in het plusprogramma betekende in het onderhavige geval tevens de wijziging van het regime van algehele gemeenschap in dat van beperkte gemeenschap. Vaststaat dat op het moment dat de plaatsing van klager in het
plusprogramma
plaatsvond de locatie Norgerhaven nog niet was aangewezen als inrichting met een regime van beperkte gemeenschap. Bij bestemmingsaanwijzing van 17 maart 2014 is de gevangenis van de locatie Norgerhaven aangewezen als een gevangenis met een regime van
beperkte gemeenschap. Reeds omdat vaststaat dat op het moment dat de plaatsing in het plusprogramma plaatsvond de locatie Norgehaven nog niet was aangewezen als inrichting met een regime van beperkte gemeenschap, acht de beroepscommissie het beklag
gegrond en is het beroep van de directeur ongegrond.
3.4. Voor de beroepscommissie is er aanleiding om ook een inhoudelijk oordeel te geven over de wijziging van het regime van algehele naar beperkte gemeenschap. Daarvoor is een aantal redenen:
- op 17 maart 2014 is een bestemmingswijziging doorgevoerd, waardoor het formele gebrek met betrekking tot de wijziging van de bestemming van de locatie Norgerhaven is weggenomen;
- het door klager aangevoerde bezwaar tegen de invoering van het programma DBT en de daarmee samenhangende regimewijziging geldt onverkort;
- de beklagrechter heeft zich inhoudelijk een oordeel gevormd over met name de met de invoering van het programma DBT gepaard gaande afschaffing van het regime van algehele gemeenschap in de locatie Norgerhaven;
- juist hiertegen komt de directeur in beroep in deze en in 85 vergelijkbare zaken op.
Centraal in de beoordeling door de beroepscommissie staat de volgende overweging van de beklagrechter:
“In art. 19 Pbw is bepaald dat de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende straf in beginsel plaats vindt in een inrichting in algehele dan wel beperkte gemeenschap. Op grond van lid 2 bepaalt de Minister ten aanzien van
elke inrichting de mate van gemeenschap en op grond van lid 3 de criteria waaraan gedetineerden moeten voldoen om voor plaatsing in de regimes in aanmerking te komen. Nu art. 19 Pbw onverkort geldt, acht de beklagcommissie de afschaffing van het regime
van algehele gemeenschap in strijd met de Pbw en het daaraan ten grondslag liggende uitgangspunt dat een gedetineerde zoveel mogelijk in een regime van algehele gemeenschap wordt geplaatst. Weliswaar is de Minister bevoegd om de mate van gemeenschap te
bepalen, doch afschaffing van het regime van algehele gemeenschap – zonder wetswijziging – waardoor plaatsing van gedetineerden in het regime van algehele gemeenschap feitelijk onmogelijk wordt, is naar het oordeel van de beklagcommissie
onrechtmatig.”
Ook heeft de beklagrechter in overweging genomen dat geen gevolg is gegeven aan de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 24 juni 2014, nr. C/09/464462 / KG ZA 14-469. Ten aanzien van dit laatste overweegt de
beroepscommissie dat voornoemde uitspraak dateert van na het beklag en derhalve ten onrechte in de beoordeling is betrokken.
3.5. Van belang zijn de volgende wettelijke bepalingen:
Artikel 19 van de Pbw luidt:
1. De tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel in een inrichting vindt plaats in algehele dan wel beperkte gemeenschap, tenzij plaatsing in een individueel regime noodzakelijk is.
2. Onze Minister bepaalt ten aanzien van elke inrichting of afdeling de mate van gemeenschap.
3. Onze Minister bepaalt de criteria waaraan gedetineerden moeten voldoen om voor plaatsing in de regimes, bedoeld in het eerste lid, alsmede voor plaatsing in een voor hen persoonlijk dan wel voor de gemeenschappelijke onderbrenging van gedetineerden
bestemde verblijfsruimte, in aanmerking te komen.
In de memorie van toelichting op de Pbw is onder 11 “Mate van gemeenschap” het volgende vermeld:
“(...) Het uitgangspunt blijft dat gedetineerden in een regime van algehele of beperkte gemeenschap verblijven. Het streven is erop gericht met name tot vrijheidsstraf veroordeelden die gedurende het verloop van hun detentie hiervoor geschikt worden
bevonden, onder te brengen in een regime van algehele gemeenschap. Het voorontwerp van dit wetsvoorstel riep op dit punt vragen op. Dit uitgangspunt komt overeen met het beginsel van maatschappelijke (re)- integratie dat is opgenomen in artikel 2,
tweede lid. Voor onveroordeelden geldt het uitgangspunt dat is verwoord in artikel 11, onder 3 van de European Prison Rules, dat zij zoveel mogelijk gescheiden worden gehouden van veroordeelde gedetineerden. (...)”
In overeenstemming hiermee was in de toelichting op artikel 8 van de Regeling voor de wijziging van 20 februari 2014 (Stcr. 12 september 2000, nr. 176) bepaald:
“Uitgangspunt van het beleid is dat een veroordeelde gedetineerde, indien de gedetineerde gelet op zijn persoonlijkheid en gedrag geschikt is om in een gemeenschap te functioneren, in een regime van algehele gemeenschap wordt geplaatst.”
Artikel 8 van de Regeling luidt:
“In het regime van beperkte gemeenschap worden gedetineerden geplaatst:
a. die zijn gepromoveerd;
b. die deelnemen aan het basisprogramma, of
c. ten aanzien van wie plaatsing in een van de overige regimes niet is geïndiceerd.”
De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie heeft bij de wijziging van de Regeling benadrukt dat het regime van algehele gemeenschap niet volledig wordt afgeschaft maar wel aanzienlijk beperkt (p. 15 van de toelichting op de Regeling):
“(...)In de reactie op het advies van de Raad heb ik de Tweede Kamer medegedeeld dat tot het moment van sluiting (zeer) beperkt beveiligde inrichtingen blijven aangewezen als inrichtingen waar een regime van algehele gemeenschap geldt. In zoverre is
artikel 8 van onderhavige Regeling aangepast en niet geschrapt. Op grond van deze aanpassing zal alleen in bovengenoemde inrichtingen een regime van algehele gemeenschap gelden.”
(...)Wel wordt thans plaatsing in het beperkte regime het uitgangspunt tenzij plaatsing in een individueel regime is geïndiceerd dan wel de gedetineerde voor plaatsing in een (zeer) beperkt beveiligde inrichting in aanmerking komt. De reden om het
toepassingsbereik van de algehele gemeenschap anders vorm te geven is een logisch gevolg van de persoonsgerichte aanpak waarbij binnen afdelingen een per gedetineerde gedifferentieerd programma moet kunnen worden aangeboden. Dit verhoudt zich niet met
een regime van algehele gemeenschap waarin gedetineerden afdelingsgewijs een gelijk aanbod ontvangen.”
3.6. De beroepscommissie overweegt als volgt. Op grond van het tweede lid van artikel 19 van de Pbw bepaalt de Minister ten aanzien van elke inrichting of afdeling de mate van gemeenschap. In het kader van de invoering van het programma DBT heeft de
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van deze bevoegdheid gebruik gemaakt door alle gevangenissen met een normaal beveiligingsniveau aan te wijzen als inrichting met een regime van beperkte gemeenschap, terwijl deze voorheen waren aangewezen als
inrichting met een regime van algehele gemeenschap. Nu er echter nog steeds (zeer) beperkt beveiligde inrichtingen zijn aangewezen als inrichtingen waarvoor een regime van algehele gemeenschap geldt, stelt de beroepscommissie vast dat, anders dan de
beklagrechter heeft overwogen, geen sprake is van afschaffing van het regime van algehele gemeenschap. Wel is naar het oordeel van de beroepscommissie sprake van een aanzienlijke beperking van de toepassing van het regime van algehele gemeenschap. De
beroepscommissie merkt daarbij op dat de voorgenomen vervanging van de regimes van algehele en beperkte gemeenschap door het nieuwe “gemeenschapsregime”, zoals opgenomen in het wetsvoorstel tot wijziging van de Penitentiaire beginselenwet en het
Wetboek
van Strafrecht in verband met de herijking van de wijze van tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende sancties en de invoering van elektronische detentie (Eerste Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 745, A), op 30 september 2014 door de Eerste kamer der
Staten-Generaal is verworpen. Dit hield met name verband met de voorgestelde invoering van de elektronische detentie. De vraag die voorligt is of de Staatssecretaris de vrijheid had van zijn bevoegdheid ingevolge artikel 19, tweede lid, van de Pbw
gebruik te maken op de wijze waarop hij dit heeft gedaan. De beroepscommissie stelt vast dat de wet geen dwingende voorrangsbepaling kent op grond waarvan de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel in beginsel in een
inrichting met een regime van algehele gemeenschap dient plaats te vinden. Het stond de Staatssecretaris derhalve vrij de inrichtingen die voor invoering van het programma DBT waren aangewezen als inrichting met een regime van algehele gemeenschap, aan
te wijzen als inrichting met een regime van beperkte gemeenschap. Gelet hierop en nu van afschaffing van het regime van algehele gemeenschap geen sprake is, is naar het oordeel van de beroepscommissie geen sprake van strijd met de wet. Het oordeel van
de beklagrechter als vermeld onder 3.4. kan dan ook niet in stand blijven.
De beroepscommissie merkt evenwel op het van belang te achten dat ook in een regime van beperkte gemeenschap wordt gestreefd naar een maximale bewegingsvrijheid voor gedetineerden. Zij wijst hierbij op het in de memorie van toelichting
op de Pbw onder 11 vermelde uitgangspunt, dat het streven erop is gericht veroordeelden die daarvoor geschikt worden geacht in de loop van hun detentie zoveel mogelijk onder te brengen in een regime van algehele gemeenschap. Vanaf de Beginselenwet
gevangeniswezen van 1953 was plaatsing in het regime van algehele gemeenschap voor afgestraften het uitgangspunt. Ook wijst zij op het beginsel van minimale beperkingen zoals dat is vastgelegd in artikel 2, vierde lid, van de Pbw. Uit het hierna
volgende blijkt dat in de gevangenis van de locatie Norgerhaven aan dit streven inhoud wordt gegeven.
3.7. Op basis van hetgeen door de directeur ter zitting onweersproken is aangevoerd stelt de beroepscommissie vast dat, anders dan de beklagrechter heeft overwogen, het plusprogramma in de locatie Norgerhaven niet slechts 48 uur per week bedraagt,
maar ruim 60 uur, waarvan 48 uur uit activiteiten bestaat. Het programma voldoet daarmee ruimschoots aan de in artikel 3, derde lid, van de Penitentiaire maatregel genoemde norm dat in een regime van beperkte gemeenschap tussen de 18 en 63 uren per
week
aan activiteiten en bezoek dient te worden geboden. Het aan klager geboden dagprogramma naar aanleiding van de invoering van het beleidsprogramma DBT komt dankzij de door de directeur verrichte inspanningen dan ook feitelijk in grote mate overeen met
het daarvoor geldende dagprogramma in het regime van algehele gemeenschap. Klager heeft aangevoerd dat hij als arbeidsongeschikte als gevolg van de wijziging van het voor hem geldende dagprogramma met ingang van 3 maart 2014 tijdens de voor arbeid
bestemde uren is ingesloten. De omstandigheid dat klager als arbeidsongeschikte ten tijde van de invoering van het DBT gedurende een korte periode tijdens de arbeidsuren is ingesloten, acht de beroepscommissie, mede gelet op het feit dat deze situatie
snel is teruggedraaid, niet zodanig onredelijk of onbillijk dat daaraan consequenties dienen te worden verbonden.
3.8. Reeds gelet op hetgeen onder 3.3. is overwogen is de beroepscommissie van oordeel dat het beroep van de directeur ongegrond is. De uitspraak van de beklagrechter zal worden bevestigd met wijziging van de gronden.
Nu van een reële achteruitgang ten aanzien van het klager aangeboden dagprogramma niet is gebleken, kan de beroepscommissie zich verenigen met de hoogte van de toegekende tegemoetkoming. Het beroep van klager zal dan ook ongegrond worden verklaard.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep van de directeur, gericht tegen de gegrondverklaring van het beklag, ongegrond en bevestigt in zoverre de uitspraak van de beklagrechter, met wijziging van de gronden.
De beroepscommissie verklaart het beroep van klager gericht tegen de hoogte van de toegekende tegemoetkoming ongegrond en bevestigt ook in zoverre de uitspraak van de beklagrechter.
Aldus gegeven door de beroepscommissie voornoemd, bestaande uit U. van de Pol, voorzitter, drs. R.K. Boelens en mr. L.M. Moerings, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L. Koster, secretaris, op 24 november 2014
secretaris voorzitter