Conferentie ‘diversification of civilian agency’ 28 februari 2025, Amsterdam
Door majoor dr. S. van de Put LLM & mr. drs. A. Vermeer
De invasie van Rusland in Oekraïne en de toenemende dreiging van een conventioneel conflict waarbij het NAVO grondgebied verdedigd dient te worden, heeft weer geleid tot een sterke nadruk op hoofdtaak 1, de traditionele verdedigingstaak van de krijgsmacht. Daar waar vroeger de nadruk meer lag op vredemissies en 'vrijwillige' militaire operaties, wordt er nu door de Nederlandse Krijgsmacht steeds meer rekening gehouden met een zelfverdedigingsscenario.
Een belangrijk aspect in de gedachtevorming over de voorbereiding op grootschalig conflict is het concept van een weerbare samenleving.1 Naar aanleiding van een steeds grotere aandacht voor deze weerbare samenleving, organiseerde het War Studies Research Centre op 28 februari 2025 in Amsterdam een conferentie die keek naar de juridische kaders omtrent het weerbaarder worden van de samenleving. Tijdens deze conferentie is dit onderwerp vanuit verschillende juridische invalshoeken benaderd.
Wat betekent de 'weerbare samenleving'?
Met de hernieuwde nadruk op zelfverdedigingsscenario's zijn staten actiever gaan kijken naar mogelijke verdedigingsmechanismes. Hierin zien wij dat de nadruk niet alleen meer ligt op de inzet van militaire middelen, maar dat er ook actief gekeken wordt naar mogelijke bijdrages van burgers.
We hebben hiervan al verschillende voorbeelden gezien in de praktijk. Na de invasie van Rusland in Oekraïne hebben we gezien dat burgers hier een belangrijke rol speelden in het stoppen van de initiële opmars. Daarnaast blijven zij tijdens het conflict een belangrijke rol spelen door het verzamelen van inlichtingen,2 het optreden als hacker3 of het fabriceren van wapens zoals molotovcocktails.4 Hiernaast zien wij dat verschillende landen, zoals recentelijk Zweden, bepaalde doctrines aan het ontwikkelen zijn over hoe burgers zich dienen op te stellen tijdens een gewapend conflict.5 De nadruk ligt steeds meer op 'total defence doctrines'.6 Echter, blijft het van belang om ook in deze scenario's ons bewust te zijn van de toepasselijke kaders en hoe zulke doctrines zich verhouden tot het internationaal recht.
Juridische kaders
Pictet stelde al dat een van de doelen van het nieuwe Geneefse recht, dat tot stand kwam in de vorm van de vier Verdragen van Genève van 1949, bestond uit het beschermen van burgers tegen de effecten van oorlogsvoering.7 Dit is ook duidelijk zichtbaar in veel van de hedendaagse bepalingen in het oorlogsrecht, die heel expliciet tot doel hebben om hen die niet (of niet meer) deelnemen aan het gevecht zoveel mogelijk te beschermen tegen de schadelijke gevolgen van het gewapend conflict. Hierbij kan gedacht worden aan veel van de kernbepalingen van het oorlogsrecht, zoals het beginsel van onderscheid, humaniteit, en eerlijkheid en goede trouw.
Daarnaast zien we buiten het oorlogsrecht dat het internationaal recht vooral verplichtingen van staten om burgers te beschermen creëert. Het mensenrechtenkader benadrukt hun recht op leven, op basis waarvan staten burgers niet arbitrair het leven mogen ontnemen, het internationaal strafrecht stelt veel van de beschermende bepalingen in het humanitair oorlogsrecht (internationaal) strafbaar, en staatsaansprakelijkheid garandeert dat staten aansprakelijk zijn voor eventuele schendingen. Kort samengevat, kan wel worden gesteld dat, in brede zin, internationaal recht vooral de bescherming van burgers benadrukt.
Deze verplichtingen lijken dan ook een spanning te creëren met de steeds luidere roep van staten om burgers verschillende rollen toe te bedelen in een gewapend conflict. In tegenstelling tot het onderliggende doel van internationaal recht, worden burgers hier juist mogelijk aan het gevaar van een gewapend conflict blootgesteld. Hierbij kan worden gedacht aan het verliezen van hun beschermde status, omdat zij direct gaan deelnemen aan de vijandelijkheden. Zo lijkt er dus een spanning te zijn tussen de internationale juridische verplichtingen van staten en hun beleid om burgers in te zetten tijdens zelfverdediging scenario's.
Diversification of civilian agency conferentie
Deze observatie vormde de achtergrond en motivatie voor de conferentie 'diversification of civilian agency'. Tijdens de conferentie waren verschillende internationale sprekers uitgenodigd om, vanuit verschillende juridische invalshoeken, hun visie op sommige van de juridische spanningen omtrent het gebruik van burgers in een gewapend conflict.
De conferentie werd geopend door Alexander Griff. Werkend voor de NGO CIVIC, schetste hij met veel praktische voorbeelden het belang van de huidige conferentie. In zijn werk is hij meerdere malen in aanraking gekomen met verschillende burgers die, vaak eigenlijk uit niets meer dan een poging hun gezin of familie te beschermen, acties ondernamen waarbij zij aangemerkt werden als tegenstander. Een van de meest spraakmakende voorbeelden was een casus van een Oekraïner die een drone jammer droeg zodat hij veilig boodschappen kon doen voor zijn gezin, maar daarmee door de Russen aangemerkt werd als mogelijk doelwit. In een uitgebreide presentatie gaf Alexander Griff duidelijk het belang van deze overwegingen mee voor vandaag.
Vervolgens vonden er twee panels tegelijkertijd plaats. Het eerste panel ging in op de rol van bedrijven en non-state actors in deze context. Dit panel werd voorgezeten door Vincent Bernard, senior policy advisor van the international code of conduct association. Asaf Lubin (Indiana University) en William Marks (Harvard University) openden dit panel met hun gedachten over hoe bedrijven een bijdrage kunnen leveren aan proxy warfare. Vervolgens ging Clemence Pellissier (Trinity College Dublin) in op de noodzaak om te kijken naar een nieuwe vorm van (internationaal) strafrecht voor het kunnen vervolgen van Non-State Armed Groups. Als laatste gaf František Tóth (Palacky University Olomouc) zijn overwegingen over het juridische kader (en de daarbij horende uitdagingen) voor het gebruik van Private Military and Security Companies.
Tegelijkertijd vond een panel plaats dat ging over het gebruik van burgers in kinetische rollen. Dit werd voorgezeten door Barbara Sonczyk,docent internationaal recht aan de Haagse Hogeschool. Hierin overwoog Rahul Desarda (Jindal Global Law School) een paar van de juridische uitdagingen in het concept van Direct Participation in hostilities. Vervolgens keek Varun VM (Rashtriya Raksha University) naar de juridische verplichtingen van staten in vredestijd als zij burgers willen gebruiken in een gewapend conflict. Dyuti Dholakia (Gujarat high court) vertaalde deze overwegingen vervolgens naar de cyber context, kijkende naar hoe burgers die cyberaanvallen uitvoeren zich verhouden onder het concept van Continuous Combat Function en Direct Participation in Hostilities.
Na deze twee panels gaf Vincent Bernard een plenaire presentatie. Hierin benadrukte hij hoe bedrijven kunnen garanderen dat er geen schendingen van het internationaal recht plaatsvinden tijdens gewapende conflicten. Interessant was dat hij het belang van goede arbeidsvoorwaarden onderstreepte, omdat in zijn ogen veel overtredingen plaatsvonden als gevolg van een gebrek aan geld en frustratie over overige omstandigheden.
Na een korte lunchpauze vonden er twee andere panels plaats. Het derde panel, geleid door Henning Lahmann, assistant professor bij de Universiteit Leiden, ging in op burgers in niet kinetische rollen. Andrew Hall (King's College London) opende het panel met zijn overweging over de inzet van kinderen als informanten tijdens de Troubles in Noord-Ierland. Vervolgens gaf András Hárs (Public Services University of Hungary) zijn overwegingen over het gebruik van sociale media in bezette gebieden. Dit bood een mooi bruggetje naar de presentatie van Heidi Gilchrist (Brooklyn Law School) over hoe protesten tijdens een gewapend conflict moeten worden gedefinieerd onder het humanitair oorlogsrecht. Jasmin Wilhelm (KPMG Law) gaf vervolgens een uiteenzetting over het gebruik van middelen zoals Tiktok en hoe zich dit vertaalt naar het mogelijk direct deelnemen aan een gewapend conflict.
Tegelijkertijd zat Peter Pijpers, universitair hoofddocent bij de Nederlandse Defensie Academie, het panel voor over het gebruik van nieuwe technologieën. Giacomo Biggio (University of Bristol) begon het panel met het toepassen van gemeenschappelijk artikel 1 van de Verdragen van Genève op het cyber domein in het conflict in Oekraïne en het IT-Army. Vervolgens spraken Fleur de Boer en Eric Pouw (ministerie van Defensie) over hun kijk op de bijdrage van het commerciële cybertech bedrijf aan de slagkracht van een staat. Als laatste gaf Maria Tolppa (NATO CCDCOE) haar visie op het juridische kader voor het gebruik van Private Military Security Companies in deze cybercontext.
Dit leidde vervolgens al weer tot de laatste panels van de dag. Sarah Mcgibbon, docent aan de universiteit Maastricht zat een panel voor dat inging op regionale aanpakken en kaders in deze scenario's. De opening kwam hier van Cristiano d'Orsi, die inging op het recht op leven in Afrika en hoe zich dit vertaalt na een mogelijke inzet van burgers. Jonathan Somer (Rode kruis Denemarken) en Tobias Kohler (Rode kruis Noorwegen) gaven vervolgens een goed overzicht van de rol van technologieën en mogelijke inzet in Denemarken en Noorwegen. Het panel werd afgesloten door Manual Galvis Martinez, (Lund University) die het concept van equality before public burdens uit het Colombiaanse bestuursrecht toepaste op een mogelijke inzet van burgers.
Het andere panel focuste zich op de aansprakelijkheid van staten. Jennifer Maddocks, assistant professor aan West Point, zat dit laatste panel voor. Olivia Flasch (Legal Consultant) ging in op de verantwoordelijkheid van staten voor hybride non-state actors. Vervolgens keek Holly Leung (University of Hong Kong) naar de due diligence verplichtingen van staten bij het gebruik van burgerhackers. Shiza Khan (School of Oriental and African Studies) gaf vervolgens een algemener overzicht van de uitdagingen van staatsaansprakelijkheid bij non-state actors. Als laatste keken Suraj Pratim Saikia (UN peacekeeping department) en Cristian Gozales Ruiz (Leiden University) naar moderne oorlogsvoering en staatsaansprakelijkheid en de rol van civiele en commerciële opleidingen.
De conferentie werd vervolgens afgesloten door Jennifer Maddocks. Zij gaf een uiteenzetting over hoe zij de rol van de Articles of State responsibility ziet. Hierbij benadrukte zij vooral de samenhang tussen de verschillende artikelen en dat zij daadwerkelijk als een 'stappenplan' gezien dienen te worden. Een belangrijk inzicht voor alle juridische kaders die deze dag besproken waren.
Conclusie
De conferentie bood een mooi platform voor diverse gezichtspunten op de ontwikkelende praktijk omtrent de inzet van burgers in een gewapend conflict. Er was een grote diversiteit aan deelnemers, variërend van internationale organisaties, de militair juridische dienst, het internationaal gerechtshof, verschillende NGO's en academici.
De conferentie gaf verschillende onderwerpen aan die meer aandacht behoeven vanuit een juridisch perspectief. Ten eerste blijkt dat er nog veel discussieruimte zit in de precieze definitie van directe deelname aan vijandelijkheden. Als staten vragen of burgers bepaalde acties willen verrichten, is het belangrijk hierbij bewust te zijn van het mogelijke verlies van bescherming. Daarnaast zien we in deze weerbare samenleving veel nieuwe, relevante actoren. Hiervan zijn bedrijven en private military security companies een van de meest in het oog springende voorbeelden. Het traditionele, internationaal rechtelijke systeem legt echter nog vooral de nadruk op verplichtingen die staten hebben. Verschillende presentaties hebben deze zwaktes al blootgelegd tijdens de conferentie maar er is hier zeker nog meer onderzoek over te doen.
Als laatste is, in meerdere presentaties, ook zichtbaar geworden dat veel van de concepten het moeilijk hebben zich aan te passen aan de huidige situatie. Staatsaansprakelijkheid gaat vaak nog steeds uit van een hele traditionele structuur waarin de krijgsmacht veel taken op zich neemt. Mochten een paar van deze 'weerbare' burgers overtredingen begaan, is het lastig vast te stellen hoe de staat juridisch aansprakelijk gehouden kan worden voor deze acties.8 Al met al, kan wel gesteld worden dat het concept van deze weerbare samenleving verschillende interessante juridische vraagstukken oproept en veel mogelijkheden voor verder juridisch onderzoek biedt. 9
De verwachting is dat de conferentie volgend jaar wordt opgevolgd door een publicatie bij Leiden University Press. Hierin worden de bijdrages van geselecteerde auteurs gepresenteerd, waardoor een nadere juridische duiding van deze ontwikkeling kan worden gegeven.