Geachte ,
Bij brief van 16 maart 2020 hebt u namens Vereniging Milieudefensie, afdeling Leeuwarden, mede namens 36 omwonenden (hierna: Milieudefensie e.a.) bij mij een handhavingsverzoek op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) ingediend over de in beheer van de Koninklijke Luchtmacht zijnde vliegbasis Leeuwarden.
Procedure
Bij brief van 10 april 2020 (kenmerk: DGNVLG/20088759) heb ik de ontvangst van uw brief bevestigd en medegedeeld de besluitvormingstermijn te zullen verlengen tot 1 september 2020. Bij brief van 15 juni 2020 hebt u aangegeven niet akkoord te gaan met de verlenging. Bij brief van 1 juli 2020 (kenmerk: DGNVLG/20174591) heb ik beargumenteerd waarom ik aan deze datum vast wil houden.
Bij brief van 1 mei 2020 (kenmerk: BS2020008239) heb ik een zienswijze van de Staatssecretaris van Defensie ontvangen. Op 11 augustus 2020 heb ik gevraagd naar aanvullende informatie over de huidige situatie ten opzichte van de bestaande rechten en sindsdien opgelegde beperkingen, waarna de eerdere zienswijze bij brief van 28 augustus 2020 (kenmerk: B52020016475) is aangevuld. Als bijlagen daarbij zijn meegestuurd: een rapport over geluidsbelasting, een brief van de Militaire Luchtvaart Autoriteit (hierna: MLA) en twee kwalitatieve analyses over zowel de grondgebonden en luchtgebonden stikstofemissies.
Belanghebbenden
Ik stel vast dat Vereniging Milieudefensie, afdeling Leeuwarden op grond van artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) als belanghebbende kan worden aangemerkt, zodat ik het handhavingsverzoek op grond van artikel 1:3, derde lid, van de Wnb kan aanmerken als een aanvraag om een handhavingsbesluit.
De in uw verzoek genoemde omwonenden onder 15, 23 en 36 worden op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb als belanghebbenden aangemerkt, omdat een eventuele aantasting van een Natura 2000-gebied als gevolg van activiteiten op, naar en vanaf de vliegbasis Leeuwarden ruimtelijke uitstraling zou kunnen hebben op hun directe woon- en leefomgeving gezien de afstand van deze omgeving tot een Natura 2000-gebied. Het bezwaar van de overige, in uw verzoek genoemde, omwonenden verklaar ik niet-ontvankelijk, omdat zij verder dan 300 meter van het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied wonen en ook anderszins niet aangetoond is dat hun belang rechtstreeks bij dit besluit is betrokken.1 Verder is de Staatssecretaris van Defensie op grond van artikel 1:2, tweede lid, van de Awb door mij als derde-belanghebbende aangemerkt.
Bevoegdheid
Op grond van artikel 1.3, vijfde lid, van de Wnb zijn 'activiteiten ten aanzien van (...) militaire luchthavens' in artikel 1.3, aanhef en sub a onder 4, van het Besluit natuurbescherming aangewezen. Dit betekent dat ik, in plaats van Gedeputeerde Staten van de provincie Fryslân, bevoegd ben tot vergunningverlening op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en tot handhaving op grond van artikel 7.2, tweede lid, onderdeel a, van de Wnb.
Motivering handhavingsverzoek
In uw verzoek geeft u aan dat de bewoners nagenoeg dagelijks overlast van de activiteiten van de vliegbasis Leeuwarden ondervinden en dat met de komst van het F-35 jachtvliegtuig de kwaliteit van de leefomgeving van de bewoners onacceptabel onder druk is komen te staan. U wijst erop dat door het Rijk zou zijn erkend dat de F-35 meer lawaai produceert dan het F-16 jachtvliegtuig. Omdat de vliegbasis volgens u niet beschikt over een vergunning op grond van de Wnb vraagt u de Minister van LNV handhavend op te treden tegen de Staatssecretaris van Defensie.
Toetsingskader
Om het handhavingsverzoek te beoordelen moet eerst worden onderzocht of er sprake is van een vergunningplicht. Dat wordt onderzocht aan de hand van de volgende punten:
-
Is er sprake van een project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, omdat het een activiteit betreft die kan leiden tot significant negatieve gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied?
-
Wanneer is de verplichting uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn gaan gelden voor de betrokken Natura 2000-gebieden (Europese referentiedatum)?
-
Was er op die datum naar nationaal recht reeds toestemming verleend voor het project? En zo ja, wat waren de effecten die werden veroorzaakt op de Europese referentiedatum?
-
Is het project sinds de Europese referentiedata ongewijzigd voortgezet? Ongewijzigde voortzetting van één en hetzelfde project is aan de orde als sprake is van continuïteit en volledige overeenstemming, met name wat betreft de plaatsen waar en de voorwaarden waaronder deze activiteit wordt uitgevoerd. Zo ja, dan geldt een volledige vrijstelling van de verplichting uit artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn en is geen passende beoordeling en vergunning vereist. Zo nee, dan is in beginsel een passende beoordeling en vergunning vereist voor het verschil tussen de huidige effecten en de 'bestaand recht-effecten'. Mocht uit bovenstaande volgen dat een passende beoordeling en vergunning nodig is voor (een deel van) het project, dan moet handhavend worden opgetreden en dient (een deel van) het project te worden beëindigd na een begunstigingstermijn.
-
In gevallen waarin de toegestane effecten op Natura 2000-gebieden na de Europese referentiedatum publiekrechtelijk zijn beperkt, gelden deze mindere effecten als bestaand recht en als referentiesituatie. In een dergelijke geval omdat er geen sprake meer is van de ongewijzigde voortzetting van het project waarvoor toestemming is verleend voor de Europese referentiedatum. In een dergelijk geval zijn een passende beoordeling en vergunning nodig voor de toename ten opzichte van de effecten in de referentiesituatie.
In het geval sprake is van een concreet zicht op legalisatie of wanneer handhaving onevenredig zou zijn, dient het verzoek te worden afgewezen.
Ad 1 Is sprake van een project met significante gevolgen?
Deze vraag beoordeel ik, gezien denkbare negatieve effecten op Natura 2000-gebieden op, naar en vanaf de vliegbasis Leeuwarden voor de effecten stikstofdepositie en geluidsverstoring.
Stikstofdepositie
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State hanteert als uitgangspunt dat een project dat kan leiden tot een toename van stikstofdepositie op overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, significante gevolgen kan hebben voor de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied, zodat daarvoor in beginsel een passende beoordeling moet worden gemaakt.2
Het is op voorhand niet uitgesloten dat deze activiteiten kunnen bijdragen aan een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden die in het voormalige Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS) waren opgenomen.
Geluidsbelasting
Het is op voorhand niet uitgesloten dat het luchtgebonden gebruik, in het bijzonder het gebruik in de overgangsfase op de vliegbasis Leeuwarden van het type gevechtsvliegtuig F-16 naar het gevechtsvliegtuig F-35, kan leiden tot meer (geluids)verstoring op voor een geluidstoename gevoelige diersoorten in een Natura 2000-gebied en daarmee significante gevolgen kan hebben voor de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied.
Conclusie
Er is sprake van een project nu niet op voorhand kan worden uitgesloten dat de activiteiten op de vliegbasis Leeuwarden kunnen leiden tot significante gevolgen.
Ad 2 Wat zijn de Europese referentiedata van de betrokken Natura 2000-gebieden?
De Europese referentiedatum is voor Habitatrichtlijngebieden de datum waarop de Europese Commissie de gebieden heeft geplaatst op de communautaire lijst in de zin van artikel 4 Habitatrichtlijn, 7 december 2004, of later, als het gaat om een nieuw gebied dat later is geplaatst op de communautaire lijst. Die referentiedatum is voor Vogelrichtlijngebieden op z'n vroegst 10 juni 1994 of later als het gebied later is aangewezen.
Uit de zienswijze van 1 mei 2020 van de Staatssecretaris van Defensie komt naar voren dat in elk geval de volgende Natura 2000-gebieden betrokken zijn:
Conclusie
Voor de beoordeling van de effecten van de vliegbasis Leeuwarden geldt de Europese referentiedatum 10 juni 1994.
Ad 3 Was er op die datum al toestemming verleend voor het project naar nationaal recht?
In het aanwijzingsbesluit van de vliegbasis Leeuwarden als militair luchtvaartterrein uit 1960 waren geen beperkingen aan het gebruik gesteld. In 1986 is in het Structuurschema Militaire Terreinen (SMT-1) een indicatieve Ke-geluidscontour vastgelegd. Op grond van de Luchtvaartwet is op 22 maart 1993 een geluidszone ingesteld. Voor de vliegbasis Leeuwarden gold per die datum ook van rechtswege een geluidszone ingevolge de Wet geluidhinder. Op de Europese referentiedatum was voor de vliegbasis ook een vergunning op grond van de Hinderwet van kracht.
Conclusie
Op de Europese referentiedatum van 10 juni 1994 is sprake van bestaande rechten. Naar nationaal recht was immers toestemming verleend om binnen de vastgestelde geluidscontour grondgebonden activiteiten en starts vanaf en landingen op de vliegbasis Leeuwarden te kunnen uitvoeren.
Ad 4 Is het project sinds de Europese referentiedatum ongewijzigd voortgezet?
Sinds de Europese referentiedatum van 10 juni 1994 is het project gewijzigd.
Op 14 juni 2001 is door de toenmalige Minister van VROM een revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer3 verleend voor alle grondgebonden activiteiten. In 2005 zijn in het Structuurschema Militaire Terreinen 2 (SMT-2) geluidscontouren vastgelegd. Met het Luchthavenbesluit van 3 mei 20134 op grond van de Wet luchtvaart een 35Ke-geluidscontour ingesteld, die een beperking is ten opzichte van het aanwijzingsbesluit uit 1960. Het aantal recreatievluchten is beperkt tot 6.000 per jaar.
Conclusie
De opeenvolgende wijzigingen na de Europese referentiedatum maken dat geen sprake is van de ongewijzigde voortzetting van het project sinds de Europese referentiedatum. De meest beperkende publiekrechtelijke besluit zijn het Luchthavenbesluit uit 2013 en de revisievergunning uit 2010.
Conclusie
Op grond van het voorgaande concludeer ik dat er een vergunningplicht op grond van de Wnb geldt voor de vliegbasis Leeuwarden, omdat het project sinds de vroegste Europese referentiedatum van 10 juni 1994 is gewijzigd. Het project is sinds de Europese referentiedatum niet ongewijzigd voortgezet. Daarmee is een vergunning nodig en zolang deze niet is aangevraagd, is sprake van overtreding van het verbod van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift in de regel handhavend moeten worden opgetreden. Op basis van vaste jurisprudentie van de Afdeling kan slechts onder bijzondere omstandigheden van handhaving worden afgezien. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat en verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.
Concreet zicht op legalisatie ontstaat indien de vergunningaanvraag vóór 1 oktober 2020 bij mij wordt ingediend. De Staatssecretaris van Defensie heeft de Tweede Kamer recent geïnformeerd dat vóór 1 oktober 2020 vergunningaanvraag voor de vliegbasis Leeuwarden bij het ministerie van LNV zal worden ingediend.5 De vergunning zal naar alle waarschijnlijkheid kunnen worden verleend. Ik licht hieronder toe hoe ik tot dit oordeel ben gekomen.
Bij deze aanvraag zal een passende beoordeling moeten worden gevoegd waarvan de stikstofberekening deel uitmaakt. Die stikstofberekening moet bestaan uit een zogeheten verschilberekening waarbij inzichtelijk wordt gemaakt wat de depositie was op basis van het maximum gebruik op grond van het aanwijzingsbesluit uit 2013 en de depositie op grond van het aantal aan te vragen vliegtuigbewegingen bij de aanvraag. In deze beoordeling zullen ook de effecten van alle andere luchtgebonden activiteiten op de instandhoudingsdoelen van de relevante Natura 2000-gebieden moeten worden beoordeeld. Ik acht het onevenredig bezwarend om in afwachting daarvan voor de duur van de maand september 2020 handhavend op te treden.
Ik ga daarbij niet voorbij aan het feit dat in elk geval het overgrote deel van de huidige vliegtuigbewegingen van en naar de vliegbasis kan worden uitgevoerd. Er is immers sprake van aanzienlijke bestaande rechten.
Daarbij betrek ik ook de genoemde analyses, die mij door de Staatssecretaris van Defensie zijn toegezonden. De Militaire Luchtvaart Autoriteit (MLA) heeft vastgesteld dat in 2019 de geluidsruimte van de vliegbasis Leeuwarden niet is overschreden.6 Dit laatste blijkt ook uit een recent rapport van het Koninklijk Nederlands Lucht- en Ruimtevaartcentrum (hierna: NLR) voor het jaar 2019.7 Er zijn vooralsnog geen aanwijzingen dat met het huidig aantal vliegtuigbewegingen van het F-35 jachtvliegtuig er sprake is van een toename ten opzichte van de bestaande rechten. De beoogde oefening Frisian Flag heeft dit voorjaar wegens het coronavirus ook geen doorgang kunnen vinden. In 2020 zal het aantal sorties volgens de Staatssecretaris van Defensie naar verwachting lager uitkomen (2.822) dan in 2019 (4.714).8
Daarbij betrek ik verder dat NLR het zeer waarschijnlijk acht dat de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden als gevolg van het luchtgebonden gebruik van de vliegbasis Leeuwarden lager is dan de depositie van dat gebruik in de referentiesituatie.9 Vooralsnog zijn er geen aanwijzingen dat met het huidig aantal vliegtuigbewegingen, inclusief die van de F-35, sprake is van een toename van de stikstofdepositie ten opzichte van bestaande rechten. Voor de grondgebonden stikstofdepositie zijn er aanwijzingen dat dat de omvang van de uitgevoerde activiteiten in 2019 lager is ten opzichte van het jaar 2001, waarin een revisievergunning Wet milieubeheer werd verleend en dat de huidige depositie mogelijk lager is dan die op de Europese referentiedatum.10 De vergunning zal naar alle waarschijnlijkheid kunnen worden verleend.
Besluit
Ik wijs het door u ingediende handhavingsverzoek af.
Hoogachtend,
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
namens deze:
MT-lid DG Natuur, Visserij en Landelijk Gebied
Kennisgeving
Conform artikel 3:41, eerste lid, van de Awb wordt dit besluit bekendgemaakt door toezending aan verzoeker.
Bezwaar
Tegen dit besluit staat op grond van de Algemene wet bestuursrecht voor een belanghebbende de mogelijkheid open een bezwaarschrift in te dienen. Een bezwaarschrift moet binnen zes weken na bekendmaking van dit besluit op de hieronder genoemde website worden ingediend bij:
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
afdeling Juridische Zaken
Postbus 40219
8004 DE Zwolle
Het bezwaarschrift dient te zijn ondertekend en moet ten minste de volgende elementen bevatten:
-
de naam en het adres van de indiener;
-
de dagtekening;
-
een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar gericht is, en
-
de gronden van bezwaar.
Het is raadzaam een kopie van dit besluit bij het bezwaarschrift te voegen.
Publicatie
Op grond van artikel 8 van de Wet openbaarheid van bestuur zal het Ministerie van LNV onderhavig besluit openbaar maken. De besluiten op grond van de Wnb, waaronder onderhavige, zullen onder anonimisering van de persoonsgegevens geplaatst worden op https://puc.overheid.nl/natuurvergunningen.