'Rules of Engagement and International Law of Military Operations' (Oxford University Press, 2020) door Dr. J.F.R. (Hans) Boddens Hosang
Door A. (Alfons) Vanheusden
1
In de hedendaagse militaire operaties is het gebruik van inzetregels of 'rules of engagement' (ROE) in tal van landen ingeburgerd. Diverse landen maken – los van enige specifieke operatie – ook gebruik van 'standing ROE', om snel een antwoord te kunnen bieden op plotse bedreigingen. Ook in de specifieke internationale context van operaties opgezet door organisaties zoals de VN, de NAVO en de EU worden organisatie-eigen ROE-concepten toegepast om de respectievelijke operaties in goede banen te leiden. De bedoeling van ROE is immers om aan commandanten en hun troepen regels mee te geven over het gebruik van geweld en over acties die een invloed kunnen hebben op de escalatie van het geweld of de vijandelijkheden in het operatiegebied. Ze omschrijven daarom de omstandigheden en voorwaarden waarin gebruik van geweld of andere mogelijks provocerende acties toegelaten zijn en de mate waarin en manier waarop dat geweld of die actie in toegelaten gevallen mag plaatsvinden.
De materie van het gebruik van geweld - en dus ook van de ROE - is intrinsiek verbonden met het internationaal recht van de militaire operaties ('International Law of Military Operations' (ILMO)) enerzijds, en het nationaal strafrecht van de landen wiens troepen betrokken zijn anderzijds. In 2010 werd het ILMO met het 'Handbook of the International Law of Military Operations' (Oxford University Press, 2010), onder de redactie van Prof. (Em.) Dr. Terry D. Gill en Dr. Dieter Fleck omstandig beschreven. Het betreft de vele gebieden van het internationaal recht die van belang zijn voor de planning en het voeren van hedendaagse militaire operaties. Het Handboek geeft evenwel aan dat ILMO aangevuld wordt door nationale grondwetten, wetten en andere regelgeving. Daarom geeft het Handboek ook de scheidingslijn tussen internationaal recht en nationaal (straf-)recht aan wanneer de twee met elkaar in contact komen, en bespreekt het in diverse hoofdstukken in zekere mate ook de rol van ROE. Bij wijze van voorbeeld kan worden verwezen naar Hoofdstuk 23 (van de hand vanJ.F.R. (Hans) Boddens Hosang) over persoonlijke zelfverdediging (of 'wettige verdediging') en zijn relatie met ROE.
Het was evenwel wachten op de monografie 'Rules of Engagement and International Law of Military Operations' (Oxford University Press, 2020)van dezelfde auteur Boddens Hosang voor een alomvattend wetenschappelijk werk dat op systematische en gedetailleerde wijze de relatie en interactie beschrijft tussen ROE enerzijds en ILMO en (vergelijkend) nationaal strafrecht anderzijds. Deze publicatie kon de auteur realiseren na de verdediging van zijn doctoraal proefschrift over hetzelfde onderwerp. Hans Boddens Hosang is reeds geruime tijd hoofd van de afdeling Internationale Juridische Aangelegenheden van de Directie Juridische Zaken bij het Nederlandse Ministerie van Defensie. Zijn academisch onderzoek over ROE kon daarom gevoed worden met een rijk inzicht in de praktijk van de juridische aspecten van militaire operaties. Zo slaagt dit boek ook in zijn objectief om een brug te slaan tussen de academische wereld en de operationele wereld.
De monografie heeft een erg logische en overzichtelijke opbouw. Na een korte inleiding en een beknopte beschrijving van de geschiedenis van de ROE, gaat het eerste hoofdstuk in op de basisbeginselen van de ROE. In dat hoofdstuk komen hun functie en gebruik aan bod, net als het operationeel planningsproces, het schrijven van ROE en de basisbestanddelen van ROE. Wat dat laatste aspect betreft komen de militair-operationele, de juridische en de politieke overwegingen aan bod die specifieke ROE vormgeven. Vervolgens worden de zeven typische onderdelen binnen een set ROE summier beschreven: positionering van troepen; boarding, inbeslagname, recuperatie en redding; waarschuwingen; omleidingen; doelbestrijding; specifieke wapens en wapensystemen; en verdediging en aanval. Tot slot bespreekt het eerste hoofdstuk de afgeleide instructies over gebruik van geweld (aide-mémoires, 'soldier's cards'…) evenals speciale types van ROE, met name de zogenoemde slapende ROE ('dormant ROE'); ROE die nog ingehouden zijn en ROE die onderhevig zijn aan een 'Release Authority Matrix'; en het bijzondere geval van de zogenoemde bevestigende ROE ('confirmatory ROE').
In een tweede hoofdstuk gaat de auteur in op het jus ad bellum als juridische basis voor militaire operaties, om vervolgens het systeem van commando en controle voor militaire operaties te beschrijven. In het gedeelte over ius ad bellum schetst hij onder meer hoe de rechtsbasis van individuele of collectieve zelfverdediging (op Statelijk niveau) en de interpretatie bij de toepassing daarvan, invloed heeft op de inhoud van ROE. Er wordt ook gewezen op het feit dat een mandaat afgeleverd door de VN-Veiligheidsraad rechtstreekse input geeft voor de ROE door taken en doelstellingen te specifiëren, zoals de bescherming van burgers ('Protection of Civilians' (PoC)). Op het vlak van commando en controle worden de klassieke (strategische, operationele en tactische) commandoniveaus uitgelegd, evenals de specifieke commandoniveaus zoals die gelden bij de NAVO, de EU en de VN.
Het derde hoofdstuk behandelt de complexe verhouding tussen ROE en zelfverdediging, en het doet dit op een bredere manier dan in het reeds aangehaalde Hoofdstuk 23 van het 'Handbook of the International Law of Military Operations'. In Hoofdstuk 3 van zijn monografie heeft Hans Boddens Hosang het immers naast de persoonlijke zelfverdediging ook over zelfverdediging op Statelijk niveau (zij het kort, met verwijzing naar Hoofdstuk 2 van de monografie); over de zogenoemde uitgebreide zelfverdediging ('extended self-defence') en 'force protection'; over het bijzondere geval van de VN-troepenmachten dat 'self-defence' een specifieke invulling geeft; en over de zelfverdediging op niveau van een eenheid ('unit self-defence'). Na een beschrijving van die gevallen analyseert de auteur de uitdrukkelijke bevestiging die veelal in ROE vervat is of ze begeleidt dat niets in de ROE het inherente recht op zelfverdediging beperkt of ontzegt. Boddens Hosang wijst daarbij op de specificiteit van de militaire operationele omgeving, waarmee aspecten van het nationaal recht over wettige verdediging niet gemakkelijk verzoenbaar zijn. Om die reden pleit de auteur voor communicatie en begrip tussen politieke en militaire overheden, gecombineerd met adequate training en opleiding, zodat een zorgvuldige balans kan worden behouden tussen het inherente recht op zelfverdediging en de politieke controle over militaire operaties.
In het vierde hoofdstuk bespreekt het boek de verhouding tussen ROE en humanitair oorlogsrecht (HOR), in het bijzonder in de gevallen waar het HOR de jure toepasselijk is of de facto (bij wijze van beleidskeuze) toegepast wordt. Daarin wordt uitgelegd hoe het HOR een effect heeft op de ROE, in het bijzonder in het domein van het onderscheidsbeginsel, het proportionaliteitsbeginsel, de voorzorgen bij de aanval, en de methoden en middelen van oorlogvoering. In dit onderdeel worden ook een aantal overwegingen meegegeven over hoe het beginsel van de militaire noodzaak en van de menselijkheid ROE in hun geheel beïnvloeden.
Het vijfde hoofdstuk betreft de verhouding tussen ROE en mensenrechten. In dit hoofdstuk wordt uiteraard stilgestaan bij de toepasselijkheid van mensenrechten op militaire operaties en ingegaan op de verhouding tussen het HOR en de mensenrechten. Vervolgens bespreekt het hoofdstuk elementen van mensenrechten in de ROE: het recht op leven; gevangenneming en detentie; en persoonlijke levenssfeer en familieleven. Daarna bespreekt het specifiek maar beknopt het gebruik van geweld binnen het paradigma van de rechtshandhaving ('law enforcement'), dat wordt beheerst door de mensenrechten.
In Hoofdstuk 6 wordt de relatie tussen ROE en strafrecht, met begrip van strafprocedures op nationaal en internationaal niveau, onderzocht, ook aan de hand van specifieke case law zoals de 'Eric O.'-zaak. De auteur beschrijft hoe ROE een rol kunnen spelen bij het vervolgen van strafrechtelijke feiten begaan door militair personeel onderworpen aan die ROE. Daarbij wordt o.a. specifiek ingegaan op het statuut van ROE. Ook wordt beschreven hoe ROE een rechtvaardigingsgrond kunnen zijn voor delictstypische gedragingen, en er wordt ingegaan op de vraag of ROE bij strafrechtelijke feiten eventueel ter verdediging kunnen worden ingeroepen als een uitgevoerd bevel van hogerhand.
In een laatste hoofdstuk (7) trekt het boek conclusies wat betreft de aangehaalde onderzoeksgebieden. Hoofdstuk 7 wordt gevolgd door 'sample ROE sets': één voor een hypothetische gemandateerde operatie en één voor een hypothetische situatie van gewapend conflict. De uitgebreide bibliografie en de 'table of cases' opgenomen in het boek, getuigen mee van een brede bronnenraadpleging.
Deze monumentale monografie is van groot belang omdat het praktijkjuristen van Defensie, maar ook de commandanten, 'red card holders' enz. die zij adviseren, een diepgaand conceptueel inzicht kan verschaffen in de materie van de ROE. Op die wijze kan het bijdragen tot de correcte toepassing van ROE op het terrein en meer algemeen tot de naleving van het recht en het vermijden van nefaste escalatie tijdens militaire operaties. Om dezelfde reden is het boek ook zeer sterk aanbevolen achtergrondliteratuur voor eenieder die lesgeeft over inzetregels aan officieren in opleiding, eenheden die zich voorbereiden op een operatie of oefening enz. Het boek kan voorts ook bijdragen tot algemene conceptuele klaarheid over ROE binnen de brede samenleving, daarin begrepen uiteraard beleidsmakers, leden van de wetgevende en rechterlijke macht enz. Zo kan het over een maatschappelijk belangrijke materie bijdragen tot de kwaliteit van de besluitvorming, de beoordelingen of evaluaties, en het democratisch debat.