Geachte,
Per brief van 30 juni 2022 (door mij ontvangen op 30 juni 2022) heeft u, middels penvoering vanuit de Nederlandse Vissersbond, een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) aangevraagd voor het vissen op garnalen met het sleepnet alsmede met het bordennet op specifieke locaties in diverse Natura 2000-gebieden. Er wordt aangevraagd voor de periode van 1 januari 2023 tot en met 31 december 2028. Op de, als bijlage 1 van dit schrijven, bijgevoegde lijst van beoogde vergunninghouders is aangegeven met welk specifiek vaartuig u deze visserij wilt gaan ondernemen.
Aanleiding tot gedogen
Ik constateer dat uw huidige vergunning expireert op 1 januari 2023 en er daarmee een beginselplicht tot handhaven aan mijn zijde geldt ingeval u deze visserij blijft voortzetten in de betreffende Natura 2000-gebieden.
Mij is evenwel ook bekend dat u, en meer algemeen de Nederlandse garnalensector, zeer intensief werkt aan een verduurzaming van de bedrijfsvoering, meer specifiek de installatie van katalysatoren op de betrokken vaartuigen en, in sommige gevallen, de installatie van een schonere motor. Deze maatregelen zullen, zoals blijkt uit de door tot nu toe door uw vertegenwoordiger aangeleverde representatieve stikstofberekeningen, een aanzienlijke beperkende invloed op de emissies gaan betekenen. Dit heeft weer tot gevolg dat de door uw visserij veroorzaakte berekende depositie op diverse beschermde natuurwaarden in de betrokken Natura 2000-gebieden (en daarbuiten) verder beperkt wordt ten opzichte van uw huidige bedrijfsvoering zonder inzet van de voorgenoemde maatregelen.
In een dergelijke overgangssituatie kan gedogen aanvaardbaar zijn, wanneer de consequenties van handhaving niet in een redelijke verhouding staan tot de belangen (van de beschermde natuurwaarden) die met (onmiddellijke) handhaving zouden zijn gediend.
Duidelijk is dat de aanschaf, de installatie en certificering van de katalysatoren nog enige tijd in beslag zal nemen.
In overeenstemming met het kabinetsbeleid uit de nota 'Grenzen aan gedogen' (1996) 1 kan ik afzien van handhaven op de garnalenvisserij binnen de Natura 2000- gebieden in afwachting van de in 2023 te verlenen natuurvergunningen.
Ik constateer dat er voldoende aanleiding is om vanuit dit staande kabinetsbeleid een specifieke periode uw visserij in de betrokken gebieden, onder strikte voorwaarden te gedogen.
Meer specifiek acht ik het redelijk om de huidige vorm van vissen (dus zonder emissie- en daarmee depositiebeperkende maatregelen) tijdelijk te gedogen om u de ruimte en tijd te geven om de genoemde maatregelen voortvarend te implementeren. Gelet op de investering en het tijdsbeslag welke gemoeid is met de implementatie van deze maatregelen en het gegeven dat u slechts beperkt tot geen invloed kunt uitoefenen op de beschikbaarheid van de vereiste materialen en installatiebedrijven alsmede de vereiste certificering, acht ik het vanuit het andere (zwaarwegende) belang van de beschermde natuurwaarden verantwoord gedurende een strikt afgebakende periode en onder zeer strikte specifieke voorwaarden, de betreffende visserij zonder vergunning te laten continueren.
Hiertoe is wel een concreet zicht op legalisatie vereist. Hieronder ga ik eerst op de invulling van dat vereiste in. Opvolgend ga ik nader op de eisen en afwegingen rondom het gedogen in.
Zicht op legalisatie
Ik heb uw vertegenwoordiging per brief van 13 juli 2022 om aanvulling c.q. verduidelijking van uw aanvraag en bijbehorende stukken verzocht. Uw vertegenwoordiging heeft op dit verzoek gereageerd per brieven van 8 september 2022. Hierop volgend heeft uw vertegenwoordiging van mij een tweede aanvullingsverzoek ontvangen. Dit verzoek was gedateerd op 5 oktober 2022. Uw vertegenwoordiging heeft 29 november 2022 op dit tweede verzoek gereageerd.
Ik constateer dat met de aanvullend aangeleverde informatie, in dit stadium, inmiddels sprake is van ontvankelijke en complete vergunningaanvragen. In samenspraak met uw vertegenwoordigers hebben wij er onderling voor gekozen in de aanloop naar de ontwerpvergunningen te werken met representatieve stikstofberekeningen voor zes van de beoogde vergunninghouders. En afgesproken om deze opvolgend bij de definitieve besluitvorming voor elk van de beoogde vergunninghouders compleet middels tussenkomst van uw vertegenwoordigers te ontvangen om hierop te kunnen toetsen en te kunnen beschikken.
Vanwege de uitgestelde nieuwe release van AERIUS Calculator is het de verwachting dat uw vertegenwoordigers in de loop van februari/maart in ieder geval de geactualiseerde berekeningen voor de voorgenoemde zes vergunninghouders zullen kunnen aanleveren. Er zullen dus, op afzienbare termijn, maar in ieder geval in februari/maart 2023 een zestal representatieve ontwerpbesluiten door mij gepubliceerd kunnen worden. Daarmee is in dit stadium inmiddels sprake van een zicht op legalisatie.
Eisen aan gedogen
Ik ga omwille van een deugdelijke en zorgvuldige motivering van het gedogen nog aanvullend kort inhoudelijk in op de in het voorgenoemde kabinetsbeleid opgesomde eisen aan gedogen:
a. slechts in uitzonderingsgevallen;
b. beperkt in omvang en/of tijd;
c. alleen expliciet en na zorgvuldige kenbare belangenafweging alsmede
d. aan controle te onderwerpen
Ad a: alleen in uitzonderingsgevallen
Handhaving is als een bevoegdheid (niet als verplichting) vastgelegd in, onder andere, de Wet natuurbescherming. Dat geeft mogelijkheden tot differentiatie, maar betekent niet, dat ik vrij ben om in het geheel van handhaving af te zien. Gedogen kan in een gelimiteerd aantal uitzonderingsgevallen een optie zijn; de kabinetsnota noemt drie specifieke situaties.
In uw geval acht ik de aanwezige overgangssituatie de hier toepasselijke uitzonderingsgrond.
Ad b: beperkt in omvang en/of tijd
Gedogen is voor mij slechts aanvaardbaar zolang en voor zover zich de betreffende uitzonderingssituatie aan de orde is. In het onderhavige geval acht ik, gezien de bovengenoemde technische en praktische omstandigheden rondom de beoogde verduurzamingsmaatregelen, een looptijd van 9 maanden redelijk en passend vanuit de gegeven omstandigheden.
Ad c: expliciet en na zorgvuldige kenbare belangenafweging
Elke gedoogbeschikking dient expliciet en na zorgvuldige kenbare belangenafweging te worden genomen. Wanneer handhaving tot aperte onbillijkheden zou leiden, kan gedogen aanvaardbaar of zelfs geboden zijn, mits de andere betrokken belangen, in dit geval de beschermde natuurwaarden, door het gedogen niet onevenredig worden geschaad.
Deze belangenafweging heb ik in het voorgaande reeds inhoudelijk weergegeven.
Ad d: controleerbaarheid
De aan de onderhavige gedoogbeslissing verbonden voorwaarden dienen actief te worden gecontroleerd. Ik heb hiertoe reeds afspraken gemaakt met de betrokken toezichthouders werkzaam bij de NVWA en de LNV Waddenunit.
Bij een geconstateerde overtreding van de voorwaarden van de gedoogbeschikking dient onmiddellijk tot handhaving te kunnen worden overgegaan. Ik neem daartoe, binnen de voorwaarden van onderhavig gedoogbeschikking, een expliciete bepaling op.
Rechtspositie
Het is inmiddels vaste jurisprudentie dat een gedoogbeschikking zoals de onderhavige, geen besluit is en geen rechtsmiddelen hiertegen aangewend kunnen worden (ABRS 24-4-2019, ECLI:NL:RVS:2019:1356). Derde-belanghebbenden kunnen wel een handhavingsverzoek doen en tegen de afwijzing daarvan rechtsmiddelen aanwenden.
Nadere afweging rondom gedogen
Ik hecht zeer sterk aan een stevige inkadering van de gedoogde visserij-activiteiten, omwille van een bescherming van de beschermde natuurwaarden. Daartoe heb ik in onderhavige gedoogbeschikking voor wat betreft de hierin expliciet genoemde geldingsduur de door u beoogde visserij nader gereguleerd. De betreffende voorwaarden treft u aan het einde van deze gedoogbeschikking aan.
Het aspect van 'stikstof' wordt door mij in dat kader, juist vanwege de voorgenoemde specifieke overgangssituatie, inhoudelijk buiten de gedoogvoorwaarden gelaten. Er zal dus geen specifieke beperking aan het visgebied of intensiteit van vissen op dit punt worden gesteld.
Overtreden van de gedoogvoorwaarden
Ingeval u de voorwaarden van de onderhavige gedoogbeschikking niet in acht neemt, zal de gedoogbeschikking jegens u worden ingetrokken. Opvolgend zal tot bestuursrechtelijke handhaving overgegaan worden middels een aanschrijving tot bestuursdwang dan wel oplegging van een dwangsom wegens het ontbreken van de vereiste vergunning op grond van de Wet natuurbescherming.
Parallel daaraan zal ik het Openbaar Ministerie actief vragen om strafvervolging in te stellen wegens het handelen zonder vergunning.
In meer algemene zin merk ik nadrukkelijk op dat onderhavige bestuurlijke gedoogbeschikking, de verantwoordelijkheid van het Openbaar Ministerie voor een eventuele strafrechtelijke rechtshandhaving te allen tijde onverlet laat.
Acties gedurende de periode van gedogen
Concreet zult u op basis van onderhavige gedoogbeschikking vooralsnog niet beperkt worden in uw bedrijfsvoering vanuit de zogenoemde 'stikstoftoets'. U zet in dat kader voortvarend in op de tijdige aanlevering van deugdelijke en volledige stikstofberekeningen (op basis van de meest recente versie van AERIUS Calculator) welke zien op het scenario van inzet van een katalysator dan wel de inzet van een schonere stage V-motor.
De beoogde vergunningverlening zal die maatregelen als uitgangspunt gaan nemen. Alleen bij hoge uitzondering zal, aan specifieke beoogde vergunninghouders (welke door uw vertegenwoordiging aan mij gemeld worden inclusief een onderbouwing waarin de betreffende beoogde vergunninghouder er niet in slaagt per 1 oktober 2023 een katalysator of stage V-motor geïnstalleerd en gecertificeerd te hebben) ook het scenario zonder de voorgenoemde maatregelen een Wnb-vergunning worden verstrekt. Een dergelijke Wnb-vergunning zal logischerwijs (aanzienlijk) beperkter zijn vanuit de uitkomsten van de stikstofberekeningen en de gebruiksruimte die dat oplevert. De voorgenoemde vergunning zal overigens dan wel reeds óók zien op het scenario waarin de katalysator of stage V-motor alsnog geïnstalleerd en gecertificeerd is. Middels een schriftelijke melding via uw vertegenwoordiger en formele bevestiging en acceptatie daarvan van mijn zijde, kunt u op het betreffende duurzamere scenario binnen uw vergunning alsnog laten activeren.
Ik geef u, meer in het algemeen, nogmaals sterk in overweging om uw stikstofberekeningen op een meer reële basis in te richten. U heeft uw berekeningen nu geënt op de vistracks zoals gebruikt in 2021. Uw visserij volgt echter 'het bestand aan garnalen' en is naar haar aard zeer mobiel. U dient zich, als beoogd vergunninghouder, te realiseren dan met de wijze waarop u nu uw aanvraag heef laten inrichten, uw reguliere visgedrag naar grote waarschijnlijkheid niet meer aan de orde kan zijn. Toezicht en handhaving wordt ingericht op het niet buiten de aangegeven en daarmee aangevraagde vistracks mogen vissen op garnalen met aanvullend een maximum aan vis- en vaaruren binnen de onderscheiden delen van deze vistracks. Overtreding zal tot handhaving leiden.