Geachte,
Op 24 november 2022 verzocht u namens Vereniging Milieudefensie Amsterdam, afdeling Milieudefensie Westerveld om op grond van artikel 7.2, tweede lid, onderdeel a, van de Wet natuurbescherming (Wnb) handhavend op te treden tegen Vermilion Energy Netherlands B.V. (Vermilion) met betrekking tot zijn activiteiten op gaswinningslocatie Wapse, Drenthe. U stelt dat Vermilion niet beschikt over een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, en artikel 2.8, Wnb. Daarnaast stelt u dat een (spoedig) zicht op legalisatie ontbreekt. U verzoekt derhalve om onverwijld handhavend op te treden tegen Vermilion.
Besluit
Ik wijs uw verzoek om direct handhavend op te treden af.
Hieronder licht ik toe hoe de procedure tot nu toe is verlopen en ik licht toe wat de overwegingen zijn om uw verzoek af te wijzen.
Gevolgde procedure
Vergunningaanvraag
Op 12 oktober 2022 heeft Vermilion een aanvraag ingediend voor een vergunning op grond van de Wnb voor het uitvoeren van een tweetal diepboringen, inclusief voorbereidende werkzaamheden, en het in productie nemen van de geboorde putten op gaswinningslocatie Wapse.
Melding en handhavingsverzoek
Op 8 november 2022 heeft u bij LNV een melding gedaan met betrekking tot de voorgenomen activiteiten van Vermilion. Per e-mail van 16 november 2022 heb ik u geïnformeerd dat ik nog niet inhoudelijk kan reageren op uw melding. Dit omdat de vergunningaanvraag nog in behandeling is. Daarbij heb ik u aangegeven dat, zodra een ontwerpbesluit is genomen en gepubliceerd, u in de gelegenheid gesteld wordt om uw zienswijze naar voren te brengen. Nog diezelfde dag heeft u laten weten dat Vermilion voorbereidende werkzaamheden treft om op gaswinningslocatie Wapse eind november twee diepboringen te kunnen uitvoeren.
Op 24 november 2022 heeft u een handhavingsverzoek ingediend. Het handhavingsverzoek heb ik op 25 november 2022 ontvangen. De ontvangst daarvan heb ik op 28 november 2022 per e-mail aan u bevestigd. Voorts heb ik u geïnformeerd dat de beoordeling van de Wnb-vergunningaanvraag zich in een vergevorderd stadium bevindt en dat de door u aangevoerde argumenten worden betrokken in onze besluitvorming. Op 1 december 2022 heeft u per e-mail nogmaals aangegeven dat Vermilion in overtreding is en ons gewezen op het belang van onverwijlde handhaving.
Op 19 januari 2023 heb ik u, ingevolge artikel 4:13, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) j° artikel 4:14, derde lid, Awb medegedeeld dat ik de beslistermijn zal verlengen tot 1 maart 2023. Dit vanwege de naar mijn oordeel noodzakelijke interne afstemming.
Ontwerpbesluit
Op 1 december 2022 heb ik besloten om Vermilion op grond van artikel 2.7, tweede lid, Wnb de gevraagde vergunning te verlenen. Met de door Vermilion uitgevoerde Passende Beoordeling (PB), AERIUS-berekeningen en de daarbij behorende documenten en de aan de vergunning verbonden voorschriften is de zekerheid verkregen dat de activiteit waarvoor de vergunning is aangevraagd, niet leidt tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden.
Het ontwerpbesluit is op 9 december 2022 gepubliceerd via Publicatieplatform UitvoeringsContent (PUC). Op 10 december 2022 heeft publicatie op de website van Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) plaatsgevonden. Het ontwerpbesluit lag van 10 december 2022 tot en met 21 januari 2023 ter inzage. In die periode kon eenieder zijn zienswijze op het ontwerpbesluit doorgeven. Deze inspraaktermijn is aangekondigd via de Staatscourant 2022, nr. 32956 op 9 december 2022. Voorts is de inspraaktermijn aangekondigd via het Dagblad van het Noorden op 10 december 2022 en de Westervelder Wolder Courant op 14 december 2022. Op 19 januari 2023 heeft u een zienswijze ingediend, die op 20 januari 2023 door RVO is ontvangen.
Belanghebbenden
Ik stel vast dat Milieudefensie Amsterdam, afdeling Milieudefensie Westerveld op grond van artikel 1:2, derde lid, Awb in deze aangelegenheid als belanghebbende kan worden aangemerkt, zodat ik het handhavingsverzoek ingevolge artikel 1:3, derde lid, Awb dien aan te merken als een aanvraag om een handhavingsbesluit.
Bevoegdheid
Activiteiten ten aanzien van het opsporen, winnen of opslaan van diepe delfstoffen, bedoeld in artikel 1 van de Mijnbouwwet zijn op grond van artikel 1.3, vijfde lid, Wnb opgenomen in artikel 1.3, eerste lid, sub b onder 3° van het Besluit natuurbescherming. Dat betekent dat ik, in plaats van Gedeputeerde Staten van de provincie Drenthe, bevoegd ben tot vergunningverlening op grond van artikel 2.7, tweede lid, Wnb en handhaving op grond van artikel 7.2, tweede lid, onderdeel a, Wnb.
Motivering handhavingsverzoek
Samengevat komt de kern van uw handhavingsverzoek op het volgende neer:
Vermilion beschikt niet over een Wnb-vergunning, terwijl de activiteiten verstrekkende gevolgen hebben. Het betreft de nadelige gevolgen van stikstofdepositie, (mogelijke) negatieve gevolgen voor de waterhuishouding en Natura 2000-gebieden, zoals het Drents-Friese Wold & Leggelderveld, het Holtingerveld en het Dwingelderveld, als gevolg van bodemdaling door de beoogde gaswinning. In de PB ontbreekt de wetenschappelijke zekerheid dat geen significante gevolgen kunnen optreden ten aanzien van de instandhoudingsdoelstellingen voor de Natura 2000-gebieden. Daarmee is de PB onvolledig, niet in lijn met artikel 6 van de Habitatrichtlijn en in strijd met het voorzorgsbeginsel. Nadat de bouwvrijstelling op 2 november 2022 is afgekeurd door de Afdeling bestuursrechtsprasak van de Raad van State, heeft Vermilion zijn activiteiten voortgezet. Daarmee is Vermilion in overtreding. Van (spoedige) legalisatie kan geen sprake zijn. Daarom verzoekt u om per direct handhavend op te treden.
Ter onderbouwing van het handhavingsverzoek voert u, voor zover van belang, het volgende aan:
a) Klimaatopgaven Vledder Aa
Het Rijk heeft waterschap Drents Overijsselse Delta (voorheen: waterschap Reest en Wieden) in 2006 opdracht gegeven om de middenloop van de Vledder Aa klimaatbestendig te maken. Hiermee moet verdroging in Natura 2000-gebieden worden tegengegaan. De eerste fase hiervan is in 2014 afgerond; de tweede fase start in 2023 en zal ook tot stikstofdepositie leiden. Nu Vermilion stikstofruimte heeft 'weggekocht' is onduidelijk of voldoende stikstofruimte bestaat om de tweede fase te kunnen realiseren. U stelt dat de stikstofruimte is bedoeld ter verbetering van Natura 2000-gebieden en de daarin opgenomen instandhoudingsdoelstellingen alsmede het realiseren van de (klimaat)opgaven.
b) Bodemdaling
Voorts stelt u dat de door het waterschap gehanteerde kritische bodemdalingsgrens van 5 cm in de regio is bereikt. Er bestaat een direct verband tussen de versnelde winningen in de gasvelden Diever en Vinkega en bodemdaling. Daarnaast zouden de winningen uit de LDS- en VDW-velden volgens het waterschap onlosmakelijk verbonden zijn voor het watersysteem. Er wordt een grote toename van bodemdaling verwacht. De hydrologische gevolgen daarvan moeten voor aanvang van winning uit LDS-velden beoordeeld worden. Mogelijk kan bodemdaling niet gemitigeerd blijven worden. Daarvoor is ter compensatie mogelijk nieuwe grond nodig, die ook ingericht moet worden. U concludeert dat dit risico ten onrechte niet is beoordeeld in de PB.
c) Ontkoppeling natuurtoestemming
Na het verlenen van de omgevingsvergunning (aanleggen boorgaten) heeft Vermilion onderdeel 'natuur' (Wnb) ontkoppeld en een Wnb-vergunning aangevraagd. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State leidt u af dat deze ontkoppeling ná het nemen van een besluit niet is toegestaan.
d) Extern salderen
1) Mitigerende maatregel
Voorts stelt u dat, volgens jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, het bevoegd gezag bij het verlenen van een natuurvergunning moet beoordelen of het beëindigen van een saldo-gevende activiteit een mitigerende maatregel is. Volgens deze jurisprudentie is het niet voldoende om te stellen dat het beëindigen van die activiteit niet de enige maatregel is die getroffen kan worden. Voorts mag niet slechts verwezen worden naar beheerplannen en/of landelijk en/of provinciaal beleid, gericht op emissiebeperking, zoals ingeval van extern salderen. Ook moet inzichtelijk worden gemaakt met welke andere maatregelen een daling van stikstofdepositie voor het betrokken Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd. Gelet hierop wordt de verenigbaarheid van extern salderen met het Natura 2000-regime en artikel 6 van de Habitatrichtlijn in twijfel getrokken.
2) Leaseovereenkomst
Verder stelt u de leaseovereenkomst, waarbij Vermilion emissierechten leaset van een agrarische inrichting, ter discussie. De reden hiervoor is dat het vee, waarop de geleasete emissierechten betrekking hebben, niet op het adres gehouden worden waarvoor een Wnb-vergunning aanwezig is.
3) Emissiearme stalsystemen
Ten slotte stelt u dat de stalsystemen, waarop de leaseovereenkomst betrekking heeft, als emissiearm (RAV-code A) moeten worden aangemerkt. Dit type stalsysteem zou in de praktijk minder stikstof blijken te reduceren dan voorheen werd geclaimd. Dit leidt u af uit rechtspraak van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
e) Natura 2000-gebieden & stikstofdepositie
Daarnaast stelt u dat verschillende instandhoudingsdoelstellingen in de betrokken Natura 2000-gebieden negatief worden beïnvloed. Voor de zeer stikstofgevoelige instandhoudingsdoelstelling Lg04 ('Eiken en beukenbos van lemige zandgronden') geldt volgens de PB en AERIUS-berekeningen dat twee hexagonen ook na externe saldering zullen worden overschreden met 0,01 mol N/ha/j. Andere instandhoudingsdoelstellingen zitten op de grens. Van belang is dat het Natura 2000-gebied Drents-Friese Wold & Leggelderveld volgens de PB op 700 meter van de gaswinningslocatie Wapse ligt, terwijl Vermilion eerder aangaf dat dit 600 meter betreft. Onduidelijk is welke afstand als uitgangspunt is gebruikt in de AERIUS-berekeningen. Daarom kan niet vastgesteld worden dat de hexagonen van Lg04 niet ruimer worden overschreden dan verondersteld. Ook is niet wetenschappelijk aangetoond dat de overige instandhoudingsdoelstellingen niet negatief worden beïnvloed.
f) Overige punten
Ook op andere punten plaatst u vraagtekens bij de PB. Zo zou volgens het RIVM geen eenduidig beeld over de emissies afkomstig uit olie- en gaswinning bestaan. Daardoor is onduidelijk of de NOx-emissies, die het uitgangspunt vormen voor de AERIUS-berekeningen, volledig zijn.
Daarnaast zou een onjuiste omvang van de afvalwatertransporten in de PB worden gehanteerd. Waar Vermilion aangegeven heeft een afvalwaterproductie uit de LDS-velden van maximaal 20.000 m3 per jaar te verwachten, gaat de PB van lagere aantallen uit. Bovendien is in de PB geen rekening gehouden met de stikstofemissie die deze transporten naar Eesveen tot gevolg hebben in Wapse en Eesveen.
Ten slotte ontbreekt in de PB een cumulatietoets. Vermilion heeft in de procedures voor VDW en Ternaard de gevolgen van alle fasen van de activiteiten cumulatief beoordeeld, terwijl dat nu is nagelaten.
g) RCR-plicht
Verder stelt u dat in 2014 ten onrechte is nagelaten de Rijkscoördinatieregeling (RCR) toe te passen voor de aanleg van gaswinningslocatie Wapse. Destijds zijn ten onrechte geen plan-MER en passende beoordeling opgesteld, terwijl dit wel is vereist. Het project-MER (2016) is voorbijgegaan aan de effecten van de totale dagproductie, ondanks overschrijding van de m.e.r.-plichtdrempelwaarde. Daarom is herziening van het MER voor de (beoogde) productie uit de LDS-velden noodzakelijk. Voorts is in de m.e.r.-beoordeling beschreven dat voor aanvang van een diepboring slechts in beperkte mate zekerheid bestaat over de vorm en ligging van een gasveld. Door het ontbreken van de wetenschappelijke zekerheid hierover, kan niet worden geconcludeerd dat geen RCR-plicht zou gelden voor de LDS-procedure. Ook ontbreekt een locatiespecifieke risicoanalyse voor de in 2014 uitgevoerde zuurstimulatie.
Reactie op het handhavingsverzoek
Als een wettelijk voorschrift wordt overtreden (in dit geval artikel 2.7, tweede lid, Wnb), zal het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel gebruik moeten maken van deze bevoegdheid. Dit vanwege het algemeen belang dat gediend is met handhaving. Dit is de beginselplicht tot handhaving. Op basis van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State1 kan slechts onder bijzondere omstandigheden van handhaving worden afgezien door het bestuursorgaan. Dit doet zich voor indien concreet zicht op legalisatie bestaat (er is een vergunningaanvraag met Passende Beoordeling ingediend), of als handhaving onevenredig zou zijn bij afweging van het natuurbelang tegen de belangen van de overtreder. Ook dan behoort van handhavend optreden in de concrete situatie te worden afgezien.
Eerstgenoemde situatie doet zich hier voor. Daarvoor verwijs ik naar mijn ontwerpbesluit van 1 december jl., waarin ik heb besloten om Vermilion op grond van artikel 2.7, tweede lid, Wnb de gevraagde vergunning te verlenen. Op basis van de door Vermilion ingediende vergunningaanvraag inclusief PB d.d. 12 oktober 2022, AERIUS-berekeningen en de daarbij behorende documenten en de aan de vergunning verbonden voorschriften is de zekerheid verkregen dat de activiteit waarvoor de vergunning is aangevraagd, niet leidt tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden. Derhalve is een concreet zicht op legalisatie aanwezig en wijs ik uw verzoek om handhavend op te treden af.
Uw argumentatie dient, voor zover dit niet reeds in het kader van de omgevingsvergunningprocedure aangevoerd had moeten worden, naar voren gebracht te worden in het kader van de zienswijzemogelijkheid tegen het ontwerpbesluit dan wel in beroep tegen het definitieve besluit. Zoals hierboven aangegeven, heeft RVO uw zienswijze op 20 januari 2023 ontvangen. Ik zal uw zienswijze, gezamenlijk met de andere ingediende zienswijzen, separaat beantwoorden door middel van een Nota van Antwoord. Zienswijzen worden bovendien betrokken bij het definitieve besluit op de vergunningaanvraag.
Hoogachtend,
De Minister voor Natuur en Stikstof,
namens deze:
MT-lid bij het Directoraat-Generaal Natuur & Visserij