Geachte,
De Rechtbank Den Haag heeft, zoals u bekend, in haar uitspraak van 4 juni 20251 de vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) die mijn ambtsvoorganger d.d. 23 september 2023 aan de Royal Schiphol Group N.V. (hierna: RSG) had verleend, vernietigd en mij opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. De vernietiging van de Wnb-vergunning betekent dat de luchthaven Schiphol na de uitspraak zonder de vereiste natuurvergunning opereert.
Om redenen waarop ik later in deze beschikking zal ingaan, is het niet mogelijk om op korte termijn uitvoering te geven aan de uitspraak van de rechtbank. Als gevolg hiervan zal RSG naar verwachting niet op korte termijn alsnog over een Wnb-vergunning kunnen beschikken.
De Wnb is per 1 januari 2024 vervallen en overgegaan in de Omgevingswet. Omdat uw vergunningaanvraag valt onder het overgangsrecht van de Omgevingswet, geldt voor de besluitvorming over uw aanvraag nog de Wnb, maar op eventueel handhavend optreden is de Omgevingswet van toepassing. Dat maakt overigens voor de inhoud van het afwegingskader niets uit.
Op grond van artikel 5.1 lid 1 onder e. van de Omgevingswet is het verboden een Natura 2000-activiteit te verrichten zonder omgevingsvergunning. Voor de luchthaven Schiphol ben ik op grond van artikel 18.2 Omgevingswet/artikel 4.12 lid 2 onder 50 Omgevingsbesluit belast met handhaving van de bepalingen t.a.v. de Natura 2000-activiteit die RSG uitvoert. Ik constateer dat RSG in strijd met het verbod in de Omgevingswet zonder vergunning een Natura 2000-activiteit uitvoert en dat ik bevoegd gezag ben ten aanzien van de handhaving van het verbod. Ik dien, gezien de beginselplicht om te handhaven, te overwegen om handhavend op te treden. Als ik hiervan (tijdelijk) afzie en de overtreding gedoog dien ik dit expliciet en voldoende gemotiveerd te doen na een afweging tussen het natuurbelang en de belangen van de luchthaven, waaronder de derde belangen die de luchthaven dient.
Ik ben tot de conclusie gekomen dat, na afweging van alle relevante belangen en met inachtneming van de hiervoor geldende kaders, ik dien af te zien van handhavend optreden en uw Natura-2000 activiteit dien te gedogen. Hierna zal ik dit toelichten.
Uitspraak rechtbank en hoger beroep
Aanleiding voor de rechtbank om de vergunning te vernietigen, was met name (kort gezegd) dat in de vergunning geen additionaliteitstoets voor de mitigerende maatregelen interne en externe saldering stikstofdepositie (waaronder interne saldering met de referentiesituatie), was gemaakt. Daarmee voldeed het besluit naar het oordeel van de rechtbank niet aan de eis dat het zorgvuldig moet worden voorbereid. De rechtbank overweegt daarbij ook (overweging 84.2 van de uitspraak) dat het aan de overheid is om bij het verlenen van de vergunning te motiveren dat aan het additionaliteitsvereiste is voldaan. De Passende Beoordeling die RSG had opgesteld bij de aanvraag om een natuurvergunning, bevatte dus voldoende informatie over de mitigerende maatregelen intern en extern salderen maar het bevoegd gezag had naar het oordeel van de rechtbank de additionaliteit van deze maatregelen, onvoldoende gemotiveerd.
Omdat ik mij niet kan vinden in de uitspraak van de rechtbank, heb ik hoger beroep ingesteld. Eén van de gronden van het beroep betreft juist het additionaliteitsvereiste omdat de invulling die de rechtbank daaraan geeft naar mijn mening niet voortvloeit uit het PAS-arrest noch noopt artikel 6 van de Habitatrichtlijn tot deze invulling. Daarnaast ben ik van mening dat de rechtbank miskent dat het (gedeeltelijk) beëindigen van Schiphol een maatregel is die naar zijn aard niet geschikt is als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel op grond van de Habitatrichtlijn.
Overigens is mij bekend dat ook RSG hoger beroep heeft ingesteld. Op dit moment is nog onbekend wanneer de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de hoger beroepen zal behandelen.
Mitigerende maatregelen RSG
Ondanks dat de vergunning is vernietigd, heeft RSG wel de maatregelen genomen die in de Passende Beoordeling zijn betrokken. Dit betekent dus dat, los van het vraagstuk van additionaliteit, aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden uitblijft mits die maatregelen in acht genomen blijven worden. Dit kan geborgd worden door voorschriften in dit besluit op te nemen.
Aantonen additionaliteit
De rechtbank is, zoals gezegd, van oordeel dat ik moet aantonen dat de mitigerende maatregelen uit de Passende Beoordeling additioneel zijn en dus niet nodig zijn als passende maatregel. Hoewel ik hoger beroep heb ingesteld, kijk ik wel hoe aan de bezwaren van de rechtbank tegemoet kan worden gekomen en ik met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit op de aanvraag kan nemen. Ik ben daarom in overleg getreden met de drie betrokken provincies. Om te kunnen voldoen aan het additionaliteitsvereiste zal een verder uitgewerkt pakket aan maatregelen moeten worden vastgesteld. Om de vraag te beantwoorden hoe ver die maatregelen moeten reiken, is nog nader ecologisch onderzoek nodig. Ik verwacht daarom niet dat op korte termijn voor ieder betrokken Natura 2000-gebied voldaan kan worden aan de eisen die de rechtbank stelt aan het motiveren van additionaliteit.
Grenzen aan gedogen
In de Kabinetsnota 'Grenzen aan gedogen' (1996)2 wordt geschetst in welke situaties en onder welke voorwaarden het bevoegd gezag kan afzien van handhavend optreden.
Ik ga omwille van een deugdelijke en zorgvuldige motivering van het gedogen inhoudelijk in op de in het voornoemde kabinetsbeleid opgesomde eisen aan gedogen:
-
slechts in uitzonderingsgevallen;
-
beperkt in omvang en/of tijd;
-
alleen expliciet en na zorgvuldige kenbare belangenafweging alsmede;
-
aan controle te onderwerpen.
Ad a: alleen in uitzonderingsgevallen
Handhaving is als een bevoegdheid vastgelegd in, onder andere, de Omgevingswet. Dat geeft mogelijkheden tot differentiatie, maar betekent niet, dat ik vrij ben om in het geheel van handhaving af te zien. Gedogen kan in een gelimiteerd aantal uitzonderingsgevallen een optie zijn; de kabinetsnota noemt drie specifieke situaties. In uw geval ben ik van mening dat handhaving onevenredig bezwarend is en dat er daarom sprake is van een uitzonderingsgeval. Ik heb hierbij het volgende betrokken:
-
Ten tijde van de vergunningaanvraag en -verlening was een aantal ontwikkelingen in de jurisprudentie niet voorzienbaar. Door deze ontwikkelingen (nieuwe jurisprudentie) moet de additionaliteit van mitigerende maatregelen nader worden gemotiveerd, aldus de rechtbank.
-
Ik heb, zoals eerder opgemerkt, hoger beroep ingesteld waarbij ik bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heb ingebracht dat de invulling die de rechtbank geeft aan het additionaliteitsvereiste niet voortvloeit uit het PAS-arrest van het Europees Hof van Justitie en de Habitatrichtlijn én dat (deels) beëindigen van Schiphol niet als passende maatregel in de zin van artikel 6 lid2 Habitatrichtlijn kan worden gezien. Dat zou niet in overeenstemming zijn met artikel 2 lid 3 van de Habitatrichtlijn waarin is opgenomen dat rekening moet worden gehouden met de vereisten op sociaal en economisch gebied. Hierdoor zou aan de additionaliteitstoets van de referentiesituatie in het geval van Schiphol helemaal niet worden toegekomen.
-
De maatregelen (interne en externe saldering) die RSG in de passende beoordeling had betrokken en ook daadwerkelijk zijn genomen, zijn voldoende om significante gevolgen uit te sluiten. Er moet naar het oordeel van de rechtbank worden aangetoond dat deze maatregelen additioneel zijn; niet de effectiviteit van de maatregelen stelt de rechtbank dus ter discussie.
-
Om te kunnen voldoen aan het additionaliteitsvereiste zal een verder uitgewerkt pakket aan maatregelen moeten worden vastgesteld. Om de vraag te beantwoorden hoe ver die maatregelen precies moeten reiken, is nog nader ecologisch onderzoek nodig. Een antwoord geven op de vraag waaruit de 'andere of aanvullende maatregelen' gaan bestaan en wanneer die er zijn, is op dit moment, mede vanwege de kabinetsformatie, dan ook niet mogelijk.
Ad b: beperkt in omvang en/of tijd
Gedogen is slechts aanvaardbaar zolang en voor zover zich de betreffende uitzonderingssituatie aan de orde is. Voor wat betreft de omvang van het gedogen, merk ik het volgende op.
In de Passende beoordeling behorend bij de vergunningaanvraag had RSG mitigerende maatregelen opgenomen uitgaande van maximaal 500.000 vliegtuigbewegingen. Door deze maatregelen kon aantasting van natuurlijke kenmerken van betrokken Natura 2000-gebieden worden uitgesloten. Het is van belang dat RSG deze maatregelen continueert en aantoont dat ook bij wijzigingen van de vlootsamenstelling en andere wijzigingen, binnen de emissiegrenzen wordt gebleven waar de maatregelen op gebaseerd zijn. Aldus wordt de omvang van het gedogen op basis van de passend beoordeelde stikstofruimte beperkt. Ik heb hiertoe voorschriften in dit besluit opgenomen.
Ten aanzien van de beperking in tijd merk ik het volgende op: de rechtbank heeft bepaald dat de additionaliteit van zowel de interne als externe salderingsmaatregelen moet worden gemotiveerd. Ik verwacht binnen 24 maanden een nieuw besluit te kunnen nemen waarbij aan de uitspraak van de rechtbank wordt voldaan. Daarom geldt dit gedoogbesluit voor een periode van 24 maanden ingaande 19 december 2025.
Ad c: expliciet en na zorgvuldige kenbare belangenafweging
Elk gedoogbesluit dient expliciet en na zorgvuldige kenbare belangenafweging te worden genomen. Wanneer handhaving onevenredig bezwarend zou zijn, kan gedogen aanvaardbaar of zelfs geboden zijn, mits de andere betrokken belangen, in dit geval de beschermde natuurwaarden, door het gedogen niet onevenredig worden geschaad.
Onder ad a: heb ik benoemd welke feiten en omstandigheden mij tot het standpunt brengen dat er sprake is van een uitzonderingsgeval.
Door het nemen van maatregelen (intern en extern salderen) heeft RSG aangetoond dat aantasting van de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden door het project waarvoor Wnb-vergunning was aangevraagd, uitblijft. Dit moet ik afwegen tegen de grote economische en sociale belangen van de luchthaven. Als grootste luchthaven van ons land is Schiphol goed voor 11.200 banen en 11,8 miljard euro aan toegevoegde waarde.3 Bovendien is in de Wet luchtvaart een verplichting opgenomen voor RSG om burgerluchtvaart toe te laten4 en staan Europese wet- en regelgeving en internationale verdragen mogelijkheden om de exploitatie (deels) te beëindigen, in de weg. Dit alles brengt mij tot de conclusie dat de belangen van RSG dermate groot zijn in verhouding tot het belang dat gediend is met handhaving van het vergunningvereiste, dat ik van handhaving dien af te zien.
Ik ben mij echter terdege bewust van de noodzaak om de totale stikstofbelasting op Natura 2000-gebieden waar mede door 'Schiphol' depositie plaats heeft, terug te dringen. Op landelijk en provinciaal niveau zijn en worden hiervoor de nodige stappen gezet. De stikstofdepositie in de betrokken Natura 2000-gebieden laat dan ook een dalende trend zien. De rechtbank heeft echter bepaald dat het aantonen van een dalende trend onvoldoende is om additionaliteit voldoende te motiveren. Voor voldoende motivering zal inzichtelijk moeten worden gemaakt welke daling van de stikstofdepositie noodzakelijk is en hoe hierin wordt voorzien binnen een afzienbare termijn. Het zal enige tijd kosten om dit in beeld te brengen.
Ad d: controleerbaarheid
Van belang is dat de maatregelen die RSG in de Passende Beoordeling bij de aanvraag om een Wnb-vergunning had opgenomen en waarvoor voorschriften waren opgenomen in de (vernietigde) vergunning, gecontinueerd worden. Daartoe neem ik voorschriften op in deze gedoogbeschikking.
De voorschriften voorzien hiertoe ook in een rapportageplicht van RSG aan mij.
Bij een geconstateerde overtreding van de voorschriften van het gedoogbesluit, kan het worden ingetrokken en tot handhaving worden overgegaan.
In meer algemene zin merk ik op dat onderhavige bestuurlijke gedoogbeschikking, de verantwoordelijkheid van het Openbaar Ministerie voor een eventuele strafrechtelijke rechtshandhaving te allen tijde onverlet laat.
Rechtspositie
Het is inmiddels vaste jurisprudentie dat een gedoogbeschikking zoals de onderhavige, geen besluit is en hiertegen geen rechtsmiddelen aangewend kunnen worden.5 Derde-belanghebbenden kunnen wel een handhavingsverzoek doen en tegen de afwijzing daarvan rechtsmiddelen aanwenden.
Besluit
Er zal in de periode vanaf de datum van dit besluit (heden) tot het moment dat een nieuw besluit op uw aanvraag is genomen en uiterlijk tot 24 maanden na heden, ondanks het ontbreken van een Omgevingsvergunning niet bestuursrechtelijk in handhavende zin tegen u opgetreden worden bij de Exploitatie Luchthaven Schiphol. Dit geldt voor een aantal van maximaal 500.000 vliegtuigbewegingen handelsverkeer van en naar Schiphol per gebruiksjaar, klein verkeer (general aviation) en alle met de exploitatie samenhangende grondgebonden activiteiten - mits u zich houdt aan de hiernavolgende voorschriften voor gedogen.
Voorschriften aan gedogen
Algemeen
-
Onderhavige gedoogbeschikking ziet enkel op de Exploitatie Luchthaven Schiphol voor een aantal van maximaal 500.000 vtb van en naar Schiphol per gebruiksjaar, klein verkeer (general aviation) en alle met de exploitatie samenhangende grondgebonden activiteiten.
-
Onderhavige gedoogbeschikking staat op naam van Royal Schiphol Group N.V. of diens rechtsopvolger.
-
De houder van onderhavige gedoogbeschikking volgt de aanwijzingen op die het bevoegd gezag geeft.
-
Alle correspondentie met betrekking tot deze gedoogbeschikking kan per reguliere post of per e-mail (natuurvergunningen@minlnv.nl) worden toegestuurd.
Nadere inhoudelijke voorschriften
-
Om rekening te houden met mogelijke toekomstige wijzigingen van de vlootsamenstelling is -conform aanvraag- een opslag van maximaal 6% op het totaal aan airborne-emissies, zoals berekend in deelrapport 3b6, toegestaan.
-
De verkeersaantrekkende werking mag het aantal van 76.713 verkeersbewegingen met fossiele verbrandingsmotor per jaargemiddeld etmaal niet overschrijden.
-
Als gevolg van de verdere elektrificatie van de grondoperatie (platformverkeer en GPU) mag de emissie ten gevolge van het platformverkeer en GPU niet meer bedragen dan 163 ton/jaar NOx.
-
Als gevolg van de verdere reductie van APU-gebruik mag de emissie ten gevolgde van het APU gebruik niet meer bedragen dan 64 ton/jaar NOx.
-
Als gevolg van het uitschakelen van een motor bij het taxiën mag de emissie ten gevolge van taxiën niet meer bedragen dan 277 ton/jaar NOx.
-
Het is RSG toegestaan diverse bouwwerkzaamheden in het kader van aanleg, renovatie en beheer uit te voeren, die onlosmakelijk zijn verbonden met de exploitatie van Schiphol. Hiervoor geldt als uitgangspunt dat er maximaal 46 ton/jaar NOx en 0,71 ton/jaar NH3 mag worden uitgestoten.
Rapportage, monitoring algemeen
-
Om te kunnen vaststellen of het project is uitgevoerd binnen hetgeen in dit besluit is bepaald, vindt er jaarlijks monitoring plaats van de airborne-emissies (c.q. emissies in de vluchtfase zoals gedefinieerd in Deelrapport 3b7, ook wel aangeduid met landing and take-off). RSG dient daartoe jaarlijks, binnen drie maanden na afloop van het gebruiksjaar, een overzicht van het aantal vliegtuigbewegingen, inclusief de vliegtuigtypen/motorcombinaties die in dat gebruiksjaar hebben gevlogen en daarbij behorende airborne-emissies op basis van de meest actuele emissiekentallen en berekeningsmethodieken, aan de toezichthouder aan te leveren.
-
De airborne-emissies zoals berekend in deelrapport 3b8, worden jaarlijks, binnen drie maanden na afloop van het gebruiksjaar, opnieuw berekend op basis van de meest actuele emissiekentallen en berekeningsmethodieken.
-
In het overzicht, zoals genoemd onder voorschrift 11, dienen de berekende airborne-emissies op grond van voorschrift 11 (daadwerkelijk gevlogen) en op grond van voorschrift 12 (jaarlijkse aanpassing berekeningen) met elkaar te worden vergeleken.
-
Monitoring van de grondgebonden emissies dient te geschieden conform het monitoringsplan van november 2023.
-
RSG is verplicht de werkzaamheden in het kader van aanleg, renovatie en beheer, inclusief de daarmee gepaard gaande stikstofemissie, vier weken voorafgaand aan de uitvoering te melden aan de toezichthouder.
Rapportage, monitoring verkeersaantrekkende werking
-
RSG dient bij parkeerplaatsen, drop-off, K&R-strook, taxistandplaatsen en cargolocaties ANPR-camera's te plaatsen en in werking te hebben op zodanige wijze dat een representatief beeld van de verkeersaantrekkende werking wordt gevormd.
-
RSG dient het aantal voertuigen op alle ingangen/toeritten van Schiphol aan de hand van verkeerslussen c.q. bestaande registratiesystemen te registreren alsmede bij parkeerplaatsen, drop-off, K&R-strook, taxistandplaatsen en cargolocaties aan de hand van ANPR-camera's te registreren op zodanige wijze dat een representatief beeld van de verkeersaantrekkende werking wordt gevormd.
-
RSG dient minimaal vier keer per jaar, dat wil zeggen binnen een maand na afloop van de volgende perioden:
-
1 november- 1 februari
-
1 februari- 1 mei
-
1 mei-1 augustus
-
1 augustus- 1 november
aan toezichthouder te rapporteren:
- het aantal motorvoertuigen van en naar Schiphol gemeten aan de hand van verkeerlussen bij alle ingangen/toeritten van Schiphol.
- het aantal motorvoertuigen met brandstofmotor van en naar Schiphol gemeten met de camera's bij alle parkeerplaatsen, drop off, K&R strook, taxistandplaatsen, inclusief hotel-en charterbussen, huurauto's en auto's van personeel, cargolocaties en terminal logistiek (bevoorrading).
- alsmede voor de desbetreffende periode een (kwartaal)prognose aan te leveren van het aantal verkeersbewegingen met fossiele verbrandingsmotor.
-
RSG zal op verzoek van de toezichthouder zo nodig vaker rapporteren dan de hiervoor genoemde vier keer per jaar.
-
Ten behoeve van de controleerbaarheid dient RSG de periodieke tellingen/rapportages gebaseerd op de (ANPR) camera's, voordat de gegevens/input is vervallen, beschikbaar te stellen aan een door de toezichthouder aan te wijzen auditor zodat deze periodiek geaudit kunnen worden.
Beëindiging activiteiten saldogevers
-
De (saldogevende) activiteiten van de saldogevers voor externe saldering zijn beëindigd en dienen beëindigd blijven.
Toezicht & handhaving
-
RSG voert een administratie waarin alle op deze gedoogbeschikking betrekking hebbende documenten en bewijsstukken ten aanzien de naleving van de voorschriften -in het bijzonder de voorschriften 11, 14, 17 en 18- en beperkingen van deze gedoogbeschikking zijn opgenomen.
Looptijd/geldigheid
-
Onderhavige gedoogbeschikking is geldig vanaf 19 december 2025 tot de datum dat een nieuw besluit op uw aanvraag om een Wnb-vergunning is genomen. Uiterlijk is deze gedoogbeschikking geldig tot 24 maanden na de datum waarop zij is genomen.
Hoogachtend,
De Staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur,
namens deze:
MT-lid Natuurvergunningen
Directoraat-Generaal Natuur en Visserij