Geachte,
U heeft op 16 mei 2025 namens Deutsche Umwelthilfe (DUH), gevestigd te Hannover, Coöperatie Mobiliation for the Environment (MOB), gevestigd te Nijmegen en Burgerinitiative Saubere Luft (BI Saubere Luft), gevestigd te Emden een handhavingsverzoek ingediend.
Het handhavingsverzoek betreft het gestelde ontbreken van een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit. Het betreft de extra stikstofdepositie die ontstaat door de omgevingsvergunning die op 13 december 2024 is verleend door de Minister van Klimaat en Groene Groei voor het tijdelijk plaatsen van twee gasgeneratoren als stroomvoorziening voor het boorplatform N05-A van ONE-Dyas, op circa 20 kilometer ten noorden van Schiermonnikoog (hierna: de tijdelijke vergunning). In bijlage 2 van uw handhavingsverzoek wordt gesteld dat dit zou leiden tot een aanvullende stikstofdepositie van tenminste 0,11 mol/ha/jaar op de Duinen van Schiermonnikoog en 0,09 mol/ha/jaar op enkele hexagonen van de Waddenzee.
In het oorspronkelijke ontwerp wordt het boorplatform middels windenergie van het nabijgelegen Duitse windmolenpark van stroom voorzien. Hierbij zijn er geen deposities van stikstof op overbelaste hexagonen van Natura 2000-gebieden in de gebruiksfase.
Zoals uit de tijdelijke vergunning blijkt, is deze verleend vanuit de verwachting dat op korte termijn de stroomkabel naar het windpark alsnog zal worden gerealiseerd. In de tijdelijke vergunning staat genoemd dat de vergunning is aangevraagd met een looptijd tot 31 december 2027, maar dat de verwachting was dat in april 2025 de Duitse rechter alsnog toestemming zou geven voor de stroomkabel. Het gaat dus om tijdelijke generatoren.
Daarnaast blijkt uit de tijdelijke vergunning dat het in verband met bijvoorbeeld de brandveiligheid met spoed noodzakelijk was het platform op andere wijze tijdelijk van stroom te voorzien.
Op 16 mei jl. heb ik uw handhavingsverzoek doorgestuurd aan de minister van Klimaat en Groene Groei en aan ONE-Dyas. Bij bericht van 26 mei jl. heb ik verzocht aan hen om uiterlijk 13 juni een zienswijze in te dienen op dit handhavingsverzoek, gelet op 4:8 Awb. Namens de minister van Klimaat en Groene Groei is mij gemeld dat geen zienswijze zal worden ingediend. Van ONE-Dyas ontving ik op 12 juni jl. een zienswijze, voorzien van 7 bijlagen, die u bijgaand aantreft.
Zienswijze ONE-Dyas
ONE-Dyas stelt voorop dat er geen sprake is van een overtreding van artikel 5.1. lid 1 sub e Omgevingswet. Als het aan ONE-Dyas had gelegen was de [stroom]kabel in 2024 gelegd en was het platform allang van elektriciteit vanaf het windpark Riffgat voorzien. De enige reden dat de kabel er nog niet is, zijn de rechtsmiddelen die (enkele) verzoekers aan hebben gewend tegen de Duitse toestemmingen die nodig zijn om de kabel te leggen. Zij verzetten zich zowel tegen deze gasgenerator als tegen de stroomkabel, terwijl het platform aanwezig is, met toestemming van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2024:2533). Het platform heeft energie nodig, bijvoorbeeld voor navigatieverlichting.
ONE-Dyas stelt voorts dat de uitspraken van de Raad van State van 18 december 2024 niet van toepassing zijn op het plaatsen van de generatoren, omdat hiermee voor 1 januari 2025 begonnen is, zodat de overgangsperiode van toepassing is, waarbij tot 2030 niet gehandhaafd kan worden.
In dat geval is de Logtsebaan-rechtspraak van toepassing, waardoor het project dat moet worden beoordeeld de 'wijziging' is. Daarmee gaat het dus enkel om de mogelijke stikstofdeposities van het project dat ziet op de twee tijdelijke gasgeneratoren.
Pas vanaf augustus 2025 kan deze zeer beperkte toename van stikstofdepositie worden berekend. Het gaat dan om 0,01 mol/ha/jaar. De ecologische effecten daarvan zijn door Haskoning onderzocht, significante effecten van deze kleine toename zijn op voorhand uitgesloten.
Subsidiair voert ONE-Dyas aan dat handhavend optreden onevenredig zou zijn. Het platform moet vanwege de veiligheidseisen voorzien zijn van navigatieverlichting en brandblusmiddelen. Gasgeneratoren leiden tot minder emissie dan dieselgeneratoren, die het enige alternatief zijn, zolang de stroomkabel nog niet is aangelegd.
Voorts voert ONE-Dyas procedureel nog aan dat verzoekers geen belanghebbenden zijn. DUH en Saubere Luft zijn Duitse entiteiten die de bescherming van Nederlandse N2000-gebieden niet tot doel hebben. Voor MOB geldt dat de statuten te ruim zijn, omdat deze op de gehele wereld zien.
Belanghebbende
In artikel 1:2 van de Awb staat wie belanghebbende is. Dat is degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Bij rechtspersonen worden als hun belangen ook beschouwd de algemene belangen die zij in het bijzonder behartigen. Daarvoor moet worden gekeken naar 1) hun doelstellingen en
2) naar hun feitelijke werkzaamheden.
Anders dan ONE-Dyas ben ik van oordeel dat MOB belanghebbende is. Er is ruime jurisprudentie waarbij MOB ontvankelijk is in procedures die bescherming van stikstofgevoelige natuur in Nederland behelsen (zie onder meer ECLI:NL:RBMNE:2024:3813).
Een onderzoek naar de vraag of DUH en Saubere Luft ontvankelijk zijn, of dat hun doelstellingen en feitelijke werkzaamheden zich beperken tot (een deel van) Duitsland is daarmee overbodig, het handhavingsverzoek van MOB is immers ontvankelijk.
Ik stel vast dat MOB op grond van artikel 1:2, derde lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) in deze aangelegenheid als belanghebbende kan worden aangemerkt, zodat ik het handhavingsverzoek ingevolge artikel 1:3, derde lid, Awb dien aan te merken als een aanvraag om een handhavingsbeschikking.
Bevoegdheid
Op basis van artikel 5.11, lid 1, sub f, onder 3° van de Ow en artikel 4.12, lid 2, sub b, onder 3° van het Omgevingsbesluit ben ik bevoegd om te beslissen op uw handhavingsverzoek betreffende een Natura 2000-activiteit van nationaal belang, te weten het winnen van delfstoffen.
Juridisch kader handhavingsverzoeken
Volgens vaste jurisprudentie zal vanwege het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen.
Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden.
Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel (ECLI:NL:RVS:2025:678).
18 december-uitspraken
Door de uitspraken van de Raad van State van 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4923 en 4909) is de rechtspraak over intern salderen gewijzigd.
Tot die datum gold de Logtsebaan-rechtspraak (ECLI:NL:RVS:2021:71): op het moment waarop geen sprake meer is van de voortzetting van één en hetzelfde project moet beoordeeld worden of de wijziging van het bestaande project significante gevolgen kan hebben. De bestaande activiteit gaat door de wijziging niet onder artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vallen. De wijziging van de bestaande activiteit is in dat geval het project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, waarvan beoordeeld moet worden of het significante gevolgen kan hebben.
Na die datum dient bij een wijziging het volledige projecteffect te worden beoordeeld. De referentiesituatie mag niet langer worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van een project op voorhand zijn uitgesloten. In de voortoets mag dus, anders dan voorheen, voor de beoordeling of significante gevolgen zijn uitgesloten, geen vergelijking worden gemaakt van de gevolgen van het toegestane project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging.
ONE-Dyas beroept zich op de overgangsperiode in de uitspraken van 18 december 2024 - een overgangsperiode waarin niet gehandhaafd mag worden.
Conform overweging 24.4 van de Rendac-uitspraak (ECLI:NL:RVS:2024:4923) moet het voor de toepassing van de overgangsperiode gaan om activiteiten die fysiek zijn gestart tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 en waarvoor op grond van de voorheen geldende rechtspraak geen natuurvergunning nodig was.
Voldoende aannemelijk is dat de activiteiten fysiek zijn begonnen voor 1 januari 2025, dat blijkt uit de getekende offerte, het mailverkeer waaruit de daadwerkelijke levering blijkt en de werkplanning, zoals die zijn overgelegd.
Dan resteert de vraag of sprake is van een activiteit die op grond van voorheen geldende rechtspraak niet (natuur)vergunningplichtig was.
Uit de Porthos-uitspraak (ECLI:NL:RVS:2023:3129) blijkt dat het mogelijk is om bij kleine en tijdelijke deposities middels een voortoets, te weten een ecologische beoordeling, vast te stellen dat geen sprake is van kans op significant negatieve effecten op instandhoudingsdoelstellingen. Dan is geen natuurvergunning noodzakelijk. Nu in dit dossier de ecologische onderbouwing reeds was getoetst door het bevoegd gezag en akkoord bevonden, kon deze zelfde onderbouwing voor de extra kleine en tijdelijke deposities die het gevolg zijn van de gasgeneratoren eveneens gebruikt worden.
ONE-Dyas heeft een AERIUS-berekening en ecologische beoordeling laten opstellen, ter onderbouwing van het standpunt dat geen sprake is van een kans op significant negatieve effecten op instandhoudingsdoelen van het project generatoren. De AERIUS-berekening van One Dyas is correct. In de berekening die zich bevindt aan het einde van bijlage 2 van het handhavingsverzoek is ten onrechte een extra uitstootbron van circa 50 ton voor een gascompressor op het productieplatform meegenomen. Uit een mondelinge toelichting van ONE-Dyas is gebleken dat de gascompressor nu nog niet op het platform aanwezig is, en ook nog niet nodig is. De compressor wordt namelijk gebruikt voor het oppompen van gas op het moment dat de druk in het veld lager wordt. Daar is aan het begin geen sprake van. ONE-Dyas gaat ervan uit dat de stroomkabel nog wordt aangelegd voordat de gascompressor benodigd is. Op dat moment zal deze elektrisch worden aangedreven, waardoor er geen uitstoot van stikstof is.
De tijdelijke vergunning heeft geen betrekking op de emissies die behoren bij de gascompressor. Beoordeling van dit handhavingsverzoek ziet niet op de situatie dat de gascompressor wel in gebruik is.
Ik onderschrijf voorts die ecologische beoordeling.
Voorts is er op 23 mei 2024 door de destijds bevoegde minister voor Natuur en Stikstof een verklaring van geen bedenkingen verleend voor het gehele project, inclusief de gebruiksfase tot en met 2060. Daarbij is rekening gehouden met tijdelijke deposities in de aanlegfase, waaronder de inzet van generatoren in het eerste jaar en ook bij tijdelijke werkzaamheden. Van belang is voorts dat daarbij is ingestemd met zowel het extern salderen van deze deposities, als met de ecologische onderbouwing dat deze beperkte tijdelijke deposities geen significant negatieve effecten op instandhoudingsdoelen van het betreffende Natura 2000-gebied kunnen hebben. Dit naar aanleiding van het oordeel van de rechtbank Den Haag dat de minister zich niet had uitgelaten over de ecologische beoordeling. Als motivering is in die vvgb onder meer opgenomen:
In de aanvullende ecologische beoordeling van de mogelijke effecten op Natura 2000-gebied Schiermonnikoog is uitgegaan van de informatie uit de Natuurdoelanalyse (NDA). Per habitattype is voldoende onderbouwd dat de geringe en tijdelijke depositietoename niet zal leiden tot een meetbare of waarneembare toename in biomassaproductie of andere wijzigingen voor de habitattypes of een verandering in soortensamenstelling. Significant negatieve effecten op instandhoudingsdoelen kunnen worden uitgesloten.
Diezelfde ecologische redenering geldt ook voor de deposities waarvan thans sprake is. Dus mocht ONE-Dyas er ook op vertrouwen dat dit was toegestaan, zonder dat het daarvoor nodig was een nieuwe natuurvergunning aan te vragen. Het vertrouwensbeginsel is van toepassing.
Derhalve stel ik vast dat er geen sprake is van een overtreding van een wettelijke voorschrift. Een activiteit is immers alleen vergunningplichtig als er mogelijk significant negatieve effecten op instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden zijn. Daarom is de overgangsperiode van de 18 december-uitspraken van toepassing en kan niet gehandhaafd worden tot 2030.
Voorts is de Duitse rechter doende de bezwaren tegen de stroomkabel die waren ingediend door DUH, die in deze ook door u vertegenwoordigd wordt, te behandelen. Daarmee kan naar verwachting binnen afzienbare tijd de stroomaansluiting met het Duitse windmolenpark Riffgat alsnog gerealiseerd worden, zoals in het oorspronkelijke ontwerp was voorzien. In het geval dat dit niet zo zou zijn, zal ONE-Dyas een nieuwe vergunning aan moeten vragen, nu de huidige omgevingsvergunning voor de generatoren tijdelijk is en loopt tot einde 2027.
Ten overvloede: handhavend optreden zou ook disproportioneel zijn. Het overheidsbeleid is gericht op de overgang van meer vervuilende energiebronnen, via gas, naar nog schonere bronnen, zoals windenergie. Gaswinning op de Noordzee heeft prioriteit, ook gelet op de geopolitieke situatie en de sluiting van het Groningenveld. ONE-Dyas heeft diverse aanvullende (mitigerende) maatregelen genomen om de milieubelasting en de stikstofemissies van het gehele project N05-A te minimaliseren, zoals gebruik van LNG als brandstof voor het kraanplatform Sleipnir in plaats van marine diesel en gebruik van schone werkschepen waar mogelijk, zoals het gebruik van een IMO Tier III-schip als kabellegschip en het toepassen van de SCR op het bevoorradingsschip. Ook de aansluiting van het platform in de gebruiksfase op het windmolenpark Riffgat maakt daar deel van uit. De bezwaren van een van de door u vertegenwoordigde organisaties tegen de aanleg van de stroomkabel wordt beoordeeld door de Duitse bestuursrechter, maar dat kan er niet toe leiden dat het platform geen stroom heeft. Vanwege de mariene veiligheid is een voortdurende stroomvoorziening nodig op het platform. Daarmee is het onevenredig om ONE-Dyas dwangsommen op te leggen, in het geval er wel sprake was geweest van een overtreding.
De Staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur,
namens deze:
MT-lid Natuurvergunningen
Directoraat-Generaal Natuur en Visserij
Bijlage:
- Zienswijze One-Dyas met 7 bijlagen.