Oorlog en andere staatsnood .. in de WIV
Door brigadegeneraal prof. dr. P.A.L. Ducheine
1
'Regeren is vooruitzien'. Terwijl 'vooruitzien' notoir weerbarstig is, heeft oorlog haar comeback gemaakt als één van de grote – niet langer onvoorziene 'uitdagingen'. Deze 'uitdaging' dwingt tot regeren. Oorlog is in het publieke domein en anders dan toen ik deze column ooit startte geen taboe meer.
Hier echter geen beschouwing op het Europese herbewapeningsplan 'ReArm' of een Europees leger; noch over dienstplicht of wapensystemen voor krijgsmachtdelen. Deze capacitaire component van militair vermogen krijgt voldoende aandacht van oude en nieuwe deskundigen, vakgenoten en commentatoren. Mijn aandacht richt zich - andermaal - op de conceptuele en de mentale component die randvoorwaardelijk is voor (het completeren van) dat vermogen. In feite wederom een pleidooi voor 'tanden voor de leeuw': die leeuw heeft immers een voorzienbare rol, zeker in tijden van oorlog of andere staatsnood. Vandaar: regeren is vooruitzien.
De leeuw staat deze keer symbool voor de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD). Zoals gezegd, dit betoog gaat niet over capaciteiten in de fysieke zin, maar over de conceptuele kant: in dit geval het juridische kader voor de MIVD (en AIVD). Om precies te zijn: de Wet op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (WIV) in tijden van (dreigende) staatsnood, oorlog in het bijzonder.
Om met de deur in huis te vallen: die (nieuwe) WIV zou aangevuld moeten worden met een staatsnoodrechtelijk hoofdstuk 'buitengewone omstandigheden' waarin – in ieder geval - drie aspecten geregeld moeten worden. Allereerst de taakstelling van de dienst(en), met name in de aanloop naar en tijdens een oorlog. Daarnaast een herbezinning op de besluitvorming over en het toezicht op de bestaande bijzondere2 bevoegdheden van de dienst(en). En ten derde – voor zover na het vorige punt nog nodig - een eventuele aanvulling op het bestaande pakket van bijzondere bevoegdheden in de vorm van buitengewone bevoegdheden.3 Ik loop deze drie aspecten – na een kleine opfrisser over staatsnoodrecht – successievelijk na.
Als opfrisser (en de kenners kunnen scrollen): het staatsnoodrecht is dat deel van het staatsrecht dat in 'buitengewone omstandigheden' in 'buitengewone bevoegdheden' voorziet. Buitengewone omstandigheden zijn pas aan de orde als (1) vitale belangen bedreigd worden of geschaad zijn en (2) normale bestuurlijke bevoegdheden niet (meer) voldoen om die bedreiging of schade te (re)pareren. Die buitengewone bevoegdheden zijn doorgaan 'zwaarder' dan de normale omdat ze meer inperkingen op b.v. grondrechten veroorzaken of normale bestuursverhoudingen doorbreken. Die buitengewone bevoegdheden kunnen in drie buitengewone rechtstoestanden - separaat of in een beperkte of algemene noodtoestand - worden 'geactiveerd' en kunnen als 'inactief' deel van reguliere wetten, zoals de Wet Luchtvaart of via aparte staatsnoodwetten, zoals de Oorlogswet voor Nederland, door de wetgever zijn voorbereid.4
Nu dus de drie aspecten, allereerst de MIVD-taak. Deze richt zich nu onder meer op het verrichten van 'onderzoek [naar] het potentieel van strijdkrachten'5 en 'onderzoek […] voor het treffen van maatregelen […] ter voorkoming van [schadelijke] activiteiten [voor] de veiligheid of paraatheid [en] ter bevordering van een [effectieve gereedstelling] van de strijdkrachten'.6 Ontwakend uit de 'vredesslaap'7 zou de MIVD-taak ook getoetst moeten worden aan de realiteit van oorlog. Als blijkt dat de huidige taakstelling een (tijdige) effectieve gereedstelling van de krijgsmacht ter voorkoming en voorbereiding op een gewapend conflict [oorlog] in de weg staat, zou een aanvulling op de taak als een 'buitengewone bevoegdheid' in buitengewone omstandigheden, in casu dreigende oorlog, in de rede liggen.
Als tweede zou uit een herbezinning moeten blijken of de huidige besluitvormingsprocessen en toezichtconstructies wel past bij het noodzakelijkerwijs zeer slagvaardig optreden van de dienst in de voorbereiding op of tijdens een oorlog. Bijvoorbeeld de - in 'normale' omstandigheden - verplichte gang langs de Toetsingscommissie Instelling Bevoegdheden (TIB) voorafgaande aan de inzet van bepaalde bevoegdheden (o.a. hacken). Zeker indien bij oplopende spanning en crisis – los van een taakbijstelling (zie hiervoor) – ook het volume en de snelheid van de zogenaamde 'lasten' (de toestemming voor het toepassen van de bevoegdheden uit de WIV) flink verhoogd wordt, zoals te verwachten is. De aanvullende 'buitengewone bevoegdheid' zou voor de duur van de buitengewone rechtstoestand bijvoorbeeld de autorisatie voor de inzet van een specifieke bevoegdheid, de voorafgaande gang langs de TIB en de opgedragen wijze van toetsing kunnen aanpassen. Een onderdeel van de aangepaste toetsing zou volgens mij ook het (tijdelijk) loslaten van de huidige visie op extraterritoriale werking van mensenrechtenbepalingen moeten omvatten. Ondanks de bestaande praktijk valt niet vol te houden dat de activiteiten van de dienst in alle gevallen extraterritoriaal mensenrechtenverplichtingen scheppen en in ieder geval ligt derogatie via bijvoorbeeld artikel 15 van EVRM voor de hand.8
Ten derde valt te bezien of de bestaande bijzondere bevoegdheden van de dienst(en) in buitengewone omstandigheden qua inhoud c.q. strekking tijdelijk moeten worden uitgebreid. Duidelijk zal moeten zijn dat de grenzen van deze buitengewone bevoegdheden binnen het paradigma van de dienst en in de rolverdeling met de krijgsmacht moeten passen.9 Ook zal helder zijn dat notstandfeste mensenrechten ook gerespecteerd worden, ook in weerwil van mijn vorige opmerking over de extraterritoriale werking. Simpel gezegd: martelen blijft bijvoorbeeld verboden. Buitengewone bevoegdheden liggen waarschijnlijk in de sfeer van een aangepaste clausulering van de bestaande bijzondere bevoegdheden uit de WIV. Het is daarbij om het even of dit via het vorige punt of via de hier bedoelde uitbreiding wordt geregeld.
Ondertussen heeft de Raad van State zich inmiddels gebogen over een aanpassing van de Coördinatiewet Uitzonderingstoestanden. De Raad wijst daarbij op de verantwoordelijkheid van de vakdepartementen om 'hun' stukken staatsnoodrecht te actualiseren. Dat geldt dus ook voor Defensie, waar o.a. de Oorlogswet voor Nederland (OWN) onder de loep ligt. Uiteraard zouden de drie aanpassingen - in theorie - ook in de OWN geregeld kunnen worden.10 Waar dan ook, linksom of rechtsom: deze drie kwesties moeten nu bezien worden.
In het besef dat oorlog terug is op het Europese continent, het territoir van een bondgenoot geschonden is en meerdere bedreigingen - tegen de fysieke veiligheid (drones), of politieke en sociale stabiliteit (inmenging) - zich in Europa manifesteren, is tijd schaars. Oorlog is helaas voorstelbaar en voorzienbaar. En regeren noopt tot vooruitzien.