Geachte,
Op 11 mei 2020 heb ik het bezwaarschrift namens Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: MOB) ontvangen tegen het besluit van 2 april 2020 (kenmerk: DGNVLG-NV/20003864), waarbij het verzoek om handhavend op te treden tegen Rotterdam The Hague Airport (hierna: RTHA) is afgewezen.
Op 13 mei 2020 heb ik het bezwaarschrift namens RTHA ontvangen, welk bezwaarschrift bij brief van 30 juni 2020 is aangevuld. Voormeld besluit van 2 april 2020 is genomen op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb).
Dit besluit heb ik opnieuw beoordeeld. In deze brief vindt u mijn beslissing op uw bezwaren en waarom deze beslissing is genomen. In de bijlage vindt u de artikelen waarop de beslissing gebaseerd is.
Beslissing
Ik verklaar het bezwaar van zowel MOB als RTHA ongegrond. Dit betekent dat ik het besluit van 2 april 2020 handhaaf. Gelet op de omstandigheid dat ik het besluit niet herroep, wijs ik het verzoek van MOB om proceskostenvergoeding af. Op de ingebrekestelling van MOB wordt zo spoedig mogelijk bij separaat besluit beslist.
Het proces tot nu toe
Bij brief van 20 september 2019, ontvangen op 23 september 2019, heeft MOB verzocht om onder meer tegen (de exploitant van) RTHA handhavend op te treden. Bij brief van 28 november 2019 is namens RTHA een zienswijze ingediend. Bij brief van 4 december 2019 is namens het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: I&W) een zienswijze ingediend. Bij besluit van 2 april 2020 is het verzoek van MOB afgewezen. Hiertegen is bij onderscheiden brieven van 11 en 13 mei 2020 namens MOB en RTHA bezwaar gemaakt. Bij brief van 29 juni 2020 is namens I&W een reactie ingestuurd. Bij brief van 30 juni 2020 zijn namens RTHA de gronden van bezwaar aangevuld. Bij brief van 10 augustus 2020 heeft MOB mij in gebreke gesteld, omdat ik niet tijdig op hun bezwaren heb beslist. Op 24 augustus 2020 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
Horen
Op 24 augustus 2020 heeft een hoorzitting plaatsgevonden, waarbij bezwaarden in de gelegenheid zijn gesteld hun standpunt toe te lichten. Ook alle andere (derde) belanghebbenden waren voor deze hoorzitting uitgenodigd.
Na de hoorzitting heeft MOB bij e-mail van 25 augustus 2020 een indicatieve Aerius-berekening overgelegd. Bij e-mail van 27 augustus 2020 is namens RTHA hierop gereageerd. Bij e-mail van 31 augustus 2020 is namens MOB de memo genaamd 'Apollon Memo' van dezelfde datum overgelegd, waarin een toelichting op de berekening staat. Bij e-mail van 2 september is namens RTHA een reactie gegeven.
Bezwaren
Bezwaren MOB
MOB geeft aan het niet eens te zijn met het besluit van 2 april 2020. Samengevat weergegeven wordt het volgende aangevoerd.
MOB betoogt dat de relevante Natura 2000-gebieden ten onrechte zijn beperkt tot die gebieden die binnen een straal van 20 kilometer rondom RTHA zijn gesitueerd. Ook op gebieden zoals het Naardermeer, worden significante effecten van de vliegbewegingen ondervonden, waardoor 10 juni 1994 als juiste referentiedatum had moeten worden aangehouden.
Daarnaast is MOB van mening, onder verwijzing naar enkele uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) dat de uitzondering op de vergunningplicht is gekoppeld aan een concrete toestemmingsverlening of vergunning voor een bepaald project. Voor RTHA gelden uitsluitend algemene regels, onder meer een geluidszone van 35 Ke voor de grote luchtvaart en 47 bkl voor de kleine luchtvaart. Nu geen sprake is van een concrete begrenzing, kan de referentie niet worden ontleend aan het maximale gebruik op basis van de algemene regels. Dit dient te worden gebaseerd op het feitelijk gebruik ten tijde van de referentiedatum, voor zover dit later niet verder is beperkt. In dat kader wijst MOB ook op de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 20111, waaruit volgt dat het maximumgebruik op grond van het Aanwijzingsbesluit 2001 niet realistisch is en niet als basis voor referentie kan dienen.
Gelet op onder meer het vorenstaande stelt MOB zich dan ook het standpunt dat ten onrechte is afgezien van handhavend optreden, te meer nu volgens MOB geen sprake is van disproportionaliteit dan wel onevenredig handelen ten aanzien van RTHA. Het besluit is daarom in strijd met artikel 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
Tot slot verzoekt MOB om vergoeding van de gemaakte proceskosten.
Bezwaren RTHA
Primair stelt RTHA zich op het standpunt dat sprake is van voortgezet gebruik. Er is een verkeerde uitleg gegeven aan wat in dit kader het 'project' is, waarvoor toestemming voor is verleend. Hierdoor is ten onrechte een vergunningsplicht is aangenomen. Weliswaar is het feitelijk gebruik toegenomen, maar het project 'de exploitatie van de luchthaven' is altijd binnen de kaders van de toestemming gebleven. In deze toestemming stonden geen maximale aantallen voor het vliegverkeer en evenmin gedetailleerde voorschriften hoe de luchthaven moest worden vormgegeven. De werkelijke grenzen waren de geluidscontouren, welke in lijn met de Woensdrecht-jurisprudentie is.
Standpunt minister van I&W
I&W onderschrijft hetgeen in het primaire besluit staat, namelijk dat eerst bij het aanwijzingsbesluit van 2001 de rechten van RTHA zijn beperkt en dat de latere besluiten niet tot een verdere inperking hebben geleid. Ondanks de bevestiging dat het aantal passagiers is toegenomen, wordt gesteld dat het aantal vliegtuigbewegingen (handels- en grootverkeer) over de periode 2001-2019 (licht) is afgenomen. Daarnaast wordt gesteld dat ten behoeve van het aanwijzingsbesluit uit 2010 uitgebreid natuuronderzoek heeft plaatsgevonden, dat als passende beoordeling dient te worden aangemerkt. Voorts is onduidelijk, nu niet is gebleken dat de activiteiten van RTHA effecten hebben op het Natura 2000-gebied Boezem Kinderdijk, waarom de referentiedatum voor RTHA aan dit gebied wordt gekoppeld.
Toelichting op deze beslissing
Niet ter discussie staat dat sprake is van een project, nu niet op voorhand kan worden uitgesloten dat de lucht- en grondgebonden activiteiten van, naar en op RTHA kunnen leiden tot significante gevolgen voor stikstofgevoelige en al overbelaste natuurwaarden in de relevante Natura 2000-gebieden.
Referentiedatum
Allereerst merkt ik op dat het standpunt van de luchthaven, dat dient te worden uitgegaan van de datum die in het handhavingsverzoek staat vermeld, zijnde 7 december 2004, niet wordt gevolgd. Voor de vaststelling van de referentiedatum is dat niet relevant, aangezien die datum wordt vastgesteld aan de hand van feiten. Er dient immers te worden bezien welke Natura 2000-gebieden effecten als gevolg van (uitvoering van) het project ondervinden. Het vroegst aangewezen gebied is in dat geval bepalend.
Uit vaste jurisprudentie2 van de Afdeling volgt dat bij de beoordeling van de gevolgen van een project voor een Natura 2000-gebied rekening mag worden gehouden met bestaande toestemmingen op de relevante referentiedata. In het geval dat niet eerder een vergunning op grond van Wnb, de Nbw 1998 (oud) dan wel de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend, kunnen significante gevolgen namelijk worden uitgesloten voor zover de wijzingen van een activiteit in een Nbw-vergunning niet leiden tot andere of grotere negatieve gevolgen voor het Natura 2000-gebied ten opzichte van de situatie waarvoor ten tijde van de relevante referentiedatum voor het betrokken Natura 2000-gebied toestemming bestond. Onder het verlenen van toestemming als hiervoor bedoeld, kan in een geval als deze de vergunning, dan wel de melding krachtens de Wet milieubeheer of de daaraan voorafgaande Hinderwet worden verstaan. Voorts heeft de Afdeling3. het volgende overwogen:
'Daarnaast dient in gevallen waarin een (latere) toestemming voor de activiteit is verleend, die minder gevolgen voor Natura 2000-gebieden heeft dan de op de referentiedatum toegestane activiteit, de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van de negatieve gevolgen voor de natura 2000-gebieden, deze (latere) toestemming als uitgangspunt te worden genomen.'
Er wordt betoogd dat de activiteit het exploiteren van de luchthaven betreft en dat die activiteit in de kern niet is veranderd. Anders dan de luchthaven betoogt, betekent dit niet dat sprake is van een ongelimiteerd aantal vliegtuigbewegingen, zolang deze binnen de geluidscontouren vallen. Evenmin volg ik het standpunt van MOB dat in zijn geheel geen sprake zou zijn van bestaande rechten. Uit het hiervoor geschetste kader volgt immers dat bepalend is de toegestane situatie ten tijde van de referentiedatum, voor zover die later niet (verder) beperkt is.
Er dient derhalve te worden beoordeeld welke Natura 2000-gebieden significante negatieve effecten ondervinden als gevolg van het (uitvoeren van het) project RTHA ten tijde van de referentiedatum.
Ter zitting is namens MOB, onder verwijzing van een nadien overgelegde indicatieve berekening, toegelicht waarom moet worden uitgegaan van 10 juni 1994, zijnde de aanwijzingsdatum van onder meer Natura 2000-gebieden Duinen Goeree & Kwade Hoek en Zouweboezem.
In deze berekening is uitgegaan van 20.000 grote vliegtuigbewegingen. De kleine luchtvaart is hierin niet meegenomen. Uit de berekening volgt dat het vliegverkeer van RTHA stikstofdepositie tot gevolg heeft, met als hoogste bijdrage 0,17 mol/ha/j op Natura 2000-gebied Meijendel & Berkheide. Ook op onder meer Natura 2000-gebied Zouweboezem zou stikstofdepositie plaatsvinden, welk gebied reeds op 10 juni 1994 als Vogelrichtlijn (en Habitat) gebied is aangewezen.
Bij e-mail van 27 augustus 2020 heeft RTHA een reactie gegeven op deze indicatieve berekening, waarin onder meer het navolgende wordt gesteld. RTHA stelt zich op het standpunt dat het uitsluitend totale deposities laat zien, terwijl het – ook bij de bepaling van de referentiesituatie – gaat om eventueel significante effecten op Natura 2000-gebieden ten opzichte van de relevante toestemming (bestaande rechten). RTHA acht deze berekening dan ook irrelevant en hieruit kan evenmin worden afgeleid dat (anders dan in de eerdere natuurtoetsen uit 2008 en 2015) vanwege effecten op stikstofgevoelige Vogelrichtlijnen een eerdere referentiedatum dan 7 december 2004 geldt.
Bij e-mail van 31 augustus 2020 is namens MOB hierop gereageerd. In de bijgevoegde memo van dezelfde datum staat toegelicht wat als uitgangspositie voor de berekening is gebruikt.
Bij e-mail van 2 september 2020 heeft RTHA op deze toelichting gereageerd en betoogd dat nu de berekening betrekking heeft op de totale depositie, in plaats een verschilberekening (ten opzichte van de bestaande rechten), er niet toe kunnen leiden dat handhavend moet worden opgetreden of van een andere eerdere referentiedatum moet worden uitgegaan.
Gelet op onder meer de navolgende omstandigheden kan niet (geheel) van de inhoud van de door MOB overgelegde berekening worden uitgegaan. Immers, onder meer niet duidelijk is van welk vliegtuigtype is uitgegaan en of daarbij is gerekend met een gemiddelde uitstoot. Uit gemiddelde vliegroutes op basis van radardata volgt niet zonder meer alle informatie over de emissies (en deposities) als er mogelijk relevante verschillen zijn in de aantallen grote/kleine of schone/vervuilende toestellen op verschillende vlieghoogtes. Verschillen kunnen ook het gevolg zijn van een afwijkende vliegroute. Ter zitting heeft MOB aangegeven dat vliegtuigen kunnen afwijken van de route om rekening te houden met het bestemmingsverkeer van of naar Schiphol. Nog los van de omstandigheid dat RTHA dit laatste niet heeft bestreden, blijkt ook uit het rapport 'Vliegpatronen en vlieggedrag Rotterdam The Hague Airport' dat is opgesteld in opdracht van RTHA van september 2014 dat de verkeerleiding instructies geeft aan de vlieger, om conflicten met naderend Schipholverkeer te vermijden, vooral als de Aalsmeerbaan en/of Zwanenburgbaan in gebruik zijn.
Onder meer deze onduidelijkheden tezamen maakt dat de juistheid (realiteitsgehalte) van de ingevoerde gegevens niet valt te controleren.
Dit betekent echter niet dat in zijn geheel geen betekenis kan worden toegekend aan de berekening. Overduidelijk volgt uit de berekening dat de stikstofdepositie als gevolg van het bestemmingsverkeer van en naar RTHA een groter verspreidingsgebied kent dan het gebied dat is gelegen in een straal van 20 km rondom RTHA.
Hoewel RTHA terecht betoogt dat uit de aanvraag dient te blijken of het huidige gebruik ten opzichte van de referentiedatum is toegenomen, is het niet onaannemelijk dat gelet op deze berekening de activiteit destijds ook al stikstofdepositie tot gevolg had op de gebieden die nu in de berekening worden genoemd. Het verschil zal met name op de omvang van de depositie betrekking hebben en niet zo zeer op de vraag of andere Natura 2000-gebieden mogelijk (negatieve) effecten ondervinden.
Overigens volgt, anders dan RTHA en I&W betogen, uit de toelichting in de Milieueffectrapportage4 (hierna: de MER) niet dat de stikstofdepositie is beperkt tot ten hoogste een straal van 20 km rondom RHTA. Hierin staat namelijk het volgende ten aanzien van de stikstofdepositie vermeld:
'Dit MER is een van de bouwstenen in het besluitvormingsproces rond de vraag welk alternatief te kiezen. Wanneer de keuze is gemaakt, zal van het gekozen alternatief de additionele depositie gedetailleerd in beeld gebracht moeten worden met het programma Aerius.'
Het betreft een aanname die verder niet is onderbouwd door middel van een berekening.
Gelet hierop is het niet onaannemelijk dat de luchtgebonden activiteiten van RTHA ten tijde van de referentiesituatie al significante negatieve effecten, in de vorm van stikstofdepositie, kunnen hebben op Natura 2000-gebieden, die op meer dan 20 kilometer zijn gelegen, zoals de gebieden Zouweboezem of Duinen Goeree & Kwade Hoek. Beide gebieden zijn immers gelegen op ongeveer 30 tot 35 km vanaf RTHA. In de procedure betreffende de vergunningaanvraag voor RTHA zal, nu daarin een Aeriusberekening moet worden overgelegd, worden vastgesteld op welke Natura 2000-gebieden daadwerkelijk en in welke mate sprake is van stikstofdepositie (ten opzichte van de referentiedatum).
De vorenstaande omstandigheden tezamen bezien, dient vooralsnog 10 juni 1994 als referentiedatum te worden aangehouden. Het bezwaar van MOB op dit punt is gegrond.
Toestemming voor project en latere beperkingen
Voorts dient te worden vastgesteld welke activiteiten ten tijde van de referentiedatum, 10 juni 1994, was toegestaan. Nu concrete normen, zoals bijvoorbeeld bij een vergunning voor (het houden van) varkens(stallen) op dat moment ontbraken, dient op andere wijze te worden vastgesteld wat de omvang van de bestaande rechten in dit geval is. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 20185 kunnen de ten tijde van de referentiedatum mogelijke vliegbewegingen binnen vastgelegde geluidscontouren dienen als invulling voor het bepalen van de referentiesituatie.
In het Aanwijzingsbesluit van 13 november 19646 waren geen beperkingen opgenomen. Nadien is bij besluit van 17 oktober 20017 tot wijziging van de Aanwijzing luchtvaartterrein Rotterdam, alsmede vaststelling van de geluidszones de situatie gewijzigd.
Gezien het vorenstaande is op de referentiedatum sprake van een toestemming en maakt hetgeen destijds is vergund nog altijd onderdeel uit van de huidige exploitatie. Daarmee staat vast dat sprake is van bestaande rechten. In het besluit van 17 oktober 2001 staat in artikel V onder meer dat rond het luchtvaartterrein bkl en Ke-geluidszones gelden, zodat dit besluit als publiekrechtelijke beperking moet worden aangemerkt.
In de niet gedateerde Nota van toelichting8 bij de wijziging van het Aanwijzingsbesluit, die wordt genoemd in de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 20119, waarnaar MOB verwijst, staat het navolgende:
'Op 1 november 2003 is overgegaan op handhaving van de 35 Ke-geluidszone op basis van daadwerkelijk gevlogen routes voor groot vliegverkeer in plaats van handhaving op basis van gemodelleerde routes zoals die gebruikt zijn voor het vaststellen van de geluidszone in de Aanwijzing 2001. In de praktijk blijken vliegtuigen bij het landen de baan rechter te benaderen en met minder spreiding dan waarvan bij het berekenen van de Ke-geluidszone in 2001 werd uitgegaan. De Ke-geluidcontour verandert hierdoor van vorm en wordt langer en smaller. Mede als gevolg hiervan zijn problemen ontstaan op Rotterdam the Hague Airport omdat het in 1998 beoogde gebruik niet meer binnen de in 2001 vastgestelde Ke-geluidszone past. De afwijking ten opzichte van de gemodelleerde routes heeft geresulteerd in een eerste overschrijding van 2 handhavingspunten door de luchthaven in het gebruiksplanjaar 2004.'
Anders dan MOB betoogt, kunnen op zichzelf wel rechten worden ontleend aan het vergund gebruik en betekent het vorenstaande niet dat moet worden uitgegaan van de feitelijke situatie, maar alleen dat bij de vaststelling van de bestaande rechten voor het Ke-luchtverkeer rekening moet worden gehouden met wat binnen die vastgestelde contouren daadwerkelijk kon worden gevlogen. De verschuiving van de geluidcontouren in 2004 heeft op zichzelf het op de referentiedatum toegestane aantal vliegbewegingen niet veranderd, voor zover die pasten binnen de contouren uit 2001. Tegen die achtergrond ga ik er vooralsnog van uit dat het wijzigingsbesluit in elk geval geen substantiële wijziging in de bestaande rechten heeft bewerkstelligd. In de te volgen vergunningprocedure kan dit nader worden bezien.
Verder staat niet ter discussie dat de latere aanwijzings- dan wel wijzigingsbesluiten uit 200410 en 201011 niet tot een verdere beperking van de rechten leiden.
Uit de berekening, die bij de aanvraag dient te worden overgelegd, zal moeten blijken hoeveel vliegbewegingen er precies binnen deze contour pasten. Aan de hand daarvan dient vervolgens voor hetgeen meer wordt beoogd ten opzichte van de referentiesituatie een verschilberekening te worden gemaakt.
Het standpunt van MOB, dat van de feitelijke situatie moet worden uitgegaan in het kader van een Wnb-vergunning, vindt geen steun in de vaste jurisprudentie van de Afdeling, zie in dat verband onder meer de uitspraken van 20 januari 201612 en 16 maart 201813. Gelet hierop leidt het beroep van MOB op de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 201914 evenmin tot een andere conclusie, alleen al vanwege het feit dat het andere regelgeving betreft en in zoverre geen vergelijkbare situatie is. Ook de verwijzing van MOB naar de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 202015 betreft een andere situatie, nu aldaar de rechtsvraag voorlag of het college in de passende beoordeling de referentiesituatie had overschat.
Overtreding?
Vervolgens dient te worden beoordeeld of sprake is van overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, namelijk of zich hier de situatie voordoet dat zonder vergunning een project wordt gerealiseerd dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
I&W heeft betoogt dat het gebruik van de luchthaven niet wezenlijk is veranderd. In zijn bezwaarschrift heeft MOB echter gewezen op de toename van het aantal lijndiensten, dat zich weerspiegelt in de forse toename van het aantal passagiers, de verruiming van de parkeervoorziening en de vergroting van de aankomsthal. Ter zitting heeft RTHA aangegeven dat in de periode van 2001 tot en met 2019 diverse nieuwe kantoorgebouwen en hotels op de luchthaven zijn gebouwd, daarnaast hebben aanpassingen aan de terminal plaatsgevonden. Volgens de luchthaven waren deze aanpassingen niet nodig om de vergunde ruimte te benutten, maar hing dit samen met de capaciteitsbehoefte over de dag (pieken). Gelet op de bijna verviervoudiging van het aantal passagiers is het echter niet onaannemelijk dat dergelijke aanpassingen noodzakelijk waren, hetgeen overigens niet per definitie betekent dat deze niet binnen de reikwijdte van de bestaande rechten vallen. Gelet op de omstandigheid dat het project in ieder geval fysieke wijzigingen heeft ondergaan, kan niet van één en hetzelfde project, dat sinds de referentiedatum is voortgezet, worden gesproken.
Een andere vraag is of voor dat gewijzigde project ook een vergunning nodig is. Ik ga daar op dit moment nog van uit. Gelet op de wijziging van artikel 2.7 van de Wnb van 1 januari 2020 geldt de vergunningplicht niet meer voor andere handelingen en is alleen nog maar een vergunning nodig voor projecten als die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied. Op dit moment ligt de rechtsvraag bij de Afdeling16 voor of hieruit volgt dat indien aan de hand van een (verschil)berekening inzichtelijk kan worden gemaakt dat geen sprake is van een toename van de effecten ten opzichte van de referentiedatum dan wel vergunde situatie, er geen vergunningplicht geldt. De verwachting bestaat dat de Afdeling in het najaar hierover een uitspraak doet. Tot deze principiële vraag is beantwoord, neem ik vooralsnog een vergunningplicht aan voor projecten die niet ongewijzigd zijn voortgezet. Nu niet is gebleken dat RTHA over een dergelijke vergunning beschikt, is sprake van een overtreding.
Handhaving
Uit vaste jurisprudentie17 van de Afdeling volgt dat gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Zicht op legalisatie?
Ter zitting is toegezegd dat voor 1 oktober 2020 een vergunbare aanvraag zal worden ingediend. Aangezien nog niet is gebleken dat deze aanvraag al daadwerkelijk is ingediend, kan volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling18 aan deze toezegging geen rechten worden ontleend. Er is dan ook geen sprake van concreet zicht op legalisatie.
Bijzondere omstandigheden
In dit geval doen zich bijzondere omstandigheden voor, op grond waarvan ik van mening ben dat het disproportioneel is om in dit geval handhavend op te treden. Ik heb het navolgende bij mijn afweging betrokken.
In eerdere overwegingen is vast komen te staan dat de luchthaven bestaande rechten heeft. Hoewel de precieze omvang daarvan nu nog niet geheel duidelijk is, blijkt uit de Nota van Toelichting behorende bij het wijzigingsbesluit van 18 oktober 2010 dat in de invoerset die ten grondslag lag aan de Ke-zone, dat werd uitgegaan van 27.500 vliegtuigbewegingen 'groot verkeer'. Bij de gebruikte invoerset voor het bkl-verkeer, werd uitgegaan van 29.445 bewegingen per jaar. Tezamen betekent dat zo'n 56.945 vliegbewegingen.
Evenals bij de andere luchthavens van nationaal belang, zijn hier de gevolgen van COVID-19 op de sector zichtbaar. Tijdens de hoorzitting is toegelicht dat tot aan de hoorzitting op 24 augustus 2020 21.755 vliegbewegingen hadden plaatsgevonden, waarvan 16.736 bkl-verkeer en 5019 Ke-verkeer. Verder was de verwachting uitgesproken dat dit voor de periode januari tot en met december 2020 in totaal tot circa 37.500 tot 45.000 vliegbewegingen zal toenemen. Gelet op deze aantallen, is het aannemelijk dat de luchthaven binnen de referentiesituatie blijft.
Onder verwijzing naar jurisprudentie van het Hof wordt betoogd dat een harde verplichting tot handhavend optreden bestaat, waarvan niet kan worden afgeweken. Gelet op de bijzondere feiten en omstandigheden tezamen, te weten:
-
er zijn bestaande rechten,
-
er is en wordt in 2020 beduidend minder gevlogen als gevolg van COVID-19,
-
het is aannemelijk dat het huidige gebruik binnen de bestaande rechten vallen,
-
verwacht wordt dat de luchthaven een vergunbare aanvraag zal doen op uiterlijk 1 oktober 2020
acht ik het echter niet opportuun om nu handhavend op te treden, omdat de luchthaven hierdoor onevenredig zou worden getroffen. Immers, niet is gebleken dat het huidig gebruik leidt tot een verslechtering van natuurwaarden, anders dan is toegestaan op grond van de bestaande rechten, terwijl vaststaat dat de luchtvaartsector reeds (financieel) zwaar is getroffen door COVID-19.
Alles in overweging nemende ben ik van mening dat ik in het bestreden besluit voldoende onderzoek heb verricht naar de omstandigheid of thans sprake is van een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiedatum. Daarnaast heb ik in het bestreden besluit vastgesteld dat RTHA een vergunning nodig heeft en is RTHA een termijn gegund om een daartoe strekkende aanvraag voor 1 oktober 2020 in te dienen. Uit de berekening en passende beoordeling die RTHA daarbij dient te overleggen, zal worden beoordeeld of de vergunning voor de beoogde activiteiten kan worden verleend. Gelet hierop ben ik van mening dat bestreden besluit niet in strijd is met artikel 3:2 en 3:46 van de Awb.
Proceskosten
Namens MOB is verzocht om vergoeding van de gemaakte proceskosten als bedoeld in artikel 7:15 van de Awb. Op grond deze bepaling komen de kosten die men heeft moeten maken in verband met de behandeling van de bezwaren voor vergoeding in aanmerking, indien sprake is van een geheel (of gedeeltelijk) onrechtmatig besluit. Gelet op de omstandigheid dat geen van de bezwaren leidt tot herroeping van de besluiten, zie ik geen aanleiding om aan het verzoek tegemoet te komen.
Vragen
Als u nog vragen hebt over deze beslissing, kunt u ons bellen op telefoonnummer 088 042 42 42 (lokaal tarief).
Met vriendelijke groet,
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
namens deze:
De senior jurist Juridische Zaken Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
Beroepsmogelijkheid
Als u het niet eens bent met deze beslissing, kunt u binnen zes weken na verzending van deze brief een beroepschrift indienen. Stuur het beroepschrift naar de rechtbank waar de gemeente waar u woonachtig bent, onder valt. Zie voor de onderverdeling van gemeenten over de verschillende rechtbanken (arrondissementen): www.rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Rechtbanken/Paginas/Werk-en-rechtsgebieden-rechtbanken.aspx. Voor de behandeling van het beroep brengt de rechtbank aan u een bedrag in rekening.
In sommige situaties kunt u digitaal beroep instellen bij de rechtbank via http://loket.rechtspraak.nl/bestuursrecht. Kijk op de genoemde site voor precieze voorwaarden.
Bijlage: Regelgeving
Wet natuurbescherming
Artikel 1.3
1 Ingeval gedeputeerde staten ingevolge het bepaalde bij of krachtens deze wet bevoegd zijn tot het nemen van een besluit met betrekking tot handelingen, zijn, tenzij anders bepaald, bevoegd gedeputeerde staten van de provincie waar de handeling wordt verricht.
2 Ingeval provinciale staten ingevolge het bepaalde bij of krachtens deze wet bevoegd zijn tot het nemen van een besluit met betrekking tot handelingen, zijn, tenzij anders bepaald, bevoegd provinciale staten van de provincie waar de handelingen worden verricht.
3 Ingeval handelingen nadelige gevolgen hebben voor een geheel of gedeeltelijk in een andere provincie gelegen Natura 2000-gebied of bijzonder nationaal natuurgebied, dan wel voor vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, dieren of planten van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste of vijfde lid, 3.7 of 3.10, eerste lid, die zich bevinden in een andere provincie, nemen gedeputeerde staten, onderscheidenlijk provinciale staten geen besluiten als bedoeld in het eerste, onderscheidenlijk tweede lid, dan in overeenstemming met gedeputeerde staten, onderscheidenlijk provinciale staten van die andere provincie.
4 Ingeval een handeling mede wordt verricht in een andere provincie, wordt een besluit als bedoeld in het eerste lid genomen door gedeputeerde staten van de provincie waar de handeling in hoofdzaak wordt verricht, in overeenstemming met gedeputeerde staten van die andere provincie.
5 Bevoegdheden, verantwoordelijkheden en verplichtingen van gedeputeerde staten of provinciale staten als bedoeld in de artikelen 2.7, tweede of derde lid, 2.8, derde, zesde, zevende of negende lid, 2.9, derde lid, 3.3, eerste of tweede lid, 3.4, tweede lid, 3.8, eerste of tweede lid, 3.9, tweede lid, 3.10, tweede lid in samenhang met artikel 3.8, eerste of tweede lid, 3.11, eerste of tweede lid, 3.12, zevende, achtste of negende lid, 3.14, tweede lid, 3.15, derde en vierde lid, 3.16, derde en vierde lid, 3.17, eerste lid, 3.18, eerste, tweede of derde lid, al dan niet in samenhang met het vierde lid, 3.22, vierde lid, 3.25, tweede of vierde lid, 3.26, derde lid, 3.32, tweede lid, 3.33, tweede lid, 3.34, derde lid, 4.2, eerste, tweede of derde lid, 4.3, derde lid, 4.5, eerste, derde of vierde lid, of 5.5, eerste en tweede lid, berusten bij één van Onze bij algemene maatregel van bestuur aangewezen Ministers, en de bevoegdheden en verplichtingen van gedeputeerde staten of provinciale staten, bedoeld in artikel 2.4, eerste, tweede en derde lid, berusten bij Onze Minister, indien zij betrekking hebben op:
a. bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën van handelingen, of
b. handelingen die geheel of gedeeltelijk plaatsvinden in of gevolgen hebben voor bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën van gebieden.
6 Ingeval toepassing wordt gegeven aan het vijfde lid, wordt waar in de bepalingen, genoemd in dat lid, sprake is van een provinciale verordening in plaats daarvan gelezen: ministeriële regeling.
7 Provinciale staten kunnen bevoegdheden, aan hen toegekend bij of krachtens deze wet, overdragen aan gedeputeerde staten.
Artikel 2.7
1 Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid.
2 Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
3 Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
4 Het verbod, bedoeld in het tweede lid, is niet van toepassing op projecten ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat dat besluit uitsluitend wordt vastgesteld indien is voldaan aan artikel 2.8.
Artikel 2.8
Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
2 In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.
3 Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
4 In afwijking van het derde lid kan, ondanks het feit dat uit de passende beoordeling de vereiste zekerheid niet is verkregen, het plan worden vastgesteld, onderscheidenlijk de vergunning worden verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er zijn geen alternatieve oplossingen;
b. het plan, onderscheidenlijk het project, bedoeld in het eerste lid, is nodig om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en
c. de nodige compenserende maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
5 Ingeval het plan, onderscheidenlijk het project, bedoeld in het eerste lid, significante gevolgen kan hebben voor een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort in een Natura 2000-gebied, geldt, in afwijking van het vierde lid, onderdeel b, de voorwaarde dat het plan, onderscheidenlijk het project nodig is vanwege:
a. argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijk gunstige effecten, of
b. andere dwingende redenen van openbaar belang, na advies van de Europese Commissie.
6 Een advies van de Europese Commissie als bedoeld in het vijfde lid, onderdeel b, wordt door Onze Minister gevraagd. Het bestuursorgaan, onderscheidenlijk gedeputeerde staten doen daartoe een verzoek aan Onze Minister.
7 Compenserende maatregelen als bedoeld in het vierde lid, onderdeel c, maken onderdeel uit van het plan, onderscheidenlijk de verplichting om deze maatregelen te treffen maakt onderdeel uit van de vergunning voor het project, bedoeld in het eerste lid. Het bestuursorgaan dat het plan vaststelt meldt, onderscheidenlijk gedeputeerde staten melden de compenserende maatregelen aan Onze Minister, die de Europese Commissie van de maatregelen op de hoogte stelt.
8 Ingeval een compenserende maatregel voorziet in de ontwikkeling of verbetering van leefgebieden voor vogels, natuurlijke habitats of habitats voor soorten buiten een Natura 2000-gebied, draagt Onze Minister ervoor zorg dat deze leefgebieden of habitats een Natura 2000-gebied, of een onderdeel van een Natura 2000-gebied worden.
Artikel 7.2
1 Gedeputeerde staten zijn bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.
2 Onze Minister is bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang in plaats van gedeputeerde staten ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens:
a. de artikelen 1.11, eerste lid, 2.4, vierde lid, 2.7, tweede lid, 3.1, eerste, tweede, derde of vierde lid, 3.2, zesde lid, 3.4, eerste lid, 3.5, 3.6, tweede lid, 3.9, eerste lid, 3.10, eerste lid, 3.15, tweede of vierde lid, 3.16, tweede of vierde lid, 3.18, eerste lid, of vierde lid, in samenhang met het eerste lid, 3.32, eerste lid, 3.34, eerste of vijfde lid, 4.2, eerste, derde of vierde lid, 4.3, eerste, tweede of vijfde lid, of 5.3, vierde lid, voor zover de last betrekking heeft op handelingen of projecten van categorieën, aangewezen krachtens artikel 1.3, vijfde lid of op handelingen en projecten die plaatsvinden in of gevolgen hebben voor gebieden, behorende tot krachtens dat artikellid aangewezen categorieën;
b. artikel 2.5, ingeval artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van toepassing is;
c. de artikelen 3.2, eerste lid, 3.6, eerste lid, 3.7, eerste lid, 3.24, eerste, tweede, vierde of vijfde lid, 3.26, 3.27, 3.30, eerste, tweede, derde of vijfde lid, 3.35, 3.37, 3.38, 3.39, 4.8, of 7.4, eerste en vierde lid;
d. artikel 3.34, eerste of vierde lid, voor zover de last betrekking heeft op het uitzetten, planten of zaaien van exoten.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 3:46
Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
Artikel 3:47
1 De motivering wordt vermeld bij de bekendmaking van het besluit.
2 Daarbij wordt zo mogelijk vermeld krachtens welk wettelijk voorschrift het besluit wordt genomen.
3 Indien de motivering in verband met de vereiste spoed niet aanstonds bij de bekendmaking van het besluit kan worden vermeld, verstrekt het bestuursorgaan deze binnen een week na de bekendmaking.
4 In dat geval zijn de artikelen 3:41 tot en met 3:43 van overeenkomstige toepassing.