Evalueren is een gepasseerd station: herzie het militair tuchtrecht
Reactie op: 'Tijd om het militair tuchtrecht te evalueren'1
Door mr. A.F. Vink LL.Mgov
2
Inleiding
In het vorige nummer van dit tijdschrift verscheen een lezenswaardig artikel van luitenant-kolonel mr. J.J.M. van Hoek. Van Hoek legt daarin de op 1 januari 1991 in werking getreden Wet militair tuchtrecht (Wmt) langs de (eveneens in dat nummer gepubliceerde) Yale Draft Principles for Military Summary Proceedings (hierna: Principles). Ook gaat Van Hoek in op de dagelijkse praktijk waarin het militair tuchtrecht wordt toegepast. Van Hoek komt tot de conclusie dat de tijd rijp is om de Wmt te evalueren en, afhankelijk van de uitkomsten daarvan, te bezien of een herziening aan de orde is. In deze reactie bepleit ik om de evaluatie over te slaan en direct tot herziening over te gaan.
Eerdere beschouwingen
In 2010 heb ik mij naar aanleiding van het eindrapport van de commissie-Staal naar ongewenst gedrag binnen Defensie3 – net als Van Hoek nu doet – gesteld dat een evaluatie van de Wmt nodig is,4 zoals toen ook door de CDA-fractie in de Tweede Kamer werd bepleit.5 Zover kwam het toen niet. In 2017 heb ik het standpunt ingenomen dat ik vandaag herhaal: herzie het militair tuchtrecht.6
In het laatstgenoemde artikel heb ik uiteengezet dat het huidige militair tuchtrecht, dat in de jaren '80 van de vorige eeuw tot stand kwam, met name de rechtspositie van dienstplichtige militairen op het oog had die slechts oefenden voor een oorlogstaak die ze nooit werkelijk zouden gaan uitoefenen. Ook was het beeld van de krijgsmacht in de Tweede Kamer dat het een gewoon bedrijf was, met weliswaar een bijzondere en unieke taak en een rijk verleden. Door de militaire vakbonden werd zelfs dat bijzondere karakter in twijfel getrokken, om over het maatschappelijk aanzien van de krijgsmacht (of het gebrek daaraan) nog maar niet te spreken. Ook ben ik ingegaan op het feit dat de Wmt onnodig gecompliceerd is met talloze procedureregels en formaliteiten die niet in verhouding staan tot de doorgaans lichte disciplinaire vergrijpen die tot tuchtrechtelijke bestraffing aanleiding kunnen geven. Ik heb met een aantal voorbeelden aangegeven dat commandanten de wijk nemen naar andersoortige maatregelen die buiten het militair tuchtrecht omgaan. De Wmt is daardoor contraproductief, omdat in die gevallen de destijds met zoveel enthousiasme begroette rechtsbescherming voor de beschuldigde militair wordt omzeild.
Opvatting van de regering
De regering meent dat het militair tuchtrecht in de huidige vorm een bruikbaar instrument is voor toepassing in de gevallen waarvoor het militair tuchtrecht is bedoeld.7 Vanuit de praktijk heeft de regering geen signalen bereikt dat het huidige systeem aanpassing behoeft.8 Over dat laatste kan ik niet oordelen, maar dat eerste antwoord wekt wel bevreemding. Zo is het militair tuchtrecht in principe niet van toepassing buiten diensttijd als de militair niet op een militaire plaats is.9 Verder houdt de regering nog altijd vast aan de erg korte verjaringstermijnen in de Wmt;10 de meeste tuchtrechtelijke vergrijpen verjaren 21 dagen na het plegen van het feit11 en in ieder geval in principe na 60 dagen.12 Dit beperkte toepassingsbereik en deze korte verjaringstermijnen waren begin jaren '90 wellicht nog begrijpelijk. Een dienstplichtig militair die zijn uniform onnodig slordig droeg13 moest binnen een paar weken een tuchtrechtelijke tik op de vingers kunnen krijgen. Daarbij werd er van uitgegaan dat de meeste dienstplichtigen doordeweeks op de kazerne verbleven en verplicht waren om van en naar de kazerne in uniform te reizen. Ook na het werk speelde het leven zich op de kazerne af. Dat betekende dat als er doordeweeks gedoe ontstond, al dan niet na het nuttigen van enkele alcoholische consumpties, de commandant daar vrij snel op kon ingrijpen. Als een commandant in die omstandigheden een tuchtzaak drie weken liet liggen, was het wellicht ook redelijk om als uitgangspunt te nemen dat een commandant zijn recht om tuchtrechtelijk op te treden verspeelde.
Anno 2020 ziet dat er allemaal anders uit. Veel militairen verblijven na het werk niet meer op de kazerne, waardoor 'het militaire leven' zich ook buiten de kazerne afspeelt. En zelfs voor de enkele vergrijpen waarin de wet buiten die gevallen ook van toepassing is, zoals het schenden van de geheimhoudingsplicht, is het de kunst om dat feit te ontdekken voordat het verjaart.
De regering wijst in dit verband op de mogelijkheid om de verklaring van geen bezwaar (Vgb) van de militair in te trekken.14 Ligt in het aandragen van die oplossing niet reeds besloten dat de Wmt niet meer voldoet? Overigens waag ik te betwijfelen dat een dergelijke intrekking in overeenstemming is met de Wet veiligheidsonderzoeken. In artikel 7, tweede lid, van die wet worden limitatief vier soorten gegevens genoemd die in het veiligheidsonderzoek mogen worden betrokken. Een tuchtrechtelijke bestraffing zou nog onder 'gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden'15 kunnen worden gebracht, maar de geldende Beleidsregel veiligheidsonderzoeken16 heeft beduidend andere gevallen op het oog. Als voorbeelden worden genoemd staatsgevaarlijke- en antidemocratische activiteiten, verslavingen, financiële kwetsbaarheid, ongewenste beïnvloeding en leugenachtig gedrag.17 En zelfs als een tuchtrechtelijke bestraffing hier in voorkomend geval onder kan worden gebracht, dan wacht de volgende hobbel. De intrekking van de Vgb heeft in de regel ontslag tot gevolg.18 Nog sterker waag ik te betwijfelen of het nemen van een dergelijk besluit wegens het overtreden van een naar zijn aard licht tuchtvergrijp evenredig is en bij de bestuursrechter stand zal houden.
Het Nederlandse militair tuchtrecht langs de lat van de Principles
Van Hoek is als een van de opstellers betrokken geweest bij de totstandkoming van de Principles. Dat vraagt van mij een bescheiden opstelling als het gaat om de beoordeling van zijn inschatting of het Nederlandse militair tuchtrecht aan deze – overigens juridisch niet-bindende – Principles voldoet. Van Hoek wijst op twee punten die discussie kunnen opleveren: het onderwijs dat commandanten in dit rechtsgebied krijgen en de publieke toegankelijkheid tot informatie over de toepassing van het tuchtrecht. Om de door Van Hoek genoemde redenen deel ik die zorgen.
Van Hoek concludeert dat het Nederlandse systeem verder aan de Principles voldoet. Desondanks wijst hij nog enkele pijnpunten aan. Zo stelt het derde Principle kraakhelder dat een commandant geen zaak mag behandelen als hij een ander dan functioneel belang heeft bij de zaak.19 De Wmt laat dat onder spoedeisende omstandigheden toch toe.20 In de jaren '80 was de noodzaak van een dergelijke voorziening nog wel denkbaar, maar anno 2020 – waarin het betrekken van een andere autoriteit desnoods via beeld- of telefoonverbinding eenvoudig valt te realiseren – zie ik die niet.21 Ook wijst Van Hoek er terecht op dat de bepaling dat opgelegde (straf)dienst in overeenstemming met rang, stand of functie moet zijn22 niet de volledige lading van Principle 523 dekt, al is het maar omdat onze nationale bepaling niets zegt over de wijze waarop de straf ten uitvoer wordt gelegd.24 Daaraan kan volgens de wetsgeschiedenis nog worden toegevoegd dat de bepaling in de Wmt eerder een verruiming dan een beperking beoogt van de mogelijkheden om de strafdienst op te leggen. 'Onder het verrichten van dienst in overeenstemming met rang, stand of functie van de gestrafte kunnen niet alleen worden verstaan de werkzaamheden die direct uit de functie van de militair voortvloeien, maar ook de diensten die hem daarnaast kunnen worden opgedragen, zoals wacht-, corvee- en onderhoudsdiensten.'25
Tot slot wil ik nog stilstaan bij Principle 826 dat Van Hoek bespreekt in het licht van de straf van het uitgaansverbod.27 Ook de (per 1 juli 2009 verhoogde) geldboete verdient in dit verband aandacht. De maximale geldboete in de Wmt bedraagt € 350,– per overtreding.28 Voor een soldaat der derde klasse met salarisnummer 1, die daarmee een bruto maandsalaris van € 1.108,99 heeft,29 is het bepaald niet uitgesloten dat een dergelijke boete een 'true penal consequence' is als omschreven in dat beginsel.
Toets de Wmt op bruikbaarheid en effectiviteit
De opvatting van de regering dat het militair tuchtrecht in de huidige vorm een bruikbaar instrument is voor toepassing in de gevallen waarvoor het militair tuchtrecht is bedoeld, lijkt ook niet door Van Hoek te worden gedeeld. Hij pleit er immers voor om te onderzoeken of de Wet militair tuchtrecht nog altijd bruikbaar en effectief is om de adaptieve krijgsmacht van vandaag en de nabije toekomst te kunnen dienen.
'Meten is weten', en voor zover het pleidooi van Van Hoek inhoudt dat de bruikbaarheid en effectiviteit van de huidige wetgeving stevig moet worden doorgelicht, dan kan ik dat alleen maar onderschrijven. In mijn eerdere artikel heb ik de zorg geuit dat de Wmt door commandanten wordt gemeden, wat bevestigd zou kunnen worden door het door Van Hoek benoemde gemiddelde aantal van twee tuchtappelzaken per jaar dat bij de militaire kamer van de rechtbank Gelderland dient. Genoemde doorlichting kan dat vermoeden bevestigen of ontkrachten.
Ik ben het met Van Hoek oneens dat de huidige Wmt eerst geëvalueerd zou moeten worden voordat een herziening daarvan kan worden overwogen. Evalueren van de Wmt is alleen zinvol als de mogelijkheid wordt opengehouden dat de huidige wetgeving nog altijd voldoet of wellicht met enkele beperkte aanpassingen weer up to date te maken is.30 Er is echter meer nodig, al gaat het maar om de inrichting van het tuchtprocesrecht. Eerder stelde ik al voor om wat de inrichting van dit onderdeel betreft naar het bestuursrechtelijk sanctierecht te kijken.31
Conclusie
De sinds de jaren '90 van de vorige eeuw (meermalen) sterk gewijzigde samenstelling en organisatie van de krijgsmacht maakt dat een herziening van het militair tuchtrecht nodig is. Het beperkte toepassingsbereik, de zeer korte verjaringstermijnen en het onnodig formalistische en gecompliceerde procesrecht dat de Wmt kent maken dat evenzo. Ter verdere onderbouwing van deze stelling kan ook op besproken Yale Draft Principles for Military Summary Proceedings worden gewezen. Dit alles is niet te realiseren met het links of rechts schrappen van een procedureregel of het verruimen van de verjaringstermijnen. Dit vraagt om niets minder dan een integrale herziening die zal moeten uitmonden in een nieuwe Wmt.
Wat een nieuwe Wmt betreft, hoeft de regering het wiel niet zelf uit te vinden. Is het niet te overwegen om een commissie van experts in te stellen, waarin onder andere militair juristen, commandanten en vertegenwoordigers van de vakbonden en het openbaar ministerie plaatsnemen, die zich over dit onderwerp buigt?
Volgend jaar viert de Wmt zijn dertigste verjaardag. Dat zou een mooie gelegenheid zijn om met het herzieningswerk te starten. De tijd tot aan dat moment kan worden benut om de genoemde commissie samen te stellen. Op 27 januari 1972 werd de Nota inzake de herziening van het militair tuchtrecht, waarin de eerste contouren voor de Wmt werden geschetst, bij de Tweede Kamer ingediend.32 In 2022 zijn die contouren een halve eeuw oud. Dat zou een mooie gelegenheid zijn om een nieuwe Nota inzake de herziening van het militair tuchtrecht gereed te hebben en aan de Tweede Kamer te presenteren.