Ontstaan en geschiedenis van het militaire tuchtrecht
Door majoor (res.) mr. A.F. Vink
1
Tijdens het eerdergenoemde symposium '30 jaar Wet militair tuchtrecht', dat op 25 april 2022 plaatsvond, hield ik een presentatie over het ontstaan en de geschiedenis van het militaire tuchtrecht in Nederland. Wat ik toen bij wijze van disclaimer bij mijn inleiding aangaf wil ik ook hier benadrukken: een rechtsontwikkeling van meer dan 450 jaar beschrijven in een bijdrage van beperkte omvang betekent dat concessies moeten worden gedaan ten aanzien van de inhoud. Ook in deze bijdrage beperk ik me daarom voornamelijk tot de hoofdzaak. En die hoofdzaak is dat het militaire tuchtrecht ontstond als een instrument om door militairen gepleegde strafbare feiten buitengerechtelijk af te doen, een strafbeschikking avant la lettre. Dat bleef het ook eeuwenlang, om vanaf de vorige eeuwwisseling gaandeweg op te schuiven naar uiteindelijk een bedrijfstuchtrecht van de werkgever Defensie. De in deze bijdrage beschreven periode loopt tot 1 januari 1991: de datum van inwerkingtreding van de Wet militair tuchtrecht (Wmt).
De opkomst van staande legers en permanente vlootverbanden
Tot ongeveer halverwege de zestiende eeuw bestonden legers uit leenmannen en (vrije) burgers die daarvan alleen deel uitmaakten gedurende de meestal korte campagnes van het leger. Zij waren tijdens zo'n campagne 'verwijderd van hunnen gewonen rechter, [en daarom] onderworpen aan eene bijzondere jurisdictie van de krijgsoversten als zoodanig.'2 Omdat die campagnes kort duurden en er buiten de campagnes om geen permanente legers waren, ontwikkelde het militaire recht zich nauwelijks. Dat was ook niet nodig, omdat met name vazallen vielen onder het vaandel van de feodale heer die zij ook als burger dienden. Geen gehoor geven aan de verplichting om in krijgsdienst te treden was daarmee geen zuiver militaire aangelegenheid, maar ook een feodale – en daarmee burgerlijke – kwestie. Dat laatste veranderde met de opkomst van de staande legers waar militairen van vele nationaliteiten onderdeel van uitmaakten ook buiten de campagnes om. Deze ontwikkeling werd korte tijd later gevolgd door de Opstand (tegen de Spaanse overheerser) en de opkomst van de Republiek der Verenigde Nederlanden. Het heette wel republiek, maar het had wellicht meer weg van een militair bondgenootschap. 'Vóór 1795 bestond ons vaderland feitelijk uit de vereeniging van republiekjes, die, behalve in oorlogszaken, hunne eigene aangelegenheden afzonderlijk regelden; zoo had dan ook elke provincie, elke stad haar eigen strafrecht.'3
De landmacht van toen was qua samenstelling in niets te vergelijken met die van vandaag en die samenstelling van toen maakte aanvankelijk dat de lokaal georganiseerde civiele rechtspraak – die niet bij machte bleek effectief op te treden tegen door militairen gepleegd wangedrag – de opkomst van de militaire rechter aanvankelijk duldde. De militaire rechter betrof toen bij zowel de land- als de zeemacht een volledig door militairen samengestelde krijgsraad. Bij de landmacht werden deze colleges garnizoenskrijgsraden genoemd; bij de zeemacht zeekrijgsraden (voor een vlootverband) of scheepskrijgsraden (aan boord van een schip). Ook de openbaar aanklagers, de auditeur-militair bij de landmacht en de fiscaal bij de zeemacht, waren militairen. Overigens veranderde dat laatste voor de landmacht al snel. Op 16 juni 1600 vaardigde de Raad van State de 'Instructie voor de Auditeurs-Militair in de Frontiersteden'4 uit waarbij de rol van de auditeur-militair werd toebedeeld aan een burgerjurist, die tevens juridisch adviseur en secretaris van de krijgsraad, maar ook adviseur van de garnizoenscommandant was.5 De auditeur-militair werd benoemd door de Raad van State op voordracht van de kapitein-generaal, de bevelhebber van het leger.6
Gaandeweg ging het civiele gezag de militaire justitie zien als een inbreuk op lokale privileges, een benadering die niet zelden stamde uit de tijd van voor de uit oorlogsnoodzaak ontstane militaire justitie waarbij men de militaire zijde van de zaak niet kon of wilde overzien.7 Dit leidde tot competentiegeschillen tussen de militaire en burgerlijke rechter die tot aan de Bataafse omwenteling (in 1795) zouden voortduren.
Voor de marine – of zeemacht – lag dit anders. Tot aan de Bataafse omwenteling heeft er geen gecentraliseerd zeewezen bestaan, waartoe overigens wel pogingen waren ondernomen. Zo vaardigde de landvoogd Maximiliaan van Hongarije op 8 januari 1478 de 'Ordonnantie op de Admiraliteyt der Nederlanden' uit waarin 'onzen Admiraal ter Zee' jurisdictie krijgt over alle misdrijven die zijn begaan op zee en op de stranden.8 Deze admiraal werd door de Hollandse steden echter niet erkend. Pogingen om tijdens en na de Opstand de zeemacht (wederom) te centraliseren mislukten eveneens. Na vele veranderingen in de organisatie van het zeewezen werd in 1597 een compromis tussen de steden en de centrale overheid bereikt in de vorm van een instructie voor vijf admiraliteiten. Hoewel de instructie 'by provisie' voor een jaar gold, is die tot aan de Bataafse omwenteling stilzwijgend verlengd geweest.9 In die instructie werd in artikel 3 vastgelegd dat de door scheepsvolk 'buiten scheepsboort gepleegt' en niet 'wezende militair' werden gestraft door de burgerrechter. Dit betekende dus dat de zeekrijgsraden in alle andere gevallen bevoegd waren.10
De opkomst van het militaire tuchtrecht tijdens de Republiek der Verenigde Nederlanden
Het materiële strafrecht werd vanaf ongeveer halverwege de zestiende eeuw voor het eerst gecodificeerd. Voor de zeemacht(en) kan worden verwezen naar de 'Articulbrief en Instructie raakende den oorlogh ter zee' van 1521.11 Voor de landmacht kan worden verwezen naar de 'Articul-Brief ofte ordonnantie op de discipline Militaire' van 13 augustus 1590 waarin de eerste algemene strafrechtelijke bepalingen voor het krijgsvolk werden afgekondigd.12 Een grens tussen het militaire straf- en tuchtrecht, zeker zoals we die vandaag de dag kennen, bestond niet.
Voor de zeemacht(en) zou dat ook tot aan de Bataafse omwenteling zo blijven. Zo kreeg Piet Hein in zijn instructie als luitenant-admiraal van Holland in 1629 de bevoegdheid om gepleegde strafbare feiten naar zijn welgevallen 'te deporteren oft andersints arbitralyck te corrigeren'. Voor andere bevelvoerende militairen golden in die periode vergelijkbare regelingen, al werd daarin in de regel wel voorgeschreven om bij door officieren gepleegde strafbare feiten een krijgsraad bijeen te roepen.13 Verder is het enkele malen voorgekomen dat de Staten-Generaal in een concreet geval aanleiding zagen in de rechtspleging in te grijpen door voor een specifieke strafzaak een Hoge Zeekrijgsraad of een Buitengewone Rechtbank te benoemen. Dit stuitte op weerstand van de admiraliteitscolleges, omdat hiermee in hun bevoegdhedensfeer werd getreden.14 Behalve het materiële strafrecht zou het militaire recht voor het overige – dus het tuchtrecht en het strafprocesrecht – ongeschreven blijven.
Voor de landmacht werd op 24 februari 1687 het 'Reglement op de proceduren der Militairen in saecken van geringe importantie' vastgesteld waarbij de bevoegdheid van bepaalde commandanten om strafbare feiten van 'geringe importantie' zelf af te doen nader werd geregeld. Het lijkt erop dat er drie redenen waren om dit reglement vast te stellen. De eerste twee treffen we aan in de considerans van dit reglement: 'omme soo veel mogelijck af te snyden den langen treyn van proceduren tusschen de Militairen, in saecken van geringe importantie, ende daar inne de onkosten van procederen het beloop van penningen, ofte de waardye van Goederen, daar over werdt gelitigeert, tot grooten ondienst en schade van de Militairen, meenighmaal komt te surmonteren.'15 Allereerst een proceseconomisch argument, maar ook een argument om een militair een – zeker in verhouding tot het geringe feit – diffamerende behandeling te besparen. Een derde argument treffen we aan in het hierna te bespreken artikel VII van het reglement: 'Ende alsoo Ons seedert eenigen tydt herwaarts veele disputen zyn voorgekoomen tusschen de Gouverneurs, Commandeurs, ter eene, ende de Collonellen, ofde de Officieren de Regimenten commanderende, ten andere zyde, ter saecke van de delicten ofte fauten, over dewelcke de Collonellen, ofte de Officieren de Regimenten commanderende, sustineren16 haar het straffen privativelijck te competeren, sonder daar toe de authoriteyt van den Kryghsraade van nooden te hebben'. Er bestond een kennelijk veel voorkomend verschil van inzicht tussen de gouverneurs of commandeurs van de garnizoenen enerzijds en de commandanten van de militaire eenheden anderzijds over wie bevoegd was om de kleinere zaken af te doen.
In tegenstelling tot wat de naam van het reglement en de aangehaalde overweging uit de considerans zouden doen vermoeden, bevat het niet enkel een speciale regeling voor strafbare feiten van 'geringe importantie'. De acht bepalingen van dit reglement zijn meer te beschouwen als een eerste (of verdere) codificatie van het militaire strafprocesrecht. In artikel VIII werd de uitzondering geformuleerd op de hoofdregel, dat een door een militair gepleegd strafbaar feit door een krijgsraad moest worden berecht, aan de hand van twee criteria. Het eerste criterium is het gepleegde strafbare feit. Expliciet zijn genoemd: ongeoorloofde afwezigheid, oneerbiedigheid ten opzichte van de commandant, dronkenschap en losbandigheid. De lijst is niet limitatief, wat blijkt uit de toevoeging 'ofte diergelijcke'. Het tweede criterium wordt bepaald door de straf die er doorgaans voor wordt opgelegd, te weten spitsroeden lopen,17 'het houte Paardt',18 het dragen van musketten of zadels, het stellen van te water en brood en het stellen 'by den Provoost en in Arrest'. Ook na deze opsomming volgt de toevoeging 'ofte diergelijcke'. Een duidelijke afbakening tussen welke zaken een krijgsraad moest berechten en welke zaken een commandant zelf mocht afdoen is het daarmee niet helemaal geweest; er bleef ruimte voor de praktijk om bepaalde zaken naar eigen inzicht af te doen. Of de 'veele disputen' daadwerkelijk zijn verminderd is overigens niet bekend. Verder valt op dat er geen (nadere) regels worden gesteld voor de gevallen waarin de commandant – naar hedendaagse terminologie – een strafbaar feit tuchtrechtelijk mocht afdoen, ondanks dat het hem kennelijk was toegestaan dergelijke vergrijpen met onder andere lijf- en vrijheidsstraffen te sanctioneren.
Het militaire tuchtrecht na de Bataafse omwenteling
Met ingang van 26 juni 1795 ging er een nieuwe Articulbrief voor de zeemacht gelden. Evenmin als voor 1795 bevatte deze brief voorschriften met betrekking tot de eigenlijke procesgang. De belangrijkste verschillen met betrekking tot het maritieme strafprocesrecht voor en na 1795 hadden betrekking op de rechterlijke organisatie en de strafmodaliteiten. Verder werden de vijf admiraliteitscolleges opgeheven en tot maart 1798 vervangen door een 'Committé tot de Zaaken van de Marine' (Comité) dat werd belast met zowel de rechtspraak als het bestuur over de marine.
In artikel XXXVI van de Articulbrief van 1795 werd een regeling voor de rechterlijke organisatie getroffen. De scheepsraad was bevoegd om over alle strafbare feiten te oordelen waarop lijfstraffen19 waren gesteld, behalve over zaken waarin de doodstraf werd geëist of zou moeten worden opgelegd. Dergelijke oordelen waren voorbehouden aan een zeekrijgsraad.20 Het handhaven van de krijgstucht bleef opgedragen aan de commanderend officier van het schip. Hij moest zich daarbij strikt houden aan de gestelde regels met betrekking tot de bevoegdheden van de krijgsraden. Dat liet hem dus wel de ruimte om tegen de feiten waarop geen dood- of lijfstraffen stonden naar believen krijgstuchtelijk op te treden of de zaak naar de krijgsraad te verwijzen.21
In het op 26 juni 1799 door het Uitvoerend Bewind van de Bataafse Republiek vastgestelde 'Reglement van krijgstucht of crimineel wetboek voor de militie van den Staat' werd het militaire straf- en tuchtrecht (nog altijd) als één rechtsgebied beschouwd. Zo ging de wetgever ervan uit dat overtredingen van de wet misdaden waren, maar alleen als er sprake was van een 'daar mede gepaard gaande boos opzet'.22 Als dat er niet was, was slechts sprake van 'fouten, uit losbandigheid of onachtzaamheid voortgekomen, welke uit hunnen aard niet tot de justitie maar tot de krijgstucht behooren.'23 Hieruit kan worden afgeleid dat bij de afweging of een zaak door de commanderend officier of de krijgsraad werd afgedaan de ernst van het feit beslissend was, maar daarbij moeten dan wel de eerdergenoemde bepalingen worden betrokken waarin werd voorgeschreven dat krijgstuchtelijke afdoening alleen was aangewezen bij de in het Reglement genoemde subordinatiedelicten, van feiten die daarmee overeenkomen en misdaden die niet van meer gewicht zijn dan voornoemde delicten.
Als de zaak krijgstuchtelijk kon worden afgedaan, kon de garnizoenscommandant het feit zelf krijgstuchtelijk bestraffen 'indien de misdaad de garnizoens dienst betreft'; als het feit 'de regiments dienst aangaat' moest hij de bestraffing aan de korpscommandant overlaten. Het opleggen en executeren van de straf moest in dat laatste geval wel door de garnizoenscommandant worden goedgekeurd.24 Als in de wet geen straf was voorgeschreven, mocht de strafoplegger de volgende straffen opleggen:25
-
aan officieren: huisarrest of 'bij den geweldigen provoost (…) stellen' voor maximaal veertien dagen,
-
aan onderofficieren en manschappen: arrest op de hoofdwacht of bij de provoost stellen voor maximaal veertien dagen, bij de provoost te water en te brood stellen voor maximaal acht dagen, gesloten aan een hand en voet te water en te brood stellen voor maximaal twee dagen of op de parade met niet meer dan vijfentwintig klingslagen corrigeren.
Als de gestrafte vond dat hij onschuldig was, te zwaar was gestraft of (andere) bezwaren had tegen de opgelegde straf, dan kon hij zich daarover beklagen bij de krijgsraad.26 Ook hier gold dat de krijgsraad bij een gegronde klacht rechtsherstel moest bieden, maar dat een te lichtvaardig ingediende klacht tot bestraffing kon leiden.27 Het tuchtrecht was hier niets meer en niets minder dan het buitengerechtelijk afdoen van een strafbaar feit. De beslissing van een commandant om een tuchtrechtelijke straf op te leggen is daarmee te beschouwen als een strafbeschikking avant la lettre.
Na het uitroepen van de Franse vazalstaat het Koningrijk Holland in 1806 zijn er diverse wetten op het gebied van het militaire recht voorbereid, maar alleen het Crimineel Wetboek voor de Armee werd daadwerkelijk als wet vastgesteld. In die wet werd overigens wel bepaald dat de militaire rechter exclusief bevoegd zou zijn voor door militairen gepleegde strafbare feiten. Hiermee werd afgestapt van de tot gepleegde militaire delicten beperkte rechtsmacht voor de militaire rechter die sinds de Bataafse omwenteling had gegolden. De argumenten daarvoor waren dat er geen goed criterium bleek te formuleren voor wanneer een delict al dan niet militair is en – in het verlengde daarvan – dat die onduidelijkheid leidde tot competentiegeschillen tussen de commune en militaire strafrechter. In juli 1810 werd het Koningrijk Holland ingelijfd in het Franse keizerrijk, net als de Hollandse troepen in het keizerlijke leger, en werd de Franse militaire rechtspleging van toepassing.28
Het militaire tuchtrecht in het Koninkrijk der Nederlanden
De Reglementen van discipline (1814 en 1815)
Na de herwonnen onafhankelijkheid en het uitroepen van het Vorstendom der Verenigde Nederlanden op 21 november 1813 werd vrijwel meteen gestart met het tot stand brengen van militaire strafwetgeving. De eerste regeling voor de landmacht werd al op 30 december 1813 'gearresteerd' '(…) provisioneel, en tot zoo lang het nieuwe Militaire Wetboek en de Reglementen van Krijgstucht, zullen zijn gearresteerd en in werking gebracht'. Die provisionele regeling betrof het 'Reglement van krijgstucht of crimineel wetboek voor de militie van den Staat' van de Bataafse Republiek.29 In datzelfde besluit werd wel een aantal wijzigingen op dat provisioneel heringevoerde reglement aangebracht, waarvan de belangrijkste de exclusieve rechtsmacht van de militaire rechter betrof. Voor de tuchtrechtelijke afdoening van strafbare feiten veranderde er niets.
De zeemacht moest het bijna een jaar zonder wettelijke regeling van het militair straf(proces)- en tuchtrecht stellen. Op 20 juli 1814 werden de teksten van het Crimineel Wetboek voor het krijgsvolk te water (CWW) en het Reglement van discipline voor het krijgsvolk te water (RKW) vastgesteld30 nadat de Staten-Generaal – toen nog niet bestaande uit een Eerste en Tweede Kamer – daar op 12 juli 1814 mee akkoord ging.31 Voor het eerst werd daarmee qua wetgeving een onderscheid gemaakt tussen disciplinaire correcties vanwege krijgstuchtelijke overtredingen en de criminele berechting door krijgsraden.32 Het (nieuwe) militaire straf- en tuchtrecht voor de zeemacht trad in werking op 17 oktober 1814,33 de dag waarop (ook) het Hoog Militair Geregtshof (HMG) te Utrecht werd geïnstalleerd.34 Het HMG ging fungeren als appelinstantie ten aanzien van krijgsraadvonnissen en was tevens strafrechter in eerste en enige aanleg voor officieren met een hogere rang dan luitenant ter zee der eerste klasse of kapitein bij de landmacht. Op 15 maart 1815 werd voor de landmacht een nieuwe en eigen straf- en tuchtwetgeving vastgesteld35: het op 8 maart 1815 door de Staten-Generaal goedgekeurde Crimineel Wetboek voor het krijgsvolk te lande (CWL) en het Reglement van discipline voor het krijgsvolk te lande (RKL).36 Deze wetten zouden op 1 mei 1815 in werking treden.37
Met de Reglementen van discipline van 1814 en 1815 werd het militaire tuchtrecht voor het eerst gecodificeerd. Daarmee leek op wetgevingsniveau een eerste scheiding tussen het militaire straf- en tuchtrecht te ontstaan, maar die schijn bedriegt. Dat laat zich met name zien in hoe de rechtsbescherming tegen krijgstuchtelijke straffen was geregeld.38 Deze regeling kwam erop neer dat een krijgstuchtelijk gestrafte militair zich over die bestraffing kon beklagen bij de krijgsraad. Die regeling werd zo opgevat dat de militair die klaagde over een opgelegde krijgstuchtelijke straf daarmee een beklaagde in een strafproces werd. 'De zaak, de daad, de overtreding, die disciplinair afgehandeld was, wordt door dat verzoek een krijgsraadzaak.'39 Dat betekende overigens ook dat de militairen die in eerste (en enige) aanleg terecht moesten staan voor het HMG, zich aldaar moesten beklagen over een opgelegde krijgstuchtelijke straf.40 Dat betekende – haast logischerwijs – ook dat het militaire tuchtrecht qua werkingssfeer niet was beperkt tot de dienst of dienstaangelegenheden.41 Zo werd onder andere als een krijgstuchtelijk vergrijp benoemd het plegen van 'geringe excessen, baldadigheden of insolentiën (…) op straat, of in burgerhuizen of drinkwinkels'.42
In de reglementen bleef voorts het onderscheid in straffen gehandhaafd tussen officieren,43 onderofficieren44 en manschappen.45 In de reglementen waren wel diverse artikelen opgenomen met daarin overtredingen tegen de krijgstucht, maar dat was niet limitatief bedoeld.46
Het RKL kende, aanvankelijk in tegenstelling tot het RKW, de mogelijkheid om een militair die in disciplinaire vergrijpen recidiveerde 'met een briefje van ontslag' weg te zenden.47 Een aantal decennia later werd die strafmodaliteit alsnog in het RKW ingevoerd; dat gebeurde door middel van de wet waarmee de meeste lijfstraffen voor de zeemacht werden afgeschaft.48 In de (in 1923 ingevoerde en) hierna te bespreken Wet op de Krijgstucht (WK) werd deze straf gehandhaafd: aan de ministers van Marine en Oorlog werd de bevoegdheid toegekend om op voordracht van de tot straffen bevoegd meerdere een mindere militair49 'die door herhaald wangedrag blijkt ongevoelig te zijn voor krijgstuchtelijke bestraffing, of wiens liederlijkheid hem onwaardig maakt in den militairen stand te blijven (…) hier te lande uit den dienst weg te jagen'.50 De regering vond dat deze straf een tweeërlei karakter moest hebben: dat van een straf en van een middel om af te komen van personen die ongeschikt waren als militair. 'Immers het ontslag wordt niet gegeven, om hem een leed aan te doen, niet om hem af te schrikken, niet om hem te verbeteren, niet om hem tot een bruikbaar militair te vormen; doch het is alleen in het belang van de krijgsmacht zelve, dat men zich van hem ontdoet. Men zou bijna zeggen: hij wordt niet ontslagen, maar de overheid ontslaat zich van hem. Het wegjagen is wel is waar een maatregel van tucht (en als zoodanig behoort daarover in deze wet gehandeld te worden); echter niet, om de Duitsche uitdrukking te gebruiken, van corrective, doch van reinigende of epurirende Disziplin.'51 De straf werd in 1965 (bij de partiële herziening van het militaire straf- en tuchtrecht) geschrapt. Het oorspronkelijke wetsontwerp liet de bepaling overigens onaangeroerd, maar werd alsnog onder de aandacht van de regering gebracht doordat de Tweede Kamer verzocht om de wettekst te moderniseren.52 Daarop reageerde de regering door het wetsontwerp in die zin te wijzigen dat de straf van ontslag uit het militaire tuchtrecht werd geschrapt. 'Bij nadere overweging zijn de ondergetekenden tot de conclusie gekomen dat een bepaling als de onderhavige – die nog afgestemd is op de ten tijde van de totstandkoming van de Wet op de krijgstucht geldende rechtspositieregelingen – (…) beter naar de rechtspositievoorschriften kan worden overgebracht, voorzover die op dit punt niet reeds voldoende voorzieningen behelzen.'53
Een eerste scheiding
In 1884 werd het wetsontwerp voor de Invoeringswet Wetboek van Strafrecht bij het parlement ingediend. In artikel 9 van dat ontwerp werd voor het militaire strafrecht een voorziening getroffen waarin stond: 'De militaire strafwetten en de bepalingen van militair strafrecht, in andere wetten voorkomende, blijven van kracht. Ieder feit, strafbaar volgens die wetten en bepalingen, wordt, voorzoover het niet als disciplinair vergrijp te beschouwen is, beschouwd als misdrijf.' In de literatuur werd dit opgevat als dat de wetgever (toen al) het militaire strafrecht van het tuchtrecht wilde scheiden, wat onder andere tot gevolg had dat de militaire strafrechter zich niet meer zou mogen uitlaten over een gepleegd krijgstuchtelijk vergrijp dat via een strafzaak tot zijn kennis was gekomen en dat bepaalde krijgstuchtelijke vergrijpen gepleegd door dienstplichtigen met groot verlof niet bestraft zouden kunnen worden.54 Of de wetgever dat zo bedoelde, kan worden afgevraagd. De Memorie van Toelichting zweeg op dit punt55 en over het militaire strafrecht repte een (in artikel 3) voor disciplinaire voorschriften getroffen voorzieningen zowel in de wettekst als in de toelichting56 niet. Verder werd artikel 32 van de IMST (van 1923), waarbij onder andere de Reglementen van discipline werden ingetrokken, geplaatst in een afdeling met als opschrift 'materieel strafrecht' waarover in de toelichting werd opgenomen: 'In dit artikel zijn opgenomen de wetten en wetsbepalingen van materieel-strafrechtelijken aard, welke ten gevolge van de invoering van het nieuwe militaire straf- en tuchtrecht behooren te worden afgeschaft.'57 Uit dat laatste lijkt te spreken dat tot op dat moment van zo'n scheiding nog geen sprake was.
In de Memorie van Toelichting op de WK ging de regering uitvoerig in op de plaatsbepaling van het militaire tuchtrecht, te weten als een eenheid met het militaire strafrecht, juist een daarvan afgescheiden systeem of een mengvorm.58 De regering stelde voor om vanwege praktische redenen voor een mengvorm te kiezen: 'De vraag of er uit een bloot wetenschappelijk oogpunt bezwaar is tegen de toekenning van de bevoegdheid om feiten, die als misdrijven omschreven zijn, als krijgstuchtelijke vergrijpen te behandelen, is in het algemeen niet te beantwoorden. (…) Het voormelde twistpunt kan echter veilig buiten beschouwing blijven. Welke oplossing men ook meent daaraan te moeten geven, in ieder geval is het practisch nut van den maatregel zóó groot, dat men ook over dat eventueel bezwaar zal moeten heenstappen.'59 Verder benoemde de regering dat de praktijk had uitgewezen dat met name lichtere strafbare feiten in ieder geval in de burgermaatschappij niet werden vervolgd, terwijl de militaire discipline in zo'n geval wel een reactie vergde. Ook daarvoor moest een krijgstuchtelijke reactie tot de mogelijkheden behoren.
In de WK kreeg dit stelsel zijn beslag door een tweedeling te maken in het soort krijgstuchtelijke vergrijpen dat kon worden gepleegd: de eigenlijke en de oneigenlijke krijgstuchtelijke vergrijpen. Eigenlijke krijgstuchtelijke vergrijpen waren 'alle niet in eenige strafwet omschreven feiten, strijdig met eenig dienstbevel of dienstvoorschrift, of onbestaanbaar met de militaire tucht of orde'.60 Vervolgens werd een limitatief aantal strafbare feiten uit het WMSr,61 Sr,62 en diverse bijzondere wetten63 opgesomd die oneigenlijke krijgstuchtelijke vergrijpen werden genoemd.
Ook werd een regeling getroffen voor het geval waarin een militair al krijgstuchtelijk was gestraft, maar dat nadien door het bevoegd gezag strafvervolging gewenst werd geacht. De oplegging van een krijgstuchtelijke straf stond daarin dan niet aan de weg, maar de militaire strafrechter moest na een schuldigverklaring bij de strafoplegging wel rekening houden met de al opgelegde krijgstuchtelijke straf.64 Was de militaire rechter van oordeel dat het feit waarover hij moest oordelen een eigenlijk krijgstuchtelijk vergrijp dan wel een oneigenlijk krijgstuchtelijk vergrijp dat 'buiten strafrechtelijke behandeling had beooren te zijn afgedaan' opleverde, dan moest hij de zaak naar de bevoegde commanderend officier verwijzen voor krijgstuchtelijke afdoening.65
Een ander aspect betrof de rechtsbescherming tegen opgelegde krijgstuchtelijke bestraffingen. Tot invoering van de WK was het zo dat een gestrafte militair zich kon beklagen bij de strafrechter, waarmee dus de krijgstuchtelijke zaak ook een strafzaak werd. In de WK werd voor een ander stelsel gekozen. Allereerst werd een interne beklagprocedure ingevoerd. Een gestrafte die zich bezwaard achtte over de aan hem opgelegde straf of over de omschrijving van de strafreden, kon zijn beklag doen bij de tot straffen bevoegd meerdere onder wiens rechtstreeks bevel de strafoplegger stond.66 Werd het beklag door de tot straffen bevoegd meerdere geheel of gedeeltelijk ongegrond bevonden, dan was 'de gestrafte bevoegd, binnen twee dagen nadat de beslissing te zijner kennis gekomen [was], de eindbeslissing van het Hoog Militair Gerechtshof (…) in te roepen.'67
De scheiding genuanceerd (1965)
Bij het indienen van de wetsvoorstellen inzake de partiële wijziging van het militaire straf- en tuchtrecht (in 1958) merkte de regering op dat in de praktijk de gegeven opsomming te beperkt was gebleken. 'Ook met betrekking tot strafbepalingen, die niet in de opsomming waren opgenomen bleken de eerder vermelde omstandigheden – lichte aard en schending van de krijgstucht – zich te kunnen voordoen en werd de behoefte aan de mogelijkheid van krijgstuchtelijke afdoening gevoeld.'68
De regering zag twee opties: die lijst 'updaten' of de lijst schrappen en als criteria hanteren dat krijgstuchtelijke afdoening van strafbare feiten was toegestaan als het feit van lichte aard was en schending van de krijgstucht inhield. De bezwaren tegen het hanteren van een lijst waren drieledig: 1) het zou een enorme klus worden om alle wetten door te lopen om te bezien of er strafbare feiten instaan die krijgstuchtelijk konden worden afgedaan, 2) de lijst zou vervolgens zo groot worden dat die in de praktijk nauwelijks meer te hanteren was en 3) 'brengt de enumeratieve methode nog het bezwaar mede, dat de opsomming ofwel telkens bij wijzigingen in de strafwetgeving moet worden aangepast – hetgeen blijkens de ervaring niet geschiedt – of snel veroudert.'69 De regering had dus een voorkeur voor het schrappen van de limitatieve lijst, een benadering die op parlementaire instemming kon rekenen.70 De wetgever koos er dus voor de limitatieve lijst te schrappen en alleen nog de criteria te hanteren dat het om een feit van licht aard moest gaan dat tevens een schending van de krijgstucht inhield. Aldus werd artikel 2, onder 2°, WK gewijzigd en was per 1 juli 1965 de definitie van oneigenlijke krijgstuchtelijke vergrijpen: 'de strafbare feiten, waarvan de militaire rechter kennis kan nemen, voor zover zij onbestaanbaar zijn met de militaire tucht of orde, doch tevens van zo lichte aard dat de zaak buiten strafrechtelijke behandeling kan worden afgedaan.' De lijst(en) met limitatief opgesomde strafbare feiten die als oneigenlijk krijgstuchtelijk vergrijp konden worden afgedaan kwamen daarmee te vervallen.
In de Nota over een nieuw militair strafprocesrecht herhaalde de regering die insteek: 'De grens tussen deze beide sferen van afdoening, krijgstuchtelijke en strafrechtelijke, is vloeiend; een principiële toedeling aan de ene of de andere wijze van afdoening is niet mogelijk. De grens kan derhalve niet door de wetgever worden getrokken doch moet in de dagelijkse rechtstoepassing worden gevonden.'71
De scherpe scheiding (1991)
In reactie op de Nota over een nieuw militair strafprocesrecht werd meteen duidelijk dat de Tweede Kamer een heel andere opvatting was toegedaan. 'Het overgrote deel der justitiabelen zijn de grenzen tussen de tucht- en de strafsfeer volstrekt onduidelijk en het streven der hervormers zou er volgens deze leden vooral op gericht moeten zijn, een zo duidelijk mogelijke scheiding aan te brengen, waartoe het inschakelen van de gewone rechter in strafzaken tegen militairen een belangrijke bijdrage zou kunnen vormen. Zij vermochten niet in te zien, waarom er in een zich moderniserend bedrijf als de krijgsmacht een andere bedrijfstucht zou moeten heersen dan in elk ander groot bedrijf.'72 Dat drie jaar eerder een wetswijziging van kracht was geworden op grond waarvan een scherpe scheiding tussen het militaire straf- en tuchtrecht werd losgelaten omdat de praktijk had aangetoond dat dit niet werkte, was kennelijk geen overweging meer. Ook van regeringszijde – weliswaar een nieuwe regering – was men al vrij snel om. In de bij brief van 27 januari 197273 aan de Tweede Kamer aangeboden Nota inzake de herziening van het militair tuchtrecht werd als eerste belangrijke wijziging van het militaire tuchtrechtstelsel genoemd: 'een scherpe scheiding in strafrechtelijk te handhaven gedragsregels enerzijds en tuchtrechtelijk te handhaven regels anderzijds'.74
Het duidelijkst werd deze scheiding merkbaar door de introductie van een aangifteplicht voor de tot straffen bevoegd meerdere, in de Wet militair tuchtrecht aangeduid als de commandant. Bij indiening van het wetsontwerp voor de Wet militair tuchtrecht werd deze bepaling opgenomen in artikel 77 en luidde als volgt: 'Is de commandant van oordeel dat een in de beschuldiging omschreven gedraging een strafbaar feit inhoudt, dan trekt hij de beschuldiging in en handelt hij overeenkomstig het bepaalde in artikel 162 van het Wetboek van Strafvordering.'75 In de Memorie van Toelichting is daarop de volgende toelichting gegeven: 'Na het uitreiken van de beschuldiging, in de loop van het tuchtproces, kan de commandant tot het oordeel komen dat er sprake is van een strafbaar feit. In dat geval is hij onbevoegd om de zaak af te doen (artikel 2) en op grond van artikel 162 van het Wetboek van Strafvordering verplicht 'onverwijld aangifte te doen, met afgifte van de tot de zaak betrekkelijke stukken' aan de officier van justitie of aan een van diens hulpofficieren. De beschuldiging moet worden ingetrokken en het tuchtproces eindigt, hetgeen de beschuldigde schriftelijk wordt meegedeeld (artikel 53).'76 De regering had kennelijk alleen de situatie voor ogen gehad waarin de commandant al een tuchtproces had opgestart door het uitreiken van een beschuldiging. Inherent aan die benadering is dat de wettekst in oorspronkelijke opzet dus alleen maar kan hebben gezien op de samenloop van het straf- en tuchtrecht, dus wanneer een tuchtvergrijp tevens een strafbaar feit oplevert.
Overigens was de discussie over de reikwijdte van deze aangifteplicht op dat moment vrij semantisch. Artikel 162 Sv luidde ten tijde van de indiening van genoemd wetsvoorstel namelijk: 'Openbare colleges of ambtenaren, die in de uitoefening hunner bediening kennis bekomen van een strafbaar feit met welks opsporing zij niet zijn belast, zijn verplicht daarvan onverwijld aangifte te doen, met afgifte van de tot de zaak betrekkelijke stukken, aan den officier van justitie of aan een zijner hulpofficieren.' Kortom: als de commandant niet op grond van het voorgestelde artikel 77 van de Wmt een aangifteplicht had, dan zou hij die (rechtstreeks) op grond van artikel 162 Sv hebben. Laatstgenoemd artikel, dat in de kern al sinds 1811 in de Nederlandse strafwetgeving stond, stond echter op het punt gewijzigd te worden. De regering gaf in dat verband aan: 'Voor de huidige praktijk is dit artikel niet goed hanteerbaar meer. De aangifteplicht geldt voor alle strafbare feiten, ongeacht hun zwaarte. (…) Artikel 162 van het Wetboek van Strafvordering (Sv) is voor de praktijk te strikt geformuleerd. Zou het naar de letter worden toegepast, dan zou het leiden tot tal van aangiften die moeten worden geseponeerd, omdat een strafrechtelijke reactie in het gegeven geval niet passend zou zijn.'77
De VVD-fractie in de Tweede Kamer gaf aan, aan te nemen dat er als gevolg van de voorgenomen wijziging van artikel 162 Sv ook een wijziging van het voorgestelde artikel 77 Wmt zou komen.78 Die aanname bleek juist, want de regering stelde inderdaad een wijziging voor die uiteindelijk ook de definitieve wettekst zou worden,79 waarmee de regering er overigens van uitging dat eerdergenoemde opmerking van de VVD-fractie afdoende was geadresseerd.80 Mede vanwege het schrappen van de algemene aangifteplicht uit artikel 162 Sv werd wel relevant hoever de aangifteplicht van de commandant zou gaan rijken. In de wettekst van artikel 77 – later: 78 – Wmt wordt de aangifteplicht voor de commandant gekoppeld aan 'een hem ter kennis gekomen gedraging'. Veronderstelt die koppeling een beperking in de reikwijdte, in die zin dat die alleen ziet op gedragingen waartegen tuchtrechtelijk kan worden opgetreden?
Een dergelijke beperkte reikwijdte blijkt in ieder geval niet uit de in de Memorie van Antwoord gegeven toelichting op het gewijzigde wettekstvoorstel: 'Zoals hiervoor onder artikel 2 reeds is aangegeven, is het gevolg van het thans bij nota van wijzigingen voorgestelde eerste lid dat de commandant niet competent is strafbare feiten af te doen. Hij dient na de constatering dat er een strafbaar feit is gepleegd daarvan aangifte te doen. Deze verplichting tot aangifte is hier als een bijzondere bepaling opgenomen ten opzichte van het bepaalde in artikel 162 WvSv. Uitgezonderd is het, o.g.v. het nieuwe artikel 59 WvMS mogelijke, geval dat er een 'commandanten'-transactie tot stand komt.'81 Met name de opmerking dat de commandant 'na de constatering dat er een strafbaar feit is gepleegd daarvan aangifte [dient] te doen' laat aan duidelijkheid weinig te wensen over. Enige beperkte toepassing tot de samenloop van het straf- en tuchtrecht blijkt er niet uit.
De eerdergenoemde koppeling aan 'een hem ter kennis gekomen gedraging' geeft aanleiding voor eenzelfde uitleg, waarbij het van belang is een goed onderscheid te maken tussen de begrippen 'gedraging' en 'gedragsregel'.82 'Niet iedere ongewenst geachte gedraging komt voor tuchtrechtelijke bestraffing in aanmerking. Dit is een uitvloeisel van het gekozen stelsel, waarbij niet elke, ook onbelangrijke, inbreuk op het gewenste gedragspatroon van de militair strafbaar is, doch alleen de schending van de in de wet limitatief omschreven gedragsregels.'83 Met het begrip 'gedraging' wordt dus niets meer en minder bedoeld dan een feitelijke gedraging. Met het begrip 'gedragsregel' worden de (limitatief in de Wmt opgesomde) tuchtrechtelijke vergrijpen bedoeld. De aangifteplicht zou slechts beperkt zijn geweest tot de gevallen waarin sprake is van samenloop van het straf- en tuchtrecht, als artikel 78, eerste lid, van de Wmt zou luiden: 'Is de commandant van oordeel dat een hem ter kennis gekomen schending van een gedragsregel een strafbaar feit betreft, dan is hij verplicht daarvan onverwijld aangifte te doen bij een opsporingsambtenaar (…).'84 Maar dat staat er dus niet. De commandant is verplicht aangifte te doen van een hem ter kennis gekomen (feitelijke) gedraging als die naar zijn oordeel een strafbaar feit oplevert. Geconcludeerd moet worden dat de aangifteplicht dus ziet op alle door militairen gepleegde strafbare feiten85 waar de commandant kennis van neemt.86 Zo is de bepaling nadien ook door de regering (nogmaals) expliciet uitgelegd: 'compagniescommandanten en hogere commandanten zijn verplicht bij vermoeden van strafbare feiten aangifte te doen bij de Koninklijke marechaussee.'87
Tot slot
Bij de behandeling van de Wmt in de Tweede Kamer merkte minister van Defensie Bolkestein op: 'Voor een goed functioneren van de krijgsmacht en een geloofwaardig optreden ervan is in dit kader de vraag van groot belang of de commandant onder de vigeur van de nieuwe wetgeving zijn verantwoordelijkheid voor een goede discipline op zijn schip, dan wel binnen zijn compagnie, eskadron, batterij of squadron afdoende kan waarmaken. Ik ben ervan overtuigd dat hij straks in de praktijk zal constateren dat dit het geval is. (…) In het bijzonder de zo veelvuldig besproken scheiding tussen tucht- en strafrecht maakt zijn taak juridisch en praktisch eenvoudiger dan nu.'
Of de verwachting van de minister is uitgekomen, kunt u lezen in de hierop volgende lezenswaardige bijdragen van de andere auteurs die een bijdrage aan dit themanummer mogen leveren.