Geachte,
Bij uitspraak van 3 maart 2021 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling)1 het besluit van 8 juni 2018 vernietigd.
In deze brief vindt u mijn herziene beslissing op uw bezwaar en waarom deze beslissing is genomen. In de bijlage vindt u de artikelen waarop de beslissing gebaseerd is.
Beslissing
Ik verklaar uw bezwaar ongegrond. Dit betekent dat ik het besluit van 15 december 2016, in samenhang met de besluiten van 6 april, 27 juni en 13 oktober 2017, handhaaf met verbetering van de motivering.
Het proces tot nu toe
Bij besluit van 15 december 2016 is aan de Nederlandse Visserbond, VisNed, CPO Wieringen U.A. en CPO Rousant U.A. een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) verleend. Bij besluiten van 6 april 2017, 27 juni 2017 en 13 oktober 2017 is de vergunning op onderdelen gewijzigd. Bij besluit van 8 juni 2018 is het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 22 juli 2019 heeft de rechtbank het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Op 11 november 2020 heeft de Afdeling tussenuitspraak2 gedaan. De Afdeling had mij opgedragen dit besluit voor
6 januari 2021 te herstellen. Het is mij niet gelukt binnen die gestelde termijn daaraan gehoor te geven. Bij uitspraak van 3 maart 2021 heeft de Afdeling daarom mijn besluit van 8 juni 2018 vernietigd, nu ik het gebrek aan het besluit van 8 juni 2018 niet tijdig heb hersteld.
Tussenuitspraak
De Afdeling heeft reeds geoordeeld dat de passende beoordeling geen gebreken vertoont ten aanzien van de gebiedsgerichte onderzoeken. Evenmin bestaat er volgens de Afdeling grond voor het oordeel dat de visserijdruk groter is dan in de passende beoordeling is beoordeeld. Daarnaast heeft de Afdeling geoordeeld dat terecht is geconcludeerd dat de bodemberoering als gevolg van de visserij geen significante negatieve effecten heeft voor de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden. Ook bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat de studies die zijn gevolgd naar Habitattype H1110 niet van toepassing zouden zijn op habitattype H1160, nu blijkt dat H1160 onder meer uit dat habitattype bestaat. Tevens is niet aannemelijk gemaakt dat de garnalenvisserij significante negatieve effecten heeft voor rivierprik en zeeprik.
Gelet op het oordeel van de Afdeling in de uitspraak en tussenuitspraak ga ik hieronder in op het onderwerp 'cumulatietoets voor de Nederlandse en Belgische garnalenvisserij' in relatie tot Natura 2000-gebied Westerschelde.
Uw bezwaar
Samengevat voert u ten aanzien van cumulatie het volgende aan.
U bent van mening dat significante negatieve effecten ten aanzien van de Nederlandse en Belgische garnalenvissers voor wat betreft het Natura 2000-gebied Westerschelde gezamenlijk onvoldoende zijn uitgesloten. De effecten van activiteiten van alle garnalenvissers tezamen in de betreffende gebieden zijn alleen maar groter, waardoor de kans op significante negatieve effecten alleen maar groter is.
Toelichting op deze beslissing
Uw bezwaren heb ik zorgvuldig beoordeeld en het besluit opnieuw getoetst aan het wettelijk kader. De conclusie is dat uw bezwaren ongegrond zijn. Hierna kunt u lezen waarom.
Passende beoordeling 3 en Addendum 4
In de passende beoordeling, die is opgesteld ten behoeve van de vigerende Wnb-vergunning voor de garnalenvisserij, worden de te verwachten effecten ten aanzien van de Nederlandse garnalenvloot beschreven. Uit de passende beoordeling volgt reeds dat de Nederlandse garnalenvisserij op zichzelf geen significante effecten zal hebben. Deze conclusie wordt door de Afdeling onderschreven. Ten onrechte zijn daarbij niet de Belgische vaartuigen die in Natura 2000-gebied Westerschelde op garnalen vissen meegenomen. Daarom is ten behoeve van de aanvraag voor een Wnb-vergunning voor onder Belgische vlag varende garnalenvaartuigen in onder meer de Westerschelde een Addendum opgesteld in aanvulling op de passende beoordeling. Hierin staat onder meer beschreven of de analyses en conclusies die volgen uit de passende beoordeling nog valide zijn als in deze gebieden ook door Belgische garnalenvissers wordt gevist.
In het Addendum staat onder meer het navolgende. De effecten van de Belgische en Nederlandse garnalenvaartuigen zijn qua fysieke impact op het systeem identiek. Dit betekent dat de algemenere analyses en daaruit voorvloeiende conclusies ten aanzien van de effecten van de Nederlandse garnalenvisserij in de betrokken gebieden eveneens gelden voor de effecten als gevolg van de Belgische garnalenvissers. In de passende beoordeling staat dat effecten als gevolg van de garnalenvisserij in onder meer Natura 2000-gebied Westerschelde niet significant zijn.
In het Addendum is vervolgens beargumenteerd waarom de additionele visserij door de Belgische garnalenvissers niet tot significante (rest)effecten leidt of kan leiden.
Omvang van visuren
Vanuit beide vergunningen geldt voor het Natura 2000-gebied Westerschelde een maximaal aantal voor de Nederlandse vergunde vloot van 3.594 visuren en voor de Belgische vergunde vloot van 1.022 visuren. Deze omvang van visuren en de effecten daarvan op de relevante natuurwaarden zijn in de passende beoordeling en het Addendum daarop op zichzelf beschouwd als niet significant aangemerkt. De toegevoegde inzet van de Belgische garnalenvaartuigen in de Westerschelde ten opzichte van de Nederlandse garnalenvloot in dit gebied bedraagt 28,4% van de visuren afgezet tegen de totale gehele Nederlandse vloot actief in dit gebied. Van belang is om naar de specifieke inzet binnen dit Natura 2000-gebied te kijken en deze niet enkel te relateren aan de totale omvang van de Nederlandse en Belgische garnalenvisserij in de diverse bij deze visserij betrokken Natura 2000-gebieden.
Cumulatie in resteffecten
Beoordeeld dient te worden of de resteffecten van de Nederlandse en Belgische garnalenvisserij gezamenlijk bezien alsnog significante effecten tot gevolg hebben of kunnen hebben. Resteffecten zijn effecten die op zichzelf staand geen significante effecten behelzen, maar mogelijk tezamen met andere resteffecten wel.
Ik ben van mening dat dit niet het geval is en zal hieronder toelichten hoe ik daartoe ben gekomen.
In het Addendum staat dat er resteffecten zijn ten aanzien van de kwaliteit van Habitattypen H1110B en H1130 en de kwaliteit van het foerageer- en rustgebied van de zwarte zee-eend. Dit laatste betreft echter uitsluitend de Noordzeekustzone en de Voordelta. In de Vlakte van de Raan en de Westerschelde gelden wat betreft zwarte zee-eend geen instandhoudingsdoelstellingen.
Habitattypen H1110B en H1130
De resteffecten voor habitattypen H110B en H1130 kunnen gevolgen hebben voor de soortensamenstelling en de leeftijdsopbouw van de visgemeenschap.
In onderstaande ga ik hier specifieker op in.
Fint en bijvangst
De landelijke staat van instandhouding van de fint (trekvis) is op de aspecten populatie en leefgebied als 'zeer ongunstig' beoordeeld. Dit is echter niet het gevolg van de garnalenvisserij. De knelpunten voor deze soort vinden hun oorzaak in de omstandigheden dat door waterstaatkundige werken (dammen met spuisluizen) de intrekkende vis de paaigebieden veelal niet of nauwelijks meer kan bereiken en dat de waterkwaliteit in de paaigebieden vervolgens soms te slecht is om tot succesvolle voorplanting te komen. Voor het Schelde-estuarium geldt met name dit laatste. Herstel van het leefgebied is dan ook gericht op verbetering van de waterkwaliteit in het zoete deel van het stroomgebied, dus in België. Het aanwijzingsbesluit Westerschelde ziet logischerwijs dan ook alleen toe op de functie als doortrekgebied en het behoud daarvan (verplichting tot het bieden van toegang). De omstandigheid dat meer fint wordt bijgevangen, bevestigt dat de door België getroffen maatregelen succesvol zijn. Het aantal jonge finten dat wordt bijgevangen, is groter als gevolg van de omstandigheid dat meer fint in het systeem aanwezig is dan in het verleden. Aangezien het Natura 2000-gebied Westerschelde geen functie heeft als paaigebied voor de adulte fint kunnen effecten als gevolg van de garnalenvisserij dan ook worden uitgesloten.
Ten aanzien van bijvangst van jonge platvis, zoals schol en tong, wordt opgemerkt dat die visbestanden zich op de schaal van de Noordzee op een niveau van duurzame exploitatie bevinden, hetgeen onder meer betekent dat geen overbevissing plaats vindt. Hierdoor staat de garnalenvisserij het bereiken van dit instandhoudingsdoel niet in de weg. Daarnaast wordt het resteffect van bijvangst door de inzet van andere maatregelen, zoals het verplichte gebruik van de zeeflap en spoelsorteermachine, verder geminimaliseerd.
Overigens is door Vereniging tot behoud van Natuurmonumenten geen nadere ecologisch-inhoudelijke onderbouwing gegeven, waaruit zou blijken dat de garnalenvisserij, ook niet van de Nederlandse en Belgische visserij tezamen, in het Natura 2000-gebied Westerschelde wel nadelige gevolgen voor de habitattype H1110B en H1130 zou hebben.
In dat verband acht ik het navolgende nog relevant. In het rapport van Wageningen Universiteit & Research5 staat:
'Voor habitattype 1130 is ingeschat dat het habitattype als geheel een ongunstige S&F heeft. Dit wordt onderbouwd door diverse onderzoeken die – op verschillende wijze – de status van de estuaria van de Westerschelde en de Eems-Dollard beoordelen. Voor de Westerschelde zijn onderzoeken van de laatste decennia samengevat in een gezamenlijke (Vlaams-Nederlandse) Systeemanalyse natuur Schelde-estuarium, uitgebracht door de Vlaams-Nederlandse Scheldecommissie (2019). Op basis van hetzelfde rapport wordt een negatieve trend gerapporteerd. De onderbouwing daarvoor is dat de oppervlaktes van de ecotopen matig diep water, ondiep water en laag slik verder zijn afgenomen. Dit gaat ten koste van foerageergebied voor steltlopers, een functie die al onder druk staat.'
Het is gelet op het vorenstaande (de afname van de oppervlaktes van de ecotopen matig diep water, ondiep water en laag slik) dan ook niet aannemelijk dat de negatieve trend het gevolg is van de (reeds geruime tijd in het gebied aanwezige) garnalenvisserij. Deze trend is, zoals aangehaald en wetenschappelijk gesteld, het gevolg van de afname van ondiep water en laag slik. Bovengenoemd wetenschappelijk rapport bevestigt de conclusie in het Addendum op dit punt.
Gezien het vorenstaande onderschrijf ik de conclusies uit de passende beoordeling in samenhang bezien met het Addendum, namelijk dat in Natura 2000-gebied de Westerschelde ook de Belgische en Nederlandse garnalenvisserij tezamen geen significante effecten tot gevolg hebben en evenmin tot significante (rest)effecten leiden.
Uw bezwaar op dit punt is dan ook ongegrond.
Vragen
Als u nog vragen hebt over deze beslissing, kunt u ons bellen op telefoonnummer 088 042 42 42 (lokaal tarief).
Met vriendelijke groet,
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
namens deze:
Waarnemend Teammanager, Juridische Zaken Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
Beroepsmogelijkheid
Als u het niet eens bent met deze beslissing, kunt u binnen zes weken na verzending van deze brief een beroepschrift indienen. Stuur het beroepschrift naar de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Voor de behandeling van het beroep brengt de Afdeling aan u een bedrag in rekening.
In sommige situaties kunt u digitaal beroep instellen bij de Afdeling via http://loket.rechtspraak.nl/bestuursrecht. Kijk op de genoemde site voor precieze voorwaarden.
Bijlage: Regelgeving
Wet natuurbescherming
Artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming
1 Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid.
2 Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
3 Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
4 Het verbod, bedoeld in het tweede lid, is niet van toepassing op projecten ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat dat besluit uitsluitend wordt vastgesteld indien is voldaan aan artikel 2.8.
Artikel 2.8 van de Wet natuurbescherming
1 Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
2 In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.
3 Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
4 In afwijking van het derde lid kan, ondanks het feit dat uit de passende beoordeling de vereiste zekerheid niet is verkregen, het plan worden vastgesteld, onderscheidenlijk de vergunning worden verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er zijn geen alternatieve oplossingen;
b. het plan, onderscheidenlijk het project, bedoeld in het eerste lid, is nodig om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en
c. de nodige compenserende maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
5 Ingeval het plan, onderscheidenlijk het project, bedoeld in het eerste lid, significante gevolgen kan hebben voor een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort in een Natura 2000-gebied, geldt, in afwijking van het vierde lid, onderdeel b, de voorwaarde dat het plan, onderscheidenlijk het project nodig is vanwege:
a. argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijk gunstige effecten, of
b. andere dwingende redenen van openbaar belang, na advies van de Europese Commissie.
6 Een advies van de Europese Commissie als bedoeld in het vijfde lid, onderdeel b, wordt door Onze Minister gevraagd. Het bestuursorgaan, onderscheidenlijk gedeputeerde staten doen daartoe een verzoek aan Onze Minister.
7 Compenserende maatregelen als bedoeld in het vierde lid, onderdeel c, maken onderdeel uit van het plan, onderscheidenlijk de verplichting om deze maatregelen te treffen maakt onderdeel uit van de vergunning voor het project, bedoeld in het eerste lid. Het bestuursorgaan dat het plan vaststelt meldt, onderscheidenlijk gedeputeerde staten melden de compenserende maatregelen aan Onze Minister, die de Europese Commissie van de maatregelen op de hoogte stelt.
8 Ingeval een compenserende maatregel voorziet in de ontwikkeling of verbetering van leefgebieden voor vogels, natuurlijke habitats of habitats voor soorten buiten een Natura 2000-gebied, draagt Onze Minister ervoor zorg dat deze leefgebieden of habitats een Natura 2000-gebied, of een onderdeel van een Natura 2000-gebied worden.
Artikel 2.9 van de Wet natuurbescherming
1 Het verbod, bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, is niet van toepassing op projecten die zijn beschreven in en worden gerealiseerd overeenkomstig een beheerplan als bedoeld in artikel 2.3 of een programma als bedoeld in artikel 1.13, eerste, zevende, of achtste lid, of een plan of programma als bedoeld in artikel 2.3, vijfde lid, indien:
a. ten aanzien van het plan of het programma, althans het desbetreffende onderdeel, een passende beoordeling van projecten is uitgevoerd waaruit de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten, en
b. het bestuursorgaan dat het plan of het programma heeft vastgesteld tevens bevoegd is voor de verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, voor een dergelijk project, of, als dat niet het geval is, het laatstbedoelde bestuursorgaan heeft ingestemd met het onderdeel van het plan of programma dat betrekking heeft op het project.
2 Het verbod, bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, is niet van toepassing op projecten, behorende tot door provinciale staten bij verordening of, indien dat in het algemeen belang geboden is, bij ministeriële regeling aangewezen categorieën van projecten, indien ten aanzien van het project is voldaan aan bij of krachtens die verordening of bij ministeriële regeling gestelde regels. Deze regels kunnen in elk geval betrekking hebben op:
a. een drempelwaarde die door het project niet mag worden overschreden;
b. de wijze waarop een project wordt gerealiseerd;
c. de ligging van de locatie waar een project wordt gerealiseerd ten opzichte van een Natura 2000-gebied, een natuurlijke habitat of een habitat van een soort in dat gebied;
d. de te verrichten onderzoeken naar de gevolgen van de realisatie van een projecthandeling voor de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied;
e. de voorafgaand aan of tijdens de realisatie van een project te treffen maatregelen om te voorkomen dat de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied worden aangetast; en
f. de melding van het voornemen een project te realiseren aan een bij of krachtens de verordening of ministeriële regeling aangewezen bestuursorgaan, de termijn waarbinnen en de wijze waarop de melding wordt gedaan, en de daarbij te overleggen gegevens.
3 Op grond van het tweede lid kunnen uitsluitend categorieën van projecten als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, worden aangewezen:
a. ten aanzien waarvan op voorhand op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat zij afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significant negatieve gevolgen voor de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied kunnen hebben;
b. ten aanzien waarvan een passende beoordeling is gemaakt waaruit zekerheid is verkregen dat de projecten de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zullen aantasten; of
c. waarvoor de afwijking van artikel 2.7, tweede lid, met inachtneming van artikel 2.8, vijfde lid, kan worden gerechtvaardigd op grond van dwingende redenen van groot openbaar belang, het ontbreken van alternatieve oplossingen en het treffen van compenserende maatregelen die waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
4 Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over de wijze waarop wordt vastgesteld of plannen, projecten of andere handelingen dan projecten als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, gevolgen als bedoeld in artikel 2.7, eerste of tweede lid, kunnen hebben. Deze regels kunnen onder meer betrekking hebben op rekenmodellen, onderzoeksmethoden of meetmethoden waarmee gevolgen kunnen worden bepaald.
5 Een ministeriële regeling als bedoeld in het tweede lid wordt niet eerder vastgesteld dan vier weken nadat het ontwerp aan beide kamers der Staten-Generaal is overgelegd.