nummer: 02/1580/GA
betreft: [...] datum: 12 september 2002
De beroepscommissie als bedoeld in artikel 69, tweede lid, van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) heeft kennis genomen van een op 31 juli 2002 bij het secretariaat van de Raad ingekomen beroepschrift, ingediend door mevrouw mr. B.Böhler, advocaat te Amsterdam, namens
[...], verder te noemen klager,
gericht tegen een uitspraak d.d. 25 juli 2002 van de beklagcommissie bij het huis van bewaring (h.v.b.) Demersluis te Amsterdam,
alsmede van de overige stukken, waaronder de uitspraak waarvan beroep, welke in afschrift aan deze uitspraak is gehecht.
Ter zitting van de beroepscommissie van 20 augustus 2002, gehouden in het h.v.b. Demersluis te Amsterdam, zijn gehoord klager, bijgestaan door zijn raadsman mr. A.A. Franken, advocaat te Amsterdam, en de heer [...], plaatsvervangendunit-directeur bij voornoemd h.v.b., bijgestaan door mr. F.W. Bleichrodt, advocaat te ’s-Gravenhage. Bijzondere toegang tot de zitting is verleend aan de heer [...] van de Dienst Justitiële Inrichtingen bij het ministerie vanJustitie en de heer [...], afdelingshoofd van Paviljoen IV van voornoemd h.v.b.
Op grond van haar onderzoek overweegt en beslist de beroepscommissie als volgt:
1. De inhoud van het beklag en de uitspraak van de beklagcommissie
Het beklag betreft de beslissing van de directeur d.d. 5 juli 2002 tot oplegging van een maatregel van plaatsing van klager onder cameraobservatie voor de duur van veertien dagen, ingaande op vrijdag 5 juli 2002 om 14.00 uur eneindigend op vrijdag 19 juli 2002 om 14.00 uur.
De beklagcommissie heeft het beklag ongegrond verklaard op de gronden als in de aangehechte uitspraak weergegeven.
2. De standpunten van klager en de directeur
Namens klager is in beroep het tegenover de beklagcommissie ingenomen standpunt overeenkomstig de ter zitting overgelegde pleitnotitie toegelicht. Daarin is – zakelijk weergegeven – bepleit dat de wijziging van de Regeling eisenverblijfsruimte penitentiaire inrichtingen onverbindend is en dat deze bovendien ten aanzien van klager onrechtmatig is toegepast. In reactie op hetgeen ter zitting namens de directeur is aangevoerd, is daaraan namens klager hetvolgende toegevoegd.
In verband met de noodzaak tot het opleggen van de maatregel van cameraobservatie moet aansluiting worden gezocht bij artikel 62, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering en, in verband daarmee, artikel 76 van het Wetboek vanStrafvordering. In deze artikelen wordt bepaald dat er ten aanzien van het opleggen van beperkingen sprake moet zijn van een ‘volstrekte noodzakelijkheid’. Deze eis is van overeenkomstige toepassing op de maatregel vancameraobservatie. In casu kan niet worden volgehouden dat de cameraobservatie voor het doel van klagers opsluiting, dan wel in het belang van de orde ‘volstrekt noodzakelijk’ is.
De vraag of ‘kwartierstoezicht’ een goed alternatief zou zijn voor cameraobservatie zoals klager dat nu ondervindt, is niet van belang reeds omdat elke vorm van toezicht gebaseerd moet zijn op toereikende gronden en derhalve nietgesteld kan worden dat kwartierstoezicht in het onderhavige geval de eis van rechtmatigheid en doelmatigheid (wel) zou kunnen doorstaan. Daarbij is bovendien niet van belang of klager balanssuïcidaal is.
Los van de vraag of de namens klager overgelegde petitie juridische onjuistheden bevat, is daarmee getracht te benadrukken dat de nieuwe Regeling van de Minister tot onrust heeft geleid bij alle gedetineerden in de inrichting. Doorde petitie te ondertekenen hebben zij willen aangeven dat zij de manier waarop deze Regeling is totstandgekomen en wordt tenuitvoergelegd zorgwekkend vinden. Tenslotte is het belang van de privacy van gedetineerden in het geding,waarmee niet geringschattend dient te worden omgegaan.
Namens de directeur is in beroep zijn tegenover de beklagcommissie ingenomen standpunt overeenkomstig de ter zitting overgelegde pleitnotitie toegelicht. Daarin is bepleit dat de aan klager opgelegde maatregel van cameraobservatieovereenkomstig de Regeling is toegepast en dat deze niet in strijd is met de wet. Daaraan is in reactie op hetgeen namens klager ter zitting is aangevoerd, het volgende toegevoegd.
De historie van de aan klager opgelegde cameraobservatie is in het onderhavige geval niet van belang, nu het kader waaraan die cameraobservatie moet worden getoetst is gewijzigd met de ‘Wijziging Regeling eisen verblijfsruimtepenitentiaire inrichtingen in verband met cameraobservatie’, van 5 juli 2002. Artikel 10b, eerste lid onder d, voorziet in klagers situatie.
Op grond van dat artikel is het, anders dan namens klager is betoogd, niet noodzakelijk dat er met enige regelmaat verslagen betreffende klagers (geestelijke) gezondheid worden opgesteld en overgelegd. Het gaat in casu met name omde grote maatschappelijke onrust die zou ontstaan wanneer klager zou ontvluchten of schade aan zijn gezondheid zou ontstaan. De belangstelling die in de maatschappij leeft voor de onderhavige strafzaak draagt in hoge mate bij aan dein geval van ontvluchting of schade aan klagers gezondheid te verwachten onrust. De suïcideverwachting is thans derhalve niet maatgevend.
Het feit dat namens klager andere actuele strafzaken zijn genoemd waarbij de verdachte(n) niet zijn onderworpen aan continue cameraobservatie, doet niet af aan de noodzaak een dergelijke observatie ten aanzien van klager tehandhaven. De afweging tussen het belang van de directeur bij het opleggen van cameraobservatie en het belang van klager bij privacy en rust, kan niet reeds om die reden anders uitvallen. Bovendien kan klager aan deze anderestrafzaken geen rechten ontlenen.
Anders dan namens klager is beweerd heeft er ten aanzien van de (verlengingen van de) beslissing tot oplegging van cameraobservatie wel degelijk een belangenafweging plaatsgevonden. Het feit dat de verschillende beslissingen opverschillende gronden zijn genomen onderstreept dat gegeven alleen maar.
De vraag is of de inbreuk op klagers privacy in dit specifieke geval onder deze specifieke omstandigheden is geoorloofd. Om die reden is het onderscheid dat volgens klagers raadsman gemaakt moet worden tussen justitiabelen die zichin voorlopige hechtenis bevinden en justitiabelen die zijn veroordeeld niet (slechts) maatgevend.
Cameraobservatie is een beproefd middel ‘tegen’ suïcide. Naar het oordeel van de directeur is er in het onderhavige geval geen bevredigend alternatief voor een dergelijke observatie. Als er al een alternatief zou zijn, dan komtslechts ‘kwartierstoezicht’ voor die kwalificatie in aanmerking. Dit zou betekenen dat er om het kwartier iemand bij klager op zijn cel zou komen kijken, waarbij de celverlichting om het kwartier aan en uit zou gaan. Dit is derhalvegeen (betere) optie.
Er is geen sprake van dat klager is geïsoleerd van de buitenwereld. Klager kan gewoon bezoek van zijn familie en raadslieden ontvangen en hij wordt eveneens in de gelegenheid gesteld om dagelijks te luchten.
De namens klager overgelegde petitie van (mede)gedetineerden, is niet in neutrale termen opgesteld. De uitspraak waaraan wordt gerefereerd betreft een schorsingsuitspraak van de Raad, waaruit (nog) niet kan worden geconcludeerd wathet uiteindelijk oordeel van de Raad betreffende de cameraobservatie zou zijn. De basis van de petitie is derhalve inhoudelijk onjuist, terwijl de petitie bovendien onvoldoende neutraal is opgesteld om te kunnen stellen dat degedetineerden die deze hebben ondertekend dat op grond van objectieve gronden hebben kunnen doen. Hiermee is niet gezegd dat de directeur de petitie veronachtzaamt – tenslotte was hij tot op heden niet op de hoogte van het bestaandaarvan. Overigens was de petitie ten tijde van de bestreden beslissing (d.d. 5 juli 2002) nog niet opgesteld. Dat er ook in de inrichting onrust is ontstaan met betrekking tot de onderhavige zaak verbaast niet, nu de inrichting eenafspiegeling vormt van de samenleving, waarin zoals gesteld ook onrust is ontstaan.
Namens klager is geen jurisprudentie overgelegd op grond waarvan zou kunnen worden geoordeeld dat de onderhavige beslissing van de directeur in strijd is met artikel 3 van het Europees verdrag voor de rechten van de mens enfundamentele vrijheden (EVRM). Dat verbaast overigens niet. Het Europese Hof maakt onderscheid tussen artikel 3 EVRM en artikel 8 EVRM, waarbij het in het eerste geval om zeer ingrijpende maatregelen gaat. Slechts een zeer geringaantal beroepen is door het Hof op grond van artikel 3 EVRM gegrond verklaard; dat betrof stuk voor stuk dermate schrijnende gevallen dat een vergelijking met de onderhavige zaak niet op gaat.
Tenslotte is gesteld dat de onderhavige Regeling niet gebaseerd kan zijn op artikel 16, vijfde lid, Pbw, nu op basis van dat artikel geen inbreuk mag worden gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van gedetineerden. Voor derechtspositie van klager maakt het echter niet uit of de Regeling is gebaseerd op artikel 16, vijfde lid, Pbw of op artikel 35, vierde lid, Pbw.
3. De beoordeling
De beslissing van 5 juli 2002 tot oplegging van de maatregel van plaatsing onder cameraobservatie voor de duur van veertien dagen is als volgt gemotiveerd:
„Op 5 juli 2002 is een wijziging ingevoerd in de ‘Regeling eisen verblijfsruimte penitentiaire inrichtingen’ in verband met cameraobservatie.
U wordt verdacht van een delict dat grote maatschappelijke onrust heeft veroorzaakt.
Er zal wederom maatschappelijke onrust ontstaan als u ontvlucht of als er schade aan uw gezondheid zou ontstaan.
Hoewel ik besef dat cameraobservatie een ingrijpende maatregel is, wil ik elk risico op het veroorzaken van maatschappelijke onrust vermijden en wil ik u op grond hiervan niet het voordeel van de twijfel geven.“
Deze beslissing is gebaseerd op de beslissing van de Minister tot wijziging van de ‘Regeling eisen verblijfsruimte penitentiaire inrichtingen in verband met cameraobservatie’ d.d. 5 juli 2002, nr.5175032/02/DJI.
Namens klager is het verweer gevoerd dat de Regeling onverbindend is, terwijl ook is verdedigd dat de toepassing van de Regeling in het onderhavige geval onrechtmatig is geweest. De verbindendheid van de Regeling wordt bestreden metde stelling dat de Regeling ten onrechte is gebaseerd op artikel 16, vijfde lid, Pbw. Daaraan wordt toegevoegd dat een deugdelijke basis voor het maken van een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer door cameraobservatie in de Pbwontbreekt.
Toepassing van cameratoezicht betekent een aanzienlijke inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van klager. Voor een dergelijke inbreuk op voormeld grondrecht is mede in het licht van artikel 8 EVRM een wettelijke basis vereist.
Het Nederlands wettelijk systeem bevat een kader voor het maken van een inbreuk op grondrechten van gedetineerden. In het bijzonder voorziet de Pbw daarin. Het vijfde lid van artikel 16 Pbw verschaft een basis voor het geven vanvoorschriften over de inrichting van de cel. Voormelde bepaling luidt als volgt: „Onze Minister stelt regels omtrent de eisen waaraan een verblijfsruimte als bedoeld in het tweede lid moet voldoen.“ Ter uitvoering van deze bepalingis de Regeling eisen verblijfsruimte penitentiaire inrichtingen tot stand gekomen. Op 5 juli 2002 is de regeling gewijzigd en zijn onder meer de artikelen 10a en 10b aan de Regeling toegevoegd. In artikel 10a is bepaald dat eenverblijfsruimte kan zijn uitgerust met een observatiecamera, die zodanig is aangebracht dat observatie van de gehele verblijfsruimte mogelijk is. In artikel 10b is, voor zover hier van belang, aan de directeur de bevoegdheidtoebedeeld om een gedetineerde die in een individueel regime is geplaatst dag en nacht door middel van een camera te observeren, indien bij ontvluchting of schade aan de gezondheid van de gedetineerde grote maatschappelijke onrustzou ontstaan.
De Regeling heeft primair het oog op voorzieningen van bouwkundige aard. Voorts is de Regeling blijkens de toelichting mede met het oog op de persoonlijke levenssfeer van gedetineerden gegeven. De toelichting op de in 1998 totstand gekomen Regeling vermeldt in dit verband: „Als perspectief is (...) gekozen voor het geven van minimumeisen ten behoeve van de rechtspositie van gedetineerden. De cel is voor hem immers de plaats waar zich tijdens zijndetentie zijn privé-leven afspeelt en waar hem derhalve een minimum aan comfort en, voor zover mogelijk binnen het kader van de detentie, waarborgen voor zijn privacy dienen te worden geboden.“ De Regeling verschafte ook reeds voorde genoemde wijziging de basis om een inbreuk op het grondrecht van de persoonlijke levenssfeer te maken. Immers reeds de beperking om de leefomgeving naar eigen voorkeur in te richten, kan als zodanig gelden. Ook in de mogelijkheidvan observatie voorziet de Regeling van meet af aan. Artikel 5 houdt immers in dat in de deur van de verblijfsruimte een observatieluikje is aangebracht dat van buitenaf is afgeschermd. Uit de toelichting bij de wijziging van deRegeling is duidelijk dat beoogd is een wettelijke legitimatie te geven voor een vergaande inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. De toelichting bij de wijziging van 2002 bevat namelijk de volgende passage: „ Het plaatsen van eenobservatiecamera, waarmee 24 uur per etmaal observatie van de gehele cel mogelijk is, vormt een zware inbreuk op de privacy van de gedetineerde. Niettemin zijn er situaties denkbaar waarin een dergelijke inbreuk gerechtvaardigd is.“
De wijze waarop wettelijk vorm gegeven is aan de mogelijkheid een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer te maken door middel van permanente cameraobservatie is niet in strijd met enige wettelijke bepaling, ook niet met artikel 8EVRM. Anders dan namens klager is betoogd is niet vereist dat een regeling inzake cameraobservatie wordt vervat in een wet in formele zin. Het vijfde lid van artikel 16 Pbw is een toereikende grondslag voor de in de Regelingvervatte cameraobservatie. Hoewel goed denkbaar was geweest dat cameraobservatie afzonderlijk was geregeld en op een andere wettelijke bepaling was gebaseerd, is het begrijpelijk en alleszins verdedigbaar dat de regelgever heeftgekozen voor onderbrenging van de cameraobservatie in een regeling die voor alle cellen geldt. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat het ondoenlijk is een strikte scheiding te hanteren tussen enerzijds regels die slechtsvoorzieningen van bouwkundige aard betreffen en anderzijds regels die de rechtspositie, waaronder het recht op de persoonlijke levenssfeer, raken. Het beroep op onverbindendheid van de artikelen 10a en 10b van de Regeling wegensonvoldoende wettelijke grondslag voor permanente cameraobservatie, wordt derhalve verworpen.
Namens klager is verder opgemerkt dat de Regeling nauwelijks enig houvast biedt om te bepalen in welke gevallen de toepassing van cameraobservatie mogelijk is nu de in artikel 10b van de Regeling gebezigde term ‘grotemaatschappelijke onrust’ te vaag is en geen onderscheidend vermogen heeft.
Naar het oordeel van de beroepscommissie wordt hiermee kennelijk gedoeld op de in de Europese rechtspraak ontwikkelde eis dat de toepassing van de cameraobservatie voorzienbaar moet zijn. Het is duidelijk dat de term ‘grotemaatschappelijke onrust’ een zekere ruimte laat. Vergelijkbare terminologie wordt echter ook elders in wetgeving wel gebezigd. Te denken valt bijvoorbeeld aan artikel 67a van het Wetboek van Strafvordering. De terminologie heeftfeitelijke betekenis en geeft een zekere beperking door de verwijzing naar de omvang van de maatschappelijke onrust. Anders dan door klager is gesteld maakt de enkele omstandigheid dat er naast klager nog wel andere gedetineerdenzijn bij wie sprake is van een zodanig grote maatschappelijke onrust dat cameraobservatie geïndiceerd is, niet dat de terminologie onvoldoende helder is.
De rechtmatigheid van de concrete toepassing van de Regeling is op verschillende gronden betwist. Allereerst zou niet voldaan zijn aan vereisten van voorafgaande consultatie bij en begeleiding tijdens de cameraobservatie.
Anders dan namens klager is gesteld, vereist artikel 10b , tweede lid onder d, van de Regeling geen voorafgaand advies van een gedragsdeskundige of de inrichtingsarts en wordt evenmin geëist dat een gedragsdeskundige of arts zicheenmaal per week op de hoogte stelt van de toestand van de gedetineerde. Dit laat onverlet dat medisch toezicht wel gewenst is.
Voorts is gesteld dat de cameraobservatie is gelast zonder enige afweging van belangen en daaraan is toegevoegd dat er geen noodzaak bestaat om cameraobservatie toe te passen, aangezien een dergelijke observatie ondoelmatig is.
Voldoende aannemelijk is dat bij toepassing van de maatregel een belangenafweging heeft plaatsgevonden. Dit komt ook tot uitdrukking in de motivering van de beslissing. Ook wanneer in aanmerking wordt genomen dat cameraobservatieeen aanzienlijke inbreuk betekent op de persoonlijke levenssfeer van klager kon in het onderhavige geval overwegende betekenis worden toegekend aan de zeer grote maatschappelijke onrust die zou voortvloeien uit ontvluchting ofschade aan klagers gezondheid.
In redelijkheid kan niet gezegd worden dat een dergelijke observatie ondoelmatig is, zelfs als in aanmerking wordt genomen dat cameraobservatie het onvermijdelijke niet vermag te voorkomen. De cameraobservatie is in zoverre in iedergeval doelmatig en daarmee ook noodzakelijk dat het vorm geeft aan de verplichting van de penitentiaire overheid om te streven naar het voorkomen van grote maatschappelijke onrust door ontvluchting of schade aan de gezondheid vanklager.
Daarnaast is aangevoerd dat de toepassing van de cameraobservatie in strijd zou zijn met artikel 3 van het EVRM. Klager heeft in dat verband gesteld dat er sprake is van een onmenselijke en/of vernederende behandeling nu de situatiewaarin hij zich bevindt ‘mental suffering’ met zich meebrengt. In het bijzonder is door klager terzake een beroep gedaan op een brief van de vertrouwensarts [...] d.d. 18 augustus 2002, waarin de lichamelijke en geestelijkegezondheid van klager wordt besproken.
De toepassing van de cameraobservatie betekent weliswaar een aanzienlijke inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van klager, maar van een onmenselijke of vernederende behandeling in de zin van artikel 3 van EVRM is naar het oordeelvan de beroepscommissie geen sprake. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat klager weliswaar permanent wordt geobserveerd, maar dat hem voor het overige binnen de grenzen van de detentie in hoofdzaak de gebruikelijkefaciliteiten, waaronder bijvoorbeeld de mogelijkheid bezoek te ontvangen, worden geboden.
Het vorenstaande in onderling verband en samenhang bezien kan de beslissing van de directeur van 5 juli 2002 tot oplegging van de maatregel van cameraobservatie voor de duur van veertien dagen niet worden aangemerkt als in strijdmet de wet, terwijl de beslissing bij afweging van de omstandigheden van het geval evenmin onredelijk of onbillijk kan worden geacht. De beroepscommissie zal het beroep derhalve ongegrond verklaren.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep ongegrond en bevestigt de uitspraak van de beklagcommissie.
Aldus gedaan door de beroepscommissie voornoemd, bestaande uit mr. P.C. Vegter, voorzitter, mr. J.P. Balkema en L. Diepenhorst MPA, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.R. Kruithof, secretaris, op 12 september 2002.
secretaris voorzitter