Praktijk
Uitoefening van rechtsmacht ten aanzien van strafbare feiten begaan door Nederlandse militairen in het buitenland
Door mr. J. Nijhof1
Inleiding
Nederlandse militairen kunnen naar het buitenland worden gezonden in het kader van internationale missies of oefeningen. Het is daarbij niet ondenkbaar dat dat zij tijdens hun verblijf in het buitenland verdacht worden van het plegen van strafbare feiten. In hoeverre Nederland in dat geval handhavende en rechtsprekende rechtsmacht kan uitoefenen is afhankelijk van specifieke (internationale) afspraken dan wel eventueel toepasselijk internationaal gewoonterecht. In eerdere bijdragen over de praktijk van statusverdragen zijn majoor mr. Van Hoek en kolonel mr. dr. Voetelink reeds uitvoerig op deze materie ingegaan.2
Vanaf 1991 is het militair strafrecht geïntegreerd in de commune strafrechtspleging.3 Sindsdien zijn de militaire kamers van de rechtbank Gelderland en het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden bij uitsluiting bevoegd kennis te nemen van alle strafbare feiten begaan door Nederlandse militairen, waar ook ter wereld gepleegd.4 De verantwoordelijkheid voor de opsporing en vervolging van strafbare feiten die door Nederlandse militairen zijn gepleegd, berust dientengevolge bij het arrondissementsparket Oost-Nederland.5
Recentelijk heeft de hoofdofficier van Justitie van het arrondissementsparket Oost-Nederland de Handleiding voor de praktijk inzake toepassing strafrecht ten aanzien van strafbare feiten begaan door Nederlandse militairen in het buitenland (hierna: Handleiding) uitgegeven.6 De Handleiding beschrijft het internationaalrechtelijk juridische kader omtrent de rechtsmacht over Nederlandse militairen die zich voor de dienst in het buitenland bevinden, alsmede het beleid dat de hoofdofficier van justitie van het arrondissementsparket Oost-Nederland voorstaat bij het uitoefenen van deze rechtsmacht.
Bij de omvangrijke wijziging van de militaire strafrechtspraak in 1991 zijn bepaalde wet- en regelgeving overigens abusievelijk over het hoofd gezien. Zo zijn bijvoorbeeld bepaalde bevoegdheden volgens de Wet goedkeuring en uitvoering Verdrag van Londen (NAVO-SOFA) nog steeds bij de Minister van Oorlog neergelegd7 en is een reglement inzake deze materie van de minister van Defensie van 17 juni 19718 nooit formeel ingetrokken. Dit reglement is in principe dus nog steeds van kracht en er wordt in de literatuur ook af en toe nog naar verwezen.9 In het licht van de recente Handleiding ligt het echter in de lijn der verwachting dat dit reglement binnen afzienbare tijd zal worden ingetrokken.
In principe is de Handleiding een intern document van het arrondissementsparket Oost-Nederland waaraan derden geen rechten kunnen ontlenen. De werkwijze van het openbaar ministerie heeft in dezen echter weldegelijk ook mogelijke invloed op de militaire commandant en diens staf, bijvoorbeeld met het oog op mogelijk te overwegen rechtspositionele maatregelen tegen de verdachte militair (zoals repatriëring) en/of het ter beschikking houden van de militair voor de lokale autoriteiten.10 Daarom is het zinvol om een aantal kernpunten uit deze Handleiding nader onder de aandacht te brengen.
relaties5Rechtsmacht in geval van statusverdrag
De Handleiding belicht eerst de toebedeling van rechtsmacht in gevallen waarbij een statusverdrag van toepassing is. Omdat dit aspect ook in de eerder gerefereerde bijdragen uitvoerig is besproken, zal ik mij beperken tot de opmerking dat de Handleiding in dit kader onderstreept dat het – althans in het geval van het NAVO-statusverdrag – in principe uitsluitend aan de staat van herkomst (in casu Nederland) is om te bepalen of gedragingen van haar militairen binnen de uitoefening van de dienst vallen of niet.11 Hier kunnen wel aanvullende (praktische) afspraken over worden gemaakt, zoals bijvoorbeeld het geval is in de Aanvullende Overeenkomst bij het NAVO statusverdrag betreffende de in de Bondsrepubliek Duitsland gestationeerde buitenlandse krijgsmachten.12
Rechtsmacht bij ontbreken van een statusverdrag
De Handleiding gaat ook in op de situatie waarbij geen specifieke statusafspraken bestaan, bijvoorbeeld omdat er in het geheel geen statusverdrag met de staat van verblijf is overeengekomen – bijvoorbeeld in geval van vlootbezoeken, dienstreizen of acute noodhulpoperaties – of omdat een dergelijk verdrag niet op de specifieke situatie van toepassing is, zoals in het geval dat de betrokken militair enkel vanwege verlof in de vreemde staat verblijft.
Op grond van internationaal gewoonterecht kan Nederland ook bij gebrek aan een specifieke statusovereenkomst exclusieve rechtsmacht toekomen. Dit is bijvoorbeeld het geval ten aanzien van vergrijpen die zijn begaan aan boord van een Nederlands oorlogsschip of militair luchtvoertuig.13
Hetzelfde geldt ook voor strafbare feiten voor zover deze in de uitoefening van de dienst zijn gepleegd. In dat geval is er sprake van functionele immuniteit (‘ratione materiae’).14 Deze immuniteit ziet op een immuniteit van strafvervolging van de Nederlandse militair in de staat van verblijf, niet in Nederland. Functionele immuniteit is in feite een uitvloeisel van de immuniteit van de Staat uit hoofde waarvan de overheidsfunctionaris optreedt.15 Hoewel er voorbeelden zijn waarbij staten het concept van functionele immuniteit ten aanzien van militairen niet hebben erkend,16 wordt zij door de meeste schrijvers als een ongeschreven regel van internationaal gewoonterecht geacht.17 Ook de bestaande jurisprudentie duidt erop dat militairen functionele immuniteit toekomt op grond van internationaal gewoonterecht.18 Dit is alleen anders tijdens een gewapend conflict19 en ingeval van internationale misdrijven of daden van corruptie.20
Of een beroep op de functionele immuniteit van de Nederlandse militair ook daadwerkelijk door de staat van verblijf zal worden gehonoreerd, zal derhalve afhangen van de feiten en omstandigheden van het geval, zoals bijvoorbeeld in welke staat het strafbare feit is begaan – In het licht van de vraag of deze staat functionele immuniteit als regel van gewoonterecht erkent21 – en de aard en omvang van het strafbare feit.
Volgens de Handleiding geldt als hoofdregel dat Nederland alles in het werk stelt om in het buitenland gestationeerde Nederlandse militairen voor de Nederlandse rechter te brengen om zo de integriteit van de Nederlandse krijgsmacht beter te kunnen waarborgen, bijvoorbeeld in het licht van uniformiteit van straffen. In dit licht zal de officier van justitie – en namens hem ook de opsporingsambtenaren – zich in beginsel dan ook op het standpunt stellen dat Nederlandse militairen op grond van internationaal gewoonterecht functionele immuniteit toekomt.
Ten aanzien van handelingen van de militair in de persoonlijke sfeer, komt de rechtsmacht in principe toe aan de staat van verblijf. In voorkomend geval staat het Nederland echter wel vrij om een verzoek tot het afzien van rechtsmacht in te dienen bij de staat van verblijf.
Noodzaak om de officier van justitie te informeren
Omdat het concept van samenloop van rechtsmacht geen volledige immuniteit ten aanzien van de staat van verblijf inhoudt, kan niet worden uitgesloten dat de autoriteiten van de staat van verblijf, niettegenstaande een mogelijk voorrangsrecht van Nederland, de zaak desondanks strafrechtelijk afdoen. Daarnaast is het ook mogelijk dat de staat van verblijf de functionele immuniteit van een Nederlandse immuniteit niet erkent.
Om daadwerkelijk rechtsmacht te kunnen uitoefenen, is het daarom van groot belang dat de officier van justitie – door tussenkomst van de Koninklijke marechaussee – zo spoedig mogelijk over de strafzaak worden geïnformeerd. Alleen dan kan de officier van justitie immers tijdig contact opnemen met de autoriteiten van de staat van verblijf om hen te informeren dat hij zijn uitsluitende rechtsmacht of voorrangrecht wenst uit te oefenen, dan wel hen – door tussenkomst van de Afdeling Internationale Rechtshulp in Strafzaken (AIRS)22 – wenst te verzoeken op grond van een bijzonder belang van hun voorrangsrecht af te zien.
Aandachtspunten ten aanzien van opsporingshandelingen
Indien de Nederlandse autoriteiten uitsluitende rechtsmacht toekomt omdat het feit niet strafbaar is naar het recht van de staat van verblijf of omdat de staat van verblijf op grond van internationaal recht geen rechtsmacht mag uitoefenen, kunnen zij zonder meer tot opsporing overgaan. Het uitvoeren van opsporingshandelingen in de staat van verblijf door Nederlandse opsporingsambtenaren is echter alleen toegestaan voor zover dit – bij verdrag of anderszins – met de staat van verblijf is overeengekomen dan wel anderszins volgt uit internationaal recht.23 Hierbij kunnen ook praktische overwegingen, zoals (buitenlandse) taalbeheersing en lokale gebruiken, een rol spelen. Daarom moet de uitvoering van opsporingshandelingen, ook in geval uitsluitende rechtsmacht, in beginsel met de autoriteiten van de staat van verblijf worden gecoördineerd. Zo nodig moeten zij door opsporingsambtenaren van de staat van verblijf, zo mogelijk in aanwezigheid van Nederlandse opsporingsambtenaren, worden laten uitgevoerd.
Praktische aandachtspunten
In de Handleiding wordt gewezen op een waarneembare trend dat een aantal NAVO-lidstaten een steeds beperktere uitleg hanteren bij de toepassing van het NAVO-statusverdrag. Zo stellen sommige landen zich op het standpunt dat het NAVO-statusverdrag alleen van toepassing is op (zuiver) NAVO-gerelateerde activiteiten. Hoewel dit op gespannen voet staat met de intentie van de verdragspartijen zoals deze blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis,24 wijst deze ontwikkeling er wel op dat het uitoefenen van rechtsmacht op het grondgebied van een NAVO-lidstaat op grond van het NAVO-statusverdrag niet altijd een automatisch gegeven is en tot nader overleg met de autoriteiten van de staat van verblijf kan nopen.
Daarnaast wordt in de Handleiding ook het belang onderstreept dat opsporingsambtenaren nauwe contacten aangaan en onderhouden met de lokale justitiële autoriteiten. Immers, (lokale) buitenlandse justitiële autoriteiten blijken in de praktijk niet altijd bekend te zijn met de geldende afspraken ten aanzien van rechtsmacht over buitenlandse militairen. Door vooraf contact op te nemen met de lokale autoriteiten kan worden voorkomen dat strafzaken lokaal worden afgedaan voordat Nederland in de gelegenheid is gesteld de haar toekomende rechtsmacht uit te oefenen, dan wel de staat van verblijf kan verzoeken van haar rechtsmacht af te zien of deze over te dragen.
Conclusie
De Handleiding bevat naast een beschrijving van het internationaalrechtelijke kader tevens praktische aanwijzingen ten aanzien van de te voorgestane handelswijze indien een Nederlandse militair in het buitenland van een strafbaar feit wordt verdacht. De Handleiding komt als zodanig in de plaats van het reglement van de minister van Defensie van 1971, dat naar alle waarschijnlijkheid binnenkort zal worden ingetrokken.
Het verdient in dit verband opmerking dat het reglement uit 1971 een aantal aan commandanten gerichte bepalingen bevat die weldegelijk nog steeds relevant zijn, bijvoorbeeld, ten aanzien van het mogelijk assisteren in het verkrijgen van rechtsbijstand ten behoeve van de militair en het door (of namens) de commandant – zo mogelijk – bijwonen van de terechtzitting indien de Nederlandse militair door de buitenlandse autoriteiten wordt vervolgd. Daarom is het wenselijk dat Defensie bij de intrekking van het reglement gelijktijdig voorziet in vervangende aanwijzingen aan commandanten hoe te handelen indien een ondergeschikte in het buitenland met de lokale justitiële autoriteiten in aanraking komt.