Rwanda, een 'vergeten' smet op het blazoen van de Belgische bijdrage aan VN-vredesoperaties?
Door prof. dr. A. Pauwels
1
Naar aanleiding van de Internationale Dag van de VN-blauwhelmen op 29 mei jongstleden twitterde de Belgische minister van defensie, Ludivine Dedonder 'We honour today more than one million women and men – including 21.000 Belgians – who have been participating in UN operations to maintain peace in conflict zones since 1948'.2 De Belgische permanente vertegenwoordiging bij de VN in New York twitterde tevens 'Since 1948 over 21.000 Belgian military took part in 18 UN Peace Missions. 127 paid the highest sacrifice. Currently, Belgium participates in MINUSMA, MONUSCO & UNTSO. This is a clear illustration of our commitment to multilateralism'.3
Toch dienen deze lofbetuigingen voor de VN-blauwhelmen en dan met name voor de Belgische bijdrage aan VN-vredesoperaties, enigszins te worden genuanceerd en dit niet enkel en alleen omdat de Belgische deelname met 55 militairen en politiepersoneel aan VN-vredesoperaties momenteel op een bijzonder laag pitje staat.4 De andere reden heeft alles te maken met de rol die België heeft gespeeld in het falen van de VN-vredesoperatie in Rwanda in 1994, en daaraan gekoppeld de genocide in Rwanda.
België heeft achteraf als troepenleverend land aan de VN-vredesoperatie in Rwanda wel een deel van de politieke verantwoordelijkheid voor de genocide in Rwanda in 1994 erkend maar was en is niet bereid daar juridische gevolgen aan te koppelen en enige vorm van aansprakelijkheid te aanvaarden. Net zoals de deelname van Nederlandse militairen ('Dutchbat') aan de VN-vredesoperatie UNPROFOR ('United Nations Protection Force') in Bosnië, en de daaraan gekoppelde rechtszaken, heel wat stof hebben doen opwaaien, heeft ook de Belgische deelname aan de VN-vredesoperatie in Rwanda, UNAMIR ('United Nations Assistance Mission in Rwanda'), de gemoederen in België weten te beroeren. De rechtszaak die n.a.v. de rol van de Belgische blauwhelmen in de genocide in Rwanda, tegen de Belgische Staat werd aangespannen, de zogenaamde Mukeshimana-zaak, heeft echter nauwelijks aandacht gekregen, ook al was het definitieve arrest op zijn minst gezegd bijzonder omstreden. Deze bijdrage wil deze 'vergeten' kwestie onder de aandacht brengen, al was het maar om de Belgische deelname aan VN-vredesoperaties te kaderen en in de juiste context te plaatsen.
De Muskeshimana-zaak: de gevolgen van de Belgische terugtrekking uit de VN-vredesoperatie in Rwanda
In de Mukeshimana-zaak daagden overlevenden en nabestaanden van personen die gedood werden in en rond de 'Ecole technique officielle' Don Bosco (Don Bosco school) in Kigali, waar een 90-tal Belgische blauwhelmen van UNAMIR waren gelegerd, de Belgische Staat en drie Belgische officieren die het bevel voerden over de Belgische blauwhelmen, voor de rechter in België.
Zij deden dit omdat hun familieleden, die in april 1994 samen met meer dan tweeduizend andere Tutsi's en gematigde Hutu's hun toevlucht hadden gezocht tot het terrein van de Don Bosco school in Kigali, door diezelfde Belgische blauwhelmen werden achtergelaten en daarna door Interahamwe-milities zo goed als allemaal werden vermoord. Zij waren van oordeel dat de Belgische Staat hiervoor aansprakelijk was omdat de Belgische blauwhelmen hadden nagelaten deze misdaden te voorkomen en eisten daarvoor dan ook een schadevergoeding.5
De Belgische blauwhelmen maakten deel uit van de VN-vredesoperatie UNAMIR die op 5 oktober 1993 door de VN-Veiligheidsraad was opgericht om toe te zien op de uitvoering van het Arusha Vredesakkoord voor Rwanda. De Belgische blauwhelmen dienden bij te dragen tot de veiligheid in Kigali, met name binnen de door de partijen ingestelde wapenvrije zone in de stad en in de omgeving ervan. België was het enige westerse land dat aan UNAMIR deelnam. Het Belgische bataljon ('Kibat'), bestaande uit 410 militairen, vormde de ruggengraat van UNAMIR.
Toen op 6 april 1994 het presidentiële vliegtuig met de Rwandese president, Juvénal Habyarimana, werd neergehaald, brak evenwel de hel los in Rwanda. Tien Belgische blauwhelmen die de toenmalige Rwandese Eerste Minister, Agathe Uwilingiyimana, dienden te beschermen, werden vermoord net zoals de Eerste Minister zelf. Dit luidde het begin in van de genocide in Rwanda waar naar schatting 500.000 tot 1 miljoen Tutsi's en gematigde Hutu's in een periode van nauwelijks drie maanden werden vermoord.
Bij de aanvang van deze genocide zochten meer dan tweeduizend Tutsi's en gematigde Hutu's hun toevlucht tot het terrein van de Don Bosco school in Kigali, de plaats waar een compagnie van het Belgische bataljon van circa 90 militairen ('Kibat Groupe Sud') was ondergebracht. Kapitein Lemaire voerde het bevel over 'Kibat Groupe Sud'. Luitenant-kolonel Dewez oefende het bevel uit over het voltallige Belgische bataljon, 'Kibat', dat in verschillende delen van Kigali was gestationeerd. Hij stond op zijn beurt onder het bevel van kolonel Marchal, de bevelhebber van alle VN-blauwhelmen van UNAMIR (circa 1150 militairen), gestationeerd in de sector Kigali.
Ondertussen, op 10 april, besliste de Belgische regering tot de ontplooiing van operatie Silver Back. Dit was een militaire operatie onder (uitsluitend) Belgisch bevel om de Belgische onderdanen (en andere buitenlanders) uit Rwanda te evacueren. Ook Frankrijk besliste een militaire operatie, operatie Amaryllis, te ontplooien om de Franse onderdanen en andere buitenlanders te ontzetten.
Een dag later, op 11 april, verlieten de Belgische blauwhelmen van 'Kibat Groupe Sud', de terreinen van de Don Bosco school en lieten ze mannen, vrouwen en kinderen die hun toevlucht hadden gezocht tot de school aan hun lot over. Tegen 19 april hadden alle Belgische militairen, met inbegrip van de Belgische blauwhelmen, Rwanda verlaten.6
In tegenstelling tot de Mothers of Srebrenica-zaak waar de Hoge Raad, na een juridische veldslag van meer dan tien jaar, op 19 juli 2019 oordeelde dat de Nederlandse Staat onrechtmatig had gehandeld door de mannelijke vluchtelingen die zich op 13 juli 1995 op de compound van Dutchbat in Srebrenica bevonden niet de keuze te bieden om op de compound te blijven7, werd België in de Mukeshimana-zaak uiteindelijk niet aansprakelijk gehouden voor het drama dat zich heeft afgespeeld in de Don Bosco school in Kigali. De beslissing om de school te verlaten werd door het Brusselse Hof van Beroep (het Hof) aan de VN en niet aan België toegerekend.8
Dit arrest riep en roept nog altijd vragen op, niet in het minst omdat de Franstalige Rechtbank van eerste aanleg in Brussel (de Rechtbank) in een tussenvonnis, de omstreden handelingen van de Belgische blauwhelmen net wel aan de Belgische Staat had toegerekend. 9
De regels inzake de aansprakelijkheid van staten en internationale organisaties
De toerekenbaarheid van handelingen aan een staat of een internationale organisatie speelt een cruciale rol in het aansprakelijkheidsregime voor staten en internationale organisaties, zoals de VN.10 De toerekenbaarheid van de betwiste handeling is een absolute voorwaarde om een staat of een internationale organisatie aansprakelijk te kunnen stellen voor een schending van een internationale verplichting die op die staat of die internationale organisatie rust.
Zo worden handelingen van staatsorganen aan de staat toegerekend. Daarnaast worden ook handelingen van een persoon of een groep van personen toegerekend aan de staat indien die persoon of groep van personen handelt op instructie van die staat of onder de effectieve controle van die staat handelt tijdens de uitvoering van die handeling.11
Handelingen van organen van een internationale organisatie en handelingen van personen of entiteiten die voor die organisatie functies uitoefenen, worden beschouwd als handelingen van de organisatie, ongeacht de positie die het orgaan of entiteit in die organisatie bekleedt.
Om onder meer de specifieke situatie van VN-vredesoperaties te regelen werd echter een afzonderlijke bepaling ontworpen. Handelingen van organen of entiteiten die door een staat ter beschikking worden gesteld van een internationale organisatie, zijn ook handelingen van en toerekenbaar aan deze internationale organisatie, op voorwaarde dat de organisatie 'effectieve controle' uitoefent over de handelingen van het staatsorgaan of de entiteit van de staat. Met 'effectieve controle' wordt volgens de Commissie voor Internationaal Recht van de VN de feitelijke, operationele controle bedoeld over een specifieke handeling.12 VN-vredesoperaties bestaan namelijk uit militaire contingenten die ter beschikking zijn gesteld door staten aan de VN. Diezelfde staten behouden echter nog een zekere controle over deze militaire contingenten, vooral wat betreft disciplinaire, administratieve en strafrechtelijke aangelegenheden. Zij staan het operationele commando en controle over hun troepen af aan de VN, met name aan de Secretaris-Generaal van de VN. De nationale militaire contingenten van VN-vredesoperaties blijven in nationaal dienstverband maar voor de duur van de opdracht staan zij – althans in theorie – onder het exclusieve operationele bevel en de controle van de VN. 13
De rechtspraak over de aansprakelijkheid van België
Zoals hierboven reeds aangegeven, speelde de problematiek van de toerekenbaarheid ook een cruciale rol in de Mukeshimana-zaak.
Zo ging de Rechtbank na wie de beslissing om de Belgisch blauwhelmen terug te trekken uit de Don Bosco school had genomen. Het stond buiten discussie dat de Belgische kolonel Marchal, die het bevel voerde over alle VN-blauwhelmen gestationeerd in de sector Kigali, deze beslissing nam. De vraag die gesteld diende te worden volgens de Rechtbank, was in welke hoedanigheid hij die beslissing had genomen. Nam hij die beslissing in hoedanigheid van VN-militair waardoor de beslissing toerekenbaar was aan UNAMIR in het kader van de hergroepering van de contingenten van UNAMIR? Of nam hij die beslissing in de hoedanigheid van Belgisch militair onder bevel van de Belgische Staat in het kader van de hergroepering van de Belgische militairen en hun terbeschikkingstelling voor de operatie Silver Back en was de beslissing derhalve toerekenbaar aan de Belgische Staat?
De Rechtbank stelde vast dat delen van 'Kibat' de facto niet langer onder de bevelvoering van UNAMIR, en diens Canadese opperbevelhebber, generaal Dallaire, stonden. Generaal Dallaire had reeds zijn beklag gedaan over het feit dat de Belgische blauwhelmen die op de luchthaven waren gestationeerd, aan zijn bevelvoering waren onttrokken. Bovendien had er, volgens de Rechtbank, op geen enkel moment overleg plaatsgevonden tussen de opperbevelhebber van UNAMIR en kolonel Marchal over de beslissing tot evacuatie van de Belgische blauwhelmen uit de Don Bosco school. Nochtans was er wel permanent overleg tussen kolonel Marchal en de legerstaf in België, zo merkte de Rechtbank op. De beslissing om de Belgische blauwhelmen te evacueren uit de Don Bosco school was derhalve een beslissing die door de Belgische Staat werd genomen en niet door UNAMIR. Het optreden van de Belgische blauwhelmen was, zo oordeelde de Rechtbank, dan ook toerekenbaar aan de Belgische Staat omdat die op dat ogenblik daadwerkelijk de controle uitoefende over de Belgische blauwhelmen.14
Het Hof zag het echter helemaal anders.
Het Hof stelde in eerste instantie dat de beslissing tot evacuatie van de buitenlanders in Rwanda een beslissing was die zowel door een aantal staten, waaronder België en Frankrijk, als door de VN werd genomen. Overigens voorzag het mandaat van UNAMIR, overeenkomstig Resolutie 872 van de VN-Veiligheidsraad, dat UNAMIR bijstand diende te verlenen bij de coördinatie van humanitaire hulp-activiteiten en -operaties.15
Vervolgens beklemtoonde het Hof dat de uitvoering van de beslissing tot evacuatie van de buitenlanders gebaseerd was op een tripartite samenwerking tussen de Belgische troepen van operatie Silver Back, de Franse troepen van operatie Amaryllis en de VN-blauwhelmen van UNAMIR. Die samenwerking was goedgekeurd door de opperbevelhebber van UNAMIR, die zelf de controle over UNAMIR behield. Voorts benadrukte het Hof dat de kritiek van generaal Dallaire over het feit dat eenheden van 'Kibat' niet langer onder zijn bevel stonden maar werden ingeschakeld in de Belgische operatie Silver Back, enkel betrekking had op de Belgische blauwhelmen van 'Kibat' die op de luchthaven waren gestationeerd en niet op de overige militairen van 'Kibat'.16
Volgens het Hof stond het vast dat UNAMIR de ultieme controle over 'Kibat' behield doordat beslist was dat 'Kibat' hulp zou verlenen bij repatriëringsoperaties, uitgevoerd door Belgische en Franse troepen. Het Hof achtte het niet bewezen dat België de exclusieve controle zou hebben verworven over 'Kibat Groupe Sud' om de repatriëringsoperatie van Belgische onderdanen of buitenlanders te leiden. Noch kon België worden geacht gezamenlijke controle (met de VN) te hebben uitgeoefend over 'Kibat'. Er bestond enkel een samenwerking tussen UNAMIR, de Franse troepen (van operatie Amaryllis) en de Belgische troepen (van operatie Silver Back), waarbij elke partij de ultieme zeggenschap over zijn eigen troepen behield.17
Het was dan ook in de hoedanigheid van UNAMIR lid dat kolonel Marchal en luitenant-kolonel Dewez de militairen van 'Kibat Groupe Sud' de toestemming gaven om de Don Bosco school te verlaten en hen vervolgens opdroegen om deel te nemen aan de aan de gang zijnde hergroeperings- en repatriëringsoperaties. Dat de opperbevelhebber van UNAMIR geen expliciet bevel hiertoe had gegeven of hier expliciet mee had ingestemd, was volgens het Hof helemaal geen vereiste of niet nodig. Kolonel Marchal oefende immers het gezag uit over 'Kibat'. Bovendien had de opperbevelhebber van UNAMIR ermee ingestemd om 'Kibat' toe te wijzen aan de repatriëringoperaties.18
De beslissing tot terugtrekking van de Belgische blauwhelmen uit de Don Bosco school was volgens het Hof dan ook enkel en alleen toerekenbaar aan de VN. Derhalve achtte het Hof de klacht tegen België ongegrond.19
Op basis daarvan oordeelde het Hof tevens dat de drie Belgische officieren zich konden beroepen op hun immuniteit van rechtsmacht overeenkomstig artikel 15 van de Status of Forces Agreement gesloten tussen de VN en Rwanda.20
Een allesbehalve rechtvaardige uitkomst
Met dit arrest wordt de aansprakelijkheid voor wat er gebeurd is in de Don Bosco school in Kigali volledig afgewenteld op de VN.21 Nochtans zijn de door het Hof gehanteerde argumenten allesbehalve overtuigend. Ook al voorzag het mandaat van UNAMIR in het verlenen van bijstand bij de coördinatie van humanitaire hulp-activiteiten en -operaties, het impliceerde geenszins dat de VN effectieve controle had over de betwiste, specifieke handeling. Het Hof heeft op geen enkele wijze duidelijk gemaakt hoe de beslissing van kolonel Marchal om de Don Bosco school te verlaten tot stand is gekomen. Was dit op aangeven van de Belgische legerleiding in Brussel? Het mag duidelijk zijn dat de opperbevelhebber van UNAMIR daar nooit het bevel toe heeft gegeven.
Bovendien was er in tal van opzichten sprake van een bijzondere situatie. Hoewel de datum van de definitieve politieke beslissing van België om zich uit UNAMIR terug te trekken, niet exact vaststaat22, werd de mogelijkheid tot terugtrekking wel reeds ernstig overwogen en/of voorbereid op het ogenblik dat 'Kibat Groupe Sud' de Don Bosco school verliet. Er waren immers veelvuldige contacten tussen de Belgische UNAMIR-officieren en het Belgische militaire hoofdkwartier. Daarnaast zijn er ook andere factoren die op zijn minst het vermoeden doen rijzen dat 'Kibat' en dus ook 'Kibat Groupe Sud' niet langer onder de effectieve controle van de UNAMIR en diens opperbevelhebber stonden. Zo was er de aanwezigheid van de Belgische militairen in het kader van operatie Silver Back die parallel aan 'Kibat' opereerden en was er zoals reeds aangegeven de kritiek van generaal Dallaire dat eenheden van 'Kibat' niet langer onder zijn bevel stonden maar werden ingeschakeld in de Belgische operatie Silver Back. Deze elementen lijken er eerder op te wijzen dat er minstens een vorm van gezamenlijke effectieve controle door België en de VN over 'Kibat Groupe Sud' werd uitgeoefend, om dan nog niet te spreken of te verwijzen naar een exclusieve effectieve controle van België.
Het valt evenzeer te betreuren dat het Hof bij de analyse van de concrete feiten enkel sprak over ultieme controle en niet langer over effectieve controle. Op die manier wilde het Hof blijkbaar de mogelijkheid volledig uitsluiten dat een bepaalde handeling aan meer dan één partij kon worden toegerekend.
Nochtans laten de ILC 2011-artikelen wel degelijk toe dat een handeling zowel aan een internationale organisatie als aan een staat kunnen worden toegerekend. De Commissie voor Internationaal Recht heeft in haar toelichting op de ILC 2011-artikelen, en meer in het bijzonder op de artikelen inzake de toerekenbaarheid van handelingen aan een internationale organisatie, uitdrukkelijk gesteld dat 'dual attribution' niet kan worden uitgesloten. Dat een bepaalde handeling aan een internationale organisatie wordt toegerekend, impliceert niet dat dezelfde handeling niet aan een staat kan worden toegerekend. Evenmin valt het niet uit te sluiten dat een handeling die aan een staat wordt toegerekend, ook aan een internationale organisatie kan worden toegerekend. 23 Bovendien bepaalt artikel 48 van de ILC 2011-artikelen dat wanneer een internationale organisatie en één of meer staten of andere internationale organisaties aansprakelijk zijn voor dezelfde internationaal onrechtmatige daad, de aansprakelijkheid van zowel de staat als de organisatie kan worden ingeroepen met betrekking tot die handeling. 24
Deze interpretatie werd trouwens bevestigd in de Nederlandse rechtspraak. Zowel in de Mothers of Srebrenica-zaak als in de Nuhanovic- en Mustafic-zaak, stelden de rechters dat het internationaal recht, en in het bijzonder artikel 7 in combinatie met artikel 48 van de ILC 2011-artikelen, de mogelijkheid van 'dual attribution' van een bepaalde gedraging, niet uitsluit en dat meer dan één partij effectieve controle kan hebben over een bepaalde gedraging. Door bovendien te oordelen dat de aansprakelijkheid van Nederland onafhankelijk kon worden vastgesteld zonder rekening te houden met de aansprakelijkheid van de VN, en dat de mogelijke toerekenbaarheid van het gedrag aan de VN niet betekende dat de VN exclusief aansprakelijk zou zijn, hebben ze bijgedragen tot de geleidelijke aanvaarding dat het systeem van internationale aansprakelijkheid 'dual' of 'multiple attribution' toelaat.25
Bovendien kan men zich ook vanuit ethisch perspectief de vraag stellen of het hoe dan ook rechtvaardig is om één partij voor de betwiste handeling aansprakelijk te stellen. Het feit dat het mandaat en de getalsterkte van UNAMIR ontoereikend waren zijn bijvoorbeeld elementen die niet, of niet uitsluitend, aan het troepenleverend land kunnen worden toegeschreven. Het waren vooral de afzonderlijke permanente leden van de VN-Veiligheidsraad, en met name de VS, die niet bereid waren om UNAMIR bij de oprichting ervan, van een sterk mandaat te voorzien en om bij het begin van de genocide, het mandaat van UNAMIR uit te breiden en te versterken, iets waar België in eerste instantie wel voor had gepleit. Toen echter duidelijk werd dat deze optie politiek niet haalbaar was, veranderde ook de Belgische regering het geweer van schouder en besloot ze de Belgische blauwhelmen terug te trekken, met alle gevolgen van dien. De VN, bij monde van de Secretaris-Generaal Boutros Boutros-Ghali, kon daar niets tegen inbrengen.
Hoewel de Mukeshimana-zaak handelde over een bijzonder zwarte bladzijde in de recente geschiedenis van België, is deze zaak en het definitieve arrest van het Hof van Beroep van Brussel nagenoeg onopgemerkt gebleven. Ook de Belgische Staat, die in deze zaak uiteindelijk goed is weggekomen, heeft er weinig ruchtbaarheid aan gegeven, wellicht om geen slapende honden wakker te maken. De Belgische terugtrekking uit UNAMIR kan immers bezwaarlijk als een voorbeeld van multilateralisme worden beschouwd. Het zou de Belgische Staat echter sieren als ze in de toekomst de Belgische deelname aan VN-vredesoperaties met iets meer aandacht voor nuance in de kijker zet.