Op 10 december 2020 heb ik uw bezwaarschrift ontvangen tegen het besluit van 30 oktober 2020 (hierna: het bestreden besluit). Dit besluit is genomen op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb).
Dit besluit heb ik opnieuw beoordeeld. In deze brief vindt u mijn beslissing op uw bezwaar en waarom deze beslissing is genomen. In de bijlage vindt u de artikelen waarop de beslissing gebaseerd is.
Beslissing
Ik verklaar uw bezwaar gedeeltelijk gegrond. Dit betekent dat ik het besluit van 30 oktober 2020 wijzig.
Het proces tot nu toe
Bij besluit van 18 januari 2016 is aan Rijkswaterstaat een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (thans de Wnb) (kenmerk DGAN-NB/15050604) voor alle activiteiten en werkzaamheden die verband houden met het project 'Versterking Afsluitdijk' (hierna: het project) in de periode van 1 januari 2017 t/m 31 december 2023. Op 16 oktober 2020 ontving ik het verzoek van Rijkswaterstaat de vergunning aan te passen. Dit verzoek heeft onder meer betrekking op het mogen toepassen van flocculanten ten behoeve van de constructie van de betonnen bouwkuipen voor het project. Bij besluit van 30 oktober 2020 is dit verzoek toegekend onder een aantal voorschriften en beperkingen. Levvel EPC V.O.F. (hierna: Levvel) is een vennootschap onder firma welke specifiek en uitsluitend is opgericht voor het ontwerp, de realisatie en het onderhoud van het project en in opdracht van Rijkswaterstaat alle feitelijke activiteiten uitvoert die verband houden met het project. Omdat Levvel het niet eens is met het bestreden besluit heeft u op 9 december 2020 een bezwaarschrift ingediend. Op 22 april 2021 zijn uw bezwaren toegelicht tijdens een hoorzitting.
Uw bezwaar
U geeft aan het niet eens te zijn met het besluit van 30 oktober 2020. Samengevat voert u het volgende aan.
U geeft aan dat uit voorschrift A.7 in samenhang met de overwegingen bij onderdeel A van het bestreden besluit volgt dat het slib van de bodem van de bouwkuip verplicht moet worden verbrand door een erkende verwerker. U bent het niet eens met dit voorschrift en u verzoekt mij dit voorschrift aan te passen, zodat op grond van het nieuwe voorschrift het opgevangen slib kan worden toegepast als grond- of bouwstof, dan wel kan worden gemengd tot doelmatig te gebruiken grond- of bouwstof. Bovendien geeft u aan dat de toegepaste flocculant van het type anionische polyacrylamide (CAS 9003-05-8) is en niet voorkomt op de lijst van kankerverwekkende stoffen en processen als bedoeld in artikel 4.11 van het Arbeidsomstandighedenbesluit. U bent het derhalve niet eens met de overwegingen uit het bestreden besluit waarin staat dat de als flocculant toe te passen stof in beginsel giftig en carcinogeen is.
Toelichting op deze beslissing
Uw bezwaren heb ik zorgvuldig beoordeeld en het besluit opnieuw getoetst aan het wettelijk kader. De conclusie is dat uw bezwaren gedeeltelijk gegrond zijn. Hierna kunt u lezen waarom.
Wettelijk kader
Op grond van artikel 9.4, eerste lid, van de Wnb gelden vergunningen als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet als vergunningen als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebieden, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Voor een dergelijk project dient de aanvrager van de vergunning een passende beoordeling (hierna: PB) op te stellen van de gevolgen van het voorgenomen project voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
Ingevolge artikel 2.8, derde lid, van de Wnb verleent het bestuursorgaan alleen een vergunning indien uit de PB de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
Het verzoek van 16 oktober 2020
Het verzoek van Rijkswaterstaat van 16 oktober 2020 heeft onder meer betrekking op het mogen toepassen van flocculanten ten behoeve van de constructie van de betonnen bouwkuipen voor het project 'Versterking Afsluitdijk'.
Toepassing van flocculanten was niet beschouwd in de PB waarmee de vergunning van 18 januari 2016 was aangevraagd. Bij het verzoek van 16 oktober 2020 is onder andere het rapport 'Toepassing en onderbouwing gebruik van polymeer'1 (hierna: het rapport) overgelegd. Dit rapport bevat een beschrijving van de toepassing van flocculanten en een analyse van de milieueffecten hiervan.
Toepassing flocculanten
Als onderafdichting van de bouwkuipen worden onderwaterbetonvloeren gebruikt. Voordat de onderwaterbetonvloer kan worden gestort, worden de bouwkuipen tot de benodigde diepte ontgraven en wordt het slib uit het water in de bouwkuipen verwijderd. Om het slib en het water te scheiden wordt een Polymeer Doseer Installatie gebruikt waarin een flocculantoplossing met daarin het anionische polymeer Zetag 4100 wordt toegediend. Door vlokvorming slaat het slib neer en kan het vervolgens worden afgevoerd. Het gezuiverde water stroomt terug in de bouwkuip en het bouwkuipwater wordt, nadat het onderwaterbeton is gestort en uitgehard, rechtstreeks op de Waddenzee of op het IJsselmeer geloosd. Het op de onderwaterbeton alsnog neergeslagen slib wordt schoongespoten, afgezogen en afgevoerd naar een erkende verwerker.
Milieueffecten polymeren
Uit het rapport volgt dat het anionische polymeer Zetag 4100 niet giftig is voor zoogdieren, bacteriën en plantleven. Het eindresultaat van de vlokvorming, de vlokken zelf, kunnen schadelijk zijn voor vissen doordat ze kunnen hechten aan kieuwen. Voor kleine organismen kunnen de vlokken schadelijk zijn doordat het organisme zelf in de vlok kan worden opgenomen. Uit het rapport blijkt verder dat voor het polymeer Zetag 4100 een concentratie is vastgelegd in de 'material safety data sheets' waarbij het polymeer toxisch wordt. De conclusie in het rapport is dat deze concentratie niet zal worden overschreden en dat er geen toxische hoeveelheid polymeer achterblijft in het te lozen bouwkuipwater.
Onderdeel A van het bestreden besluit
In de overwegingen met betrekking tot uw verzoek onder A is in het bestreden besluit onder het tweede opsommingsteken het volgende vermeld:
'De als flocculant toe te passen stof is in beginsel giftig en carcinogeen. Voor de toepassing (dosering en toediening) hiervan is reguliere regelgeving m.b.t. het zorgvuldig gebruiken van giftige en carcinogene stoffen van toepassing.'
Uit nader onderzoek verricht tijdens de bezwaarprocedure is naar voren gekomen dat de als flocculant toe te passen polymeer niet carcinogeen zijn. Dit polymeer kan bij hoge concentraties echter wel schadelijk zijn voor vissen en kleine organismen. De hierboven geciteerde overweging wordt daarom als volgt gewijzigd:
'De als flocculant toe te passen stof is in beginsel giftig voor vissen en kleine organismen. Kleine concentraties vormen echter geen risico voor mens, plant en dier.'
Verder is in de overwegingen met betrekking tot uw verzoek onder A onder het zesde opsommingsteken het volgende vermeld:
'Het slib wordt niet gestort of hergebruikt, maar afgevoerd naar een erkende verwerker om daar te worden verbrand.'
Deze overweging komt uit het bij het verzoek overlegde Handelingskader van 4 februari 2020. In de bezwaarschriftprocedure heeft u echter toegelicht dat er andere verwerkingsmethoden dan verbranding mogelijk zijn en dat u het opgevangen slib onder de daarvoor geldende regelgeving wilt laten toepassen als grond- of bouwstof, dan wel onder de daarvoor geldende regelgeving wilt laten mengen tot doelmatig te gebruiken grond- of bouwstof. U vreest ervoor dat bovengenoemde overweging, in combinatie met voorschrift A.7, betekent dat de enige voorgeschreven verwerkingsmethode afvoeren en verbranden is.
Voorschrift A.7 luidt: 'Het slib uit de installatie, met de daaraan gebonden flocculanten, wordt afgevoerd naar een professionele verwerker.' Het voorschrift is dusdanig geformuleerd dat ook andere verwerkingsmethoden dan verbranding mogelijk zijn mits dit door een professionele verwerker wordt gedaan. Dit voorschrift behoeft daarom geen aanpassing.
Uiteraard is het van belang dat de verwerking conform de geldende regelgeving, het Handelingskader en de voorschriften van de Wnb-vergunning gebeurt. De verwerking door een professionele verwerker heeft echter geen effect op de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied. In het kader van de Wnb-vergunning kunnen er derhalve geen nadere beperkingen worden gesteld hieraan.
Ter verduidelijking wordt de hierboven geciteerde overweging onder het zesde opsommingsteken als volgt gewijzigd:
'Het opgevangen slib wordt afgevoerd naar een erkende verwerker waar het onder de daarvoor geldende wet- regelgeving en volgens het Handelingskader wordt verwerkt.'
In bijlage 1 is een overzicht opgenomen van de overwegingen met betrekking tot het verzoek onder A zoals deze gelden na het onderhavige besluit.
Vragen
Als u nog vragen hebt over deze beslissing, kunt u ons bellen op telefoonnummer 088 042 42 42 (lokaal tarief).
Met vriendelijke groet,
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
namens deze:
Waarnemend teammanager Juridische Zaken Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
Beroepsmogelijkheid
Als u het niet eens bent met deze beslissing, kunt u binnen zes weken na verzending van deze brief een beroepschrift indienen. Stuur het beroepschrift naar de rechtbank Noord-Holland Postbus 1621 2003BR Haarlem. Voor de behandeling van het beroep brengt de rechtbank aan u een bedrag in rekening.
In sommige situaties kunt u digitaal beroep instellen bij genoemde rechtbank via http://loket.rechtspraak.nl/bestuursrecht. Kijk op de genoemde site voor precieze voorwaarden.
Bijlage 1:
Overwegingen
Met betrekking tot het verzoek onder A:
-
Voor het maken van stabiele verbindingen tussen de constructieve onderdelen van de bouwkuipen is het noodzakelijk om het slib in de bouwkuip te verwijderen. De toepassing van flocculanten is hiervoor de meest effectieve methode.
-
De als flocculant toe te passen stof is in beginsel giftig voor vissen en kleine organismen. Kleine concentraties vormen echter geen risico voor mens, plant en dier.
-
Er wordt gebruik gemaakt van een gesloten systeem met doseerinstallatie. Dit systeem biedt voldoende garanties om te voorkomen dat flocculanten in het oppervlaktewater van de Waddenzee of het IJsselmeer terecht kunnen komen.
-
De in bijlage 4 (handelingskader voorkomen emissie van polymeren) opgenomen verwijzingen betreffen een alternatieve nummering van de bij de aanvraag gevoegde bijlage 2 en 3 (ASD-NOT-155 betreft ASD-MEM-0208-A en ASD-NOT-1232 betreft ASD-MEM-0209-B). de ook in bijlage 4 genoemde notitie ASD-NOT-1106 is een interne administratieve werkinstructie die niet van belang is bij de beoordeling van de aanvraag en daarom ook niet bij de aanvraag is gevoegd.
-
Na zorgvuldige toepassing is het flocculant omgezet in een niet-bioactieve polymere stof, waardoor in 24-48 uur de giftige werking c.q. mogelijk negatieve milieueffect is verdwenen.
-
Het opgevangen slib wordt afgevoerd naar een erkende verwerker waar het onder de daarvoor geldende regelgeving en volgens het Handelingskader wordt verwerkt.
-
Bij uitvoering van de activiteit conform de aanvraag en met het opnemen van de in de aanvraag genoemde randvoorwaarden en mitigerende maatregelen in de vergunningvoorschriften, is er voldoende zekerheid om eventuele negatieve effecten op de beschermde natuurwaarden te kunnen uitsluiten.
Bijlage 2: Regelgeving
Wet natuurbescherming
Artikel 2.7
1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8.
2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
4. Het verbod, bedoeld in het tweede lid, is niet van toepassing op projecten ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat dat besluit uitsluitend wordt vastgesteld indien is voldaan aan artikel 2.8.
Artikel 2.8
1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
2. In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.
3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
(...)