Bijdrage – beschouwing
Het maritiem staatsnoodrecht
Kapitein ter zee (LD) mr. dr. M.D. Fink1
'Britain mobilised civilian resources on an emergency basis, including the requisition of merchant ships…[…]… Within seven weeks, a task force of 28.000 men and over 100 ships in total had been assembled, and sent to the Falklands.'2
Introductie
Op dit moment vindt een modernisering van het staatsnoodrecht plaats.3 Onderdeel van het staatsnoodrecht zijn de wetten die het maritiem staatsnoodrecht vormen. Dit betreft dat gedeelte waarin de regering in geval van buitengewone omstandigheden controle over schepen, scheepsruimte, bemanning, maritieme kustgebieden of havens kan uitoefenen. Hoewel het gezag met betrekking tot het inroepen van de bevoegdheden van de maritieme staatsnoodrechtwetten bij de minister van infrastructuur en waterstaat (I&W) ligt, is defensie ook betrokken bij deze wetgeving. Naast handhaver, is vooral het inroepen van bepaalde bevoegdheden uit deze wetten van belang voor de inzet van de krijgsmacht, met name in de eerste hoofdtaak. De minister van defensie is vaak ook medeondertekenaar van betrokken wetten. Deze bijdrage stipt vanuit defensieperspectief enkele aspecten aan van de - zelden belichte4 - staatsnoodrechtwetgeving ter zee.
Aard en doel van maritiem staatsnoodrecht
Het staatsnoodrecht reikt niet alleen over het Nederlandse territoir, maar strekt zich - via het vlagbeginsel - ook uit over schepen op zee die zich buiten de Nederlandse territoriale zee bevinden. Het vlagbeginsel, dat stelt dat de vlaggenstaat uitsluitende rechtsmacht heeft over een schip dat onder diens vlag vaart,5 leidt tegelijkertijd tot de beperking dat dit staatsnoodrecht alleen van toepassing is op schepen die buiten de territoriale zee onder de vlag van het Koninkrijk varen.6 De uitkijk naar zee maakt dat het karakter van maritiem staatsnoodrecht minder georiënteerd is op de actuele vraagstukken van staatsnoodrecht betreffende de besturing van crises op verschillende niveaus binnen Nederland en het kunnen nemen van maatregelen die zich richten op het handhaven van de Nederlandse openbare orde en interne veiligheid.7 Bezien vanuit het perspectief van het gebruik van crisis- en staatsnoodrecht tijdens de Corona pandemie, liggen deze vraagstukken logischerwijs mede ten grondslag aan de huidige oproep tot herziening van het staatsnoodrecht. Het maritieme gedeelte van het staatsnoodrecht ziet vooral toe op de externe verdediging van de staat en ondersteuning van de bevolking in extreme noodtoestanden, zoals situaties van een internationaal gewapend conflict, waarbij Nederland betrokken is, of gewapende conflicten waar Nederland niet bij betrokken is maar die wel een ontwrichtend effect hebben op het ongestoord functioneren van de vitale belangen van Nederland. Desalniettemin zijn vraagstukken van crisiscoördinatie ook hier aan de orde. Het belang, het gezag en de uitvoering liggen namelijk bij verschillende ministeries.
Uitgedrukt in termen van nationale vitale veiligheidsbelangen behartigt het maritiem staatsnoodrecht zowel economische als territoriale belangen.8 In de context van het economisch belang beoogt maritiem staatsnoodrecht te garanderen dat economische activiteiten in buitengewone omstandigheden zo veel als mogelijk zonder verstoring doorgang kunnen blijven vinden door controle uit te oefenen over schepen, scheepsruimte en bemanning van Nederlands gevlagde schepen. De controle over schepen kan strekken van het geven van aanwijzingen over scheepsbewegingen,9 wat en wie Nederlands gevlagde schepen mogen vervoeren, tot en met verschillende vormen van beschikking over en inzet van scheepsruimte, schepen en bemanning. Zo zag de regering in 1917 - tijdens de Eerste Wereldoorlog - redenen om de Schepenwet te wijzigen in de Schepenvorderingswet teneinde de voedselvoorziening naar Nederland te kunnen blijvengaranderen.10 Eerder al in deze crisis verbood de Schepenuitvoerwet Nederlands gevlagde schepen zonder toestemming van de minister van landbouw, nijverheid en handel bepaalde reizen te ondernemen of schepen aan het buitenland of niet-Nederlanders te verhuren of te verkopen.11 Na het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog werd spoedig een vaarplicht opgelegd aan Nederlandse zeevarenden zodat de koopvaardijvloot haar overheidstaak, waaronder inzet in militaire operaties, volledig kon blijven vervullen.12 Interessant daarbij is dat eerst de minister van defensie werd gemachtigd regels te stellen voor de vaarplicht, en later de minister van handel, nijverheid en scheepvaart.
Territoriale belangen: een schaalbare maritieme capaciteit
Naast een economisch belang faciliteert het maritiem staatsnoodrecht ook een territoriaal belang. Dit is voor defensie een belangrijk thema. Bij territoriale belangen gaat het om het ongestoord functioneren van Nederland als onafhankelijke staat, en meer specifiek het behoud van (ofdreigingen tegen) de Nederlandse territoriale integriteit. In deze context past de discussie over de schaalbare capaciteit van defensie en, van belang voor deze bijdrage, het commando zeestrijdkrachten in het bijzonder. Voor de schaalbaarheid van de maritieme strijdkrachten waarin het volledig maritiem potentieel van de Nederlandse scheepvaart - zowel civiel als militair - benut wordt, bestaan verschillende mogelijkheden. In vredesomstandigheden kunnen civiele en militaire scheepvaart samenwerken waarbij de marine bijvoorbeeld, naast zelf aanschaffen, via huur capaciteit aan zich kan binden. Recent zijn twee civiele schepen door middel van een huurovereenkomst geworven voor de duur van tien jaar ter ondersteuning van gegarandeerde strategische zeetransportcapaciteit.13 De Nederlandse Maritieme Strategie 2021-2025, dat de veiligheidsdreigingen voor de stabiliteit op zee aanstipt, geeft de zeestrijdkrachten een ondersteunende rol aan de civiele scheepvaart door onder meer de sealines of communication (SLOC) veilig te houden en zich in te zetten voor het handhaven van de internationale rechtsorde op zee teneinde de goede handel op zee te faciliteren.14 De inzet van de marine in de Rode Zee, de Perzische Golf, in anti-piraterij operaties, of het onderstrepen van de vrijheid van navigatie in betwiste gebieden in de Zuid-Chinese Zee zijn hier voorbeelden van. Wanneer sprake is van buitengewone omstandigheden, kunnen de rollen omdraaien en kan de overheid een grotere rol in de aansturing van civiele scheepvaart spelen, waarbij het civiele potentieel van het Nederlandse maritieme vermogen de (zee)strijdkrachten kan ondersteunen. Het maritieme staatsnoodrecht stelt de overheid in staat om naast aanschaf en huur ook gebruik of bezit te vorderen. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om het integreren van schepen als transport- of medische capaciteit bij de zeestrijdkrachten, of het transformeren van koopvaardijschepen naar oorlogsschepen. Drie operaties uit de Tweede Wereldoorlog ter illustratie: aan het begin van de oorlog moesten honderdduizenden Britse en Franse troepen uit het door Duitsers omsingelde Duinkerken worden geëvacueerd. De planning van deze operatie (Dynamo) lag in handen van de Britse admiraliteit en het Britse ministerie van Transport, waarbij honderden schepen nodig waren om het expeditieleger te ontzetten. Ook Nederlandse kustvaarders namen eraan deel.15 Tijdens operatie Torch (1942) werden verschillende Nederlandse koopvaardijschepen ingezet als troepentransport om troepen in Noord-Afrika af te zetten.16 En aan Operatie Neptune, het maritieme gedeelte van D-day, om de geallieerden op de Franse stranden van Normandië te krijgen, waren ook duizenden schepen nodig. Zowel Nederlandse oorlogsschepen als koopvaardijschepen hadden een rol.17 Toegegeven dat deTweede Wereldoorlog een extreem geval is, bestaan er ook voorbeelden van conflicten die minder extreem zijn maar waarin het integreren van civiele scheepvaart voor militaire operaties ook noodzakelijk is geweest. Tijdens de Falkland/Malvinas-oorlog (1982) vorderde het Verenigd Koninkrijk koopvaardijschepen ter ondersteuning van militaire operaties.
Feit is dat geen enkel militair vlootbouwplan tegen dit soort in meer of mindere mate extreme situaties op kan, of dat instandhouding daarvan in vredestijd realistisch is. Een oplossing in buitengewone omstandigheden heeft altijd gelegen in de samenwerking tussen de civiele en militaire scheepvaart, waarbij door middel van bevoegdheden uit het maritiem staatsnoodrecht het aansturen daarvan door de overheid gerealiseerd kan worden. In deze context bevatte het Schepenbesluit 1965 ter voorbereiding daarop nog het hoofdstuk XII, 'Voorschriften met betrekking tot oorlog en oorlogsgevaar' waarin aan bepaalde koopvaardijschepen de eis werd gesteld om de constructie en inrichting van schepen onder meer te laten voldoen aan de eisen 'ten aanzien van de plaatsing van de defensieve uitrusting, de bergplaatsen van de bijbehorende munitie, de kanonniersaccommodatie, alsmede de inrichting voor de demagnetisering,' die (tevens) door de Chef van de Marinestaf werden vastgesteld.18 Het geldende Schepenbesluit (2004) kent een dergelijk hoofdstuk of regels niet meer.19
In deze context van civiel-militaire integratie is het ook interessant te noteren dat het aantal schepen dat onder Nederlandse vlag vaart20 de afgelopen jaren langzaam daalt.21 In 2022 waren er zo'n 1.150 schepen onder Nederlandse vlag.22 Dalingen in de civiele scheepvaartsector hebben dan ook mogelijk effect op het potentieel dat in buitengewone omstandigheden kan worden ingezet. Dat effect is afhankelijk van het beschikbare soort schepen en tonnage dat bijvoorbeeld voor militaire inzet nodig zou moeten zijn. En dan is er daarnaast ook nog personeelscapaciteit nodig om het schip te bemensen. Daarover zegt de Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders (KVNR):
'Op de vloot onder Nederlandse vlag (ca. 1.200 schepen) zijn ongeveer 4.400 zeevarenden werkzaam. Het overgrote deel van hun collega's heeft niet de Nederlandse nationaliteit. Op de schepen in Nederlands beheer werken namelijk zo'n 29.000 buitenlandse zeevarenden. Dat moet ook wel, want er zijn bijvoorbeeld niet voldoende Nederlandse kapiteins om al die schepen altijd van een kapitein te kunnen voorzien.'23
Ook dit kan invloed hebben op zowel de potentiële reserves die Nederland kan aanboren en, afhankelijk van de landen waarmee Nederland in oorlog raakt of relaties mee verbreekt, op de mogelijkheid om buitenlandse zeevarenden aan boord van Nederlandse schepen te willen houden.
Relatie maritiem staatsnoodrecht en zeeoorlogsrecht
De relatie tussen de civiele en militaire scheepvaart, waarin tijdens buitengewone omstandigheden ten behoeve van het staatsbelang nauwe integratie van het volledige Nederlandse maritieme potentieel nodig kan zijn, is ook moeilijk los te zien van de juridische gevolgen voor de civiele scheepvaart vanuit een internationaalrechtelijk perspectief. Het zeeoorlogsrecht, en het prijsrecht in het bijzonder, geeft belligerente partijen de mogelijkheid elkaars koopvaardijschepen (koopvaardijschepen met een vijandelijk karakter24) in beslag te nemen. Inbeslagname draagt onder meer bij aan het beperken van het economisch en militair potentieel, waarmee het voortzettingsvermogen van een staat wordt aangetast. Tegen deze internationaalrechtelijke achtergrond waarin tijdens een internationaal gewapend conflict op zee bevoegdheden bestaan om privaateigendom in te nemen en de vrije handel voor de civiele vloot van de oorlogvoerende partijen te beperken, is het ook voorstelbaar dat de koopvaardij op een andere manier beschermd25 en gecontroleerd moet worden. Overigens hebben we tijdens het huidige Russisch-Oekraïense conflict structurele inzet van de bevoegdheden uit het prijsrecht tot nu toe nauwelijks gezien. Tegelijkertijd zien we overigens ook verschillende wetenschappers de verenigbaarheid van het contrabanderecht in tegenwoordige conflicten in twijfel trekken.26
Maritiem crisisrecht
Naast het staatsnoodrecht bestaat ook generiek nood- en crisisrecht dat voor verschillende publiekrechtelijke bestuursniveaus in de wetgeving is ingebed.27 Regels die niet binnen het staatsnoodrecht, maar wel als een soort maritiem crisisrecht kunnen worden gekarakteriseerd, zijn mogelijk aan te wijzen. Ik noem drie voorbeelden. Op basis van de Rijkswet Nationaliteit Zeeschepen kan de vlagregistratie van een Nederlands gevlagd schip worden doorgehaald wanneer door het schip 'enig vanwege de regering van het Koninkrijk gegeven en bekendgemaakt voorschrift tot het niet deelnemen aan een gewapend conflict opzettelijk wordt overtreden', of het schip 'zodanig wordt gebruikt dat het Koninkrijk in een gewapend conflict wordt of kan worden betrokken.'28 Voor zo'n doorhaling is geen buitengewone toestand nodig, maar zorgt wel voor instrumentaria ten behoeve van crisismanagement. Een tweede voorbeeld is het recht op opschorting van het recht op onschuldige doorvaart door de Nederlandse territoriale zee op basis van artikel 25, derde lid VN-Zeerechtverdrag, waarover later meer. Een derde voorbeeld is het aanwijzen van havens of schepen als tijdelijk te bewaken en beveiligen object.29 Zo is de haven van Vlissingen in 2023 als tijdelijk te bewaken en beveiligen object aangewezen geweest voor het transport van Amerikaanse tanks, op weg naar Polen en Litouwen.30
De noodwetten
De huidige structuur voor de inwerkingstelling van noodwetten begint bij artikel 103 van de Grondwet. Dit artikel bepaalt dat: 'De wet bepaalt in welke gevallen ter handhaving van de uit- of inwendige veiligheid bij koninklijk besluit een door de wet als zodanig aan te wijzen uitzonderingstoestand kan worden afgekondigd; zij regelt de gevolgen.' Artikel 103 Grondwet is verder uitgewerkt in de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden (CWU). Aangezien het moderniseringstraject de structuur van inwerkingtreding van noodwetgeving beoogt te wijzigen, heeft het geen zin hier verder in te gaan op de huidige systematiek. Onder de voorwaarden opgenomen in de CWU kunnen bepaalde wetsbepalingen van wetten in werking treden die ook te maken hebben met activiteiten op zee of in de havens. De wetten die zijn opgenomen in de CWU zijn de Vaarplichtwet, de Wet behoud scheepsruimte 1939, de Havennoodwet, de Loodsenwet, de Scheepvaartverkeerswet en de Binnenvaartwet. Daarnaast bestaat maritieme noodwetgeving die niet via de CWU verloopt. Hiervan is sprake bij de Rijkswet Noodvoorzieningen Scheepvaart.31
Gezag en bevoegdheden
Het gezag over het inroepen van de bevoegdheden van de huidige (nood)scheepvaartwetten ligt bij de minister van I&W. Enkele bevoegdheden die op basis van die noodwetgeving kunnen worden uitgeoefend liggen, of kunnen liggen, bij het personeel van de marine (niet: Defensie). Zo zijn met betrekking tot de Vaarplichtwet, de Wet behoud scheepsruimte en de Rijkswet Noodvoorzieningen Scheepvaart de opsporing van de strafbaar gestelde feiten, naast de opsporingsambtenaren uit artikel 141 van het Wetboek van strafvordering32 ook de (reserve-) officieren van de Koninklijke Marine belast.33 Interessant is dat, net als bij de Wet behoud scheepsruimte 1939, deze bevoegdheid in de eerste plaats ligt bij het korps zeedienst, en in geval van de Vaarplichtwet en Rijkswet Noodvoorzieningen Scheepvaart op aanwijzing van de minister van defensie ook bij andere korpsen van de zeestrijdkrachten kan liggen.34 In het algemeen gezegd, is het weigeren, het opzettelijk beletten of belemmeren van genomen overheidsbesluiten die onder de respectievelijke wetten genomen mogen worden een strafbaar feit. De logica van het aanwijzen van officieren van de Koninklijke marine zal zijn dat de marine een rol kan hebben in de handhaving ten aanzien van Nederlands gevlagde schepen op zee. Op zichzelf is de strafvorderlijke rol van de commandant van een oorlogsschip (altijd een officier van de zeedienst) geen bijzonderheid en bestaat deze rol ook buiten het staatsnoodrecht, bijvoorbeeld ter bestrijding van zeeroof.35 Het is natuurlijk aannemelijk dat deze rechtshandhavingsrol onder gezag van het openbaar ministerie zal plaatsvinden. Dat betekent dat er in zo'n geval drie departementen betrokken zijn: I&W die gezag heeft over te nemen besluiten ten aanzien van de scheepvaart; defensie die onderdeel kan zijn voor een gedeelte van de handhaving, bijvoorbeeld voor zover dat op volle zee plaatsvindt, en Justitie en Veiligheid, via het openbaar ministerie, ten aanzien van de vervolging van strafbare feiten gepleegd op basis van deze noodwetten.36
Rijkswet Noodvoorzieningen Scheepvaart
Vlak voordat de Tweede Wereldoorlog uitbrak, werd in 1939 de Zeeschepenvorderingswet37 en de Wet behoud scheepsruimte 1939 (die tegenwoordig alleen toeziet op binnenschepen, ter onderscheid van zeeschepen)38 aangenomen. Hierin werd een bevoegdheid vastgelegd voor de minister van defensie ten behoeve van de landsverdediging, en de minister van economische zaken ten behoeve van de volkshuishouding om Nederlands gevlagde koopvaardijschepen voor de gebruikmaking te kunnen vorderen. Het Zeeschepenbesluit 194239 bood vervolgens de mogelijkheid schepen niet alleen in gebruik, maar ook in bezit te vorderen.40 Daartoe ging de Nederlandse regering ook over, waarbij het 'de gehele buiten de bezette gebieden van het Koninkrijk aanwezige koopvaardijvloot' vorderde.41 In 1972 is de Rijkswet Noodvoorzieningen Scheepvaart aangenomen,42 (in 1974 in werking getreden,43 medeondertekend door de minister van defensie), waarmee de Zeeschepenvorderingswet en onderliggende besluiten zijn ingetrokken.44 Het gezag over de bevoegdheden in de Rijkswet liggen bij I&W, en niet mede of gedeeltelijk bij defensie.45 De Memorie van Toelichting bij de Rijkswet stelt over de aanwijzing van het gezag dat:
'De Zeeschepenvorderingswet van 1939 onderscheidde vordering ten behoeve van volkshuishouding en van de landsverdediging en verleende op laatstgenoemd terrein aan de Minister van Defensie. Het is evenwel gewenst gebleken de vordering van de zeegaande vloot en het beheer van de gevorderde scheepsruimte in een punt te centraliseren en wel bij de met de zaken van zeeschepen belaste bewindsman.'46
De Rijkswet Noodvoorzieningen Scheepvaart geeft de mogelijkheid reders en kapiteins van Nederlands gevlagde schepen aanwijzingen te geven met betrekking tot de bestemming van de reis, het aandoen of het vermijden van bepaalde havens en wateren en de te vervoeren goederen of personen.47 De minister kan ook verbieden dat schepen zonder overheidsvergunning bepaalde reizen ondernemen. Voorts kan scheepruimte of het hele schip in gebruik48 of in eigendom worden gevorderd.49
Inzet in militaire operaties
Gevorderde zeeschepen kunnen worden ingezet voor de ondersteuning van militaire operaties. Zeeschepen kunnen bijvoorbeeld worden ingezet als troepentransport of hospitaalschepen.50 En de Memorie van Toelichting bij de Rijkswet Noodvoorzieningen scheepvaart beschrijft bij de bevoegdheid tot vordering in eigendom ook het – niet meteen tot de verbeelding sprekende - geval dat schepen ten dienste van de krijgsverrichtingen opzettelijk tot zinken worden gebracht.
Gevorderde schepen kunnen getransformeerd worden naar oorlogsschepen. Hoewel het logische is dat dit alleen gebeurt in bijzondere omstandigheden, is dit geen daad of bevoegdheid die vastzit aan de afkondiging van buitengewone omstandigheden, maar kan dit onder elke omstandigheid plaatsvinden. Er hoeft ook geen vordering aan vooraf te gaan. Volgens het Besluit kentekenen Nederlands oorlogsvaartuig wordt onder een Nederlands oorlogsschip verstaan: 'elk vaartuig, behorende aan of in dienst van het Koninkrijk der Nederlanden, dat staat onder bevel van een militair der zeemacht en waarvan de bemanning is onderworpen aan de krijgstucht.'51 Bovendien dient het ter onderscheid een wimpel, standaard of commandovlag te voeren. Dit besluit wordt momenteel geactualiseerd, waarbij wordt aangesloten aan de huidige algemeen geaccepteerde definitie van oorlogsschip in artikel 29 van het VN-Zeerechtverdrag. Gezien de vereisten is het relatief eenvoudig om een koopvaardijschip te transformeren tot oorlogsschip. Schepen die getransformeerd zijn naar oorlogsschepen krijgen belligerente rechten en kunnen deelnemen aan de vijandelijkheden en mogen regels van het prijsrecht uitoefenen. Schepen die niet zijn getransformeerd, maar wel zijn ingezet voor militaire operaties, worden geen oorlogsschepen door inzet, maar verliezen hun oorlogsrechtelijke bescherming.
Bemanning
Naast scheepsruimte en schepen is ook bemanning nodig. De Rijkswet Vaarplicht en de Vaarplichtwet voorzien in geval van buitengewone omstandigheden om zeelieden een vaarplicht op te kunnen leggen. Aan zeelieden of gewezen zeelieden kan daarmee worden opgelegd hun diensten beschikbaar te stellen en te houden voor het verrichten van werkzaamheden aan boord of ten behoeve van schepen onder de vlag van het Koninkrijk.52 De Rijkswet Vaarplicht stelt het kader voor het Koninkrijk, de Vaarplichtwet bepaalt de wijze waarop de vaarplicht in Nederland is geregeld. Ook deze wet komt voort uit de Tweede Wereldoorlog.53 Wie zich toen onttrok aan de vaarplicht, kon gestraft worden door een gerecht dat speciaal daarvoor in Londen was opgericht.54 Volgens Smit werden door dit gerecht in totaal 562 zeelieden veroordeeld.55
De zeescheepvaart is een internationale sector. Zoals eerder aangegeven, werken er veel zeevarenden met verschillende nationaliteiten werken aan boord van schepen met weer een andere nationaliteit. Aan boord van Nederlands gevlagd schepen geldt voor de kapitein de Nederlandse nationaliteitseis als uitgangspunt.56 Deze eis geldt ook met het oog op de publiekrechtelijke taken die een kapitein aan boord uitoefent, zoals de handhaving van de openbare orde aan boord of de uitoefening van bepaalde strafvorderlijke bevoegdheden.57 In het kader van het staatsnoodrecht geeft dit verder de mogelijkheid om in buitengewone omstandigheden kapiteins de behartiging van de Nederlandse belangen op te kunnen leggen. De Vrijstellingsregeling buitenlandse kapiteins voor de sector koopvaardij58 bepaalt dat vrijstelling van de eis kan worden verleend voor kapiteins uit een, overigens beperkt aantal andere landen.59 De minister van I&W kan de regeling wijzigen, bijvoorbeeld om de reikwijdte van de vrijstelling te verkleinen.
Met betrekking tot de bemanning stelt de Vaarplichtwet dat de vaarplicht kan worden opgelegd aan Nederlandse onderdanen.60 Die verplichting geldt dus niet voor buitenlandse zeevarenden die werken aan boord van Nederlandse schepen. Terwijl de Vaarplichtwet dus een vaarplicht aan Nederlanders kan opleggen, maar niet aan buitenlandse zeevarenden aan boord van Nederlandse zeeschepen. Een tegenovergestelde vraag is of Nederland niet alleen kan verplichten, maar ook kan weigeren of bepaalde nationaliteiten aan boord van Nederlands gevlagde schepen werkzaam zijn. Er wordt wel gezegd dat er bijvoorbeeld zo'n 3.000 Russische zeevarenden aan boord van Nederlands gevlagde schepen varen.61 Het uitsluiten daarvan heeft waarschijnlijk impact op de sector. Tegelijkertijd leidt het aan boord laten doorwerken mogelijk tot spanningen wanneer schepen in opdracht van de staat worden ingezet.
Controle over de Nederlandse territoriale zee en havens
Het is voorstelbaar dat in buitengewone omstandigheden de toegang tot (delen van) de territoriale zee of havens ontzegd wordt of dat bepaalde schepen niet meer binnen het Nederlands grondgebied mogen komen. Tijdens zowel de Eerste als de Tweede Wereldoorlog besloot62 de regering de Nederlandse territoriale zee te sluiten voor buitenlandse oorlogsschepen en daarmee gelijkgestelde vaartuigen,63 waarbij de normale toegangsvereisten voor het ontvangen van buitenlandse oorlogsschepen in de Nederlandse havens buiten werking werd gesteld.64 Onschuldige doorvaart bleef echter toegestaan. Na de Russische hervatting van vijandelijkheden op Oekraïense grondgebied in februari 2022 is door middel van een Europees besluit een maatregel aangenomen die de toegang tot de Nederlandse (Europese) havens ontzegd voor Russisch gevlagde schepen.65
Sluiten territoriale zee
Nederland heeft volledige rechtsmacht over de Nederlandse territoriale zee. Buitenlands gevlagde schepen hebben in deze zone het recht van onschuldige doorvaart.66 Dit kan ook inhouden dat een schip richting een haven kan varen. Oorlogsschepen van buitenlandse mogendheden bezitten dit recht ook. Artikel 25 derde lid van het VN-Zeerechtverdrag geeft aan dat dit recht, zonder onderscheid te maken in nationaliteit van vreemde schepen, kan worden opgeschort indien dit noodzakelijk is voor bescherming van de veiligheid van de kuststaat, met inbegrip van wapenoefeningen. Zoals eerder vermeldt, is het opschortingsrecht geen staatsnoodrecht in strikte zin, en kan het zowel binnen als buiten buitengewone omstandigheden worden toegepast. Maar wel met de vereisten dat dit a) noodzakelijk is voor de veiligheid van de kuststaat en b) onwillekeurig wordt toegepast. Voor het weigeren van toegang tot havens van buitenlandse oorlogsschepen kan de regering overgaan tot het niet toekennen van diplomatieke klaringen. De Wet havenstaatcontrole geeft aan wanneer andere schepen dan oorlogsschepen kunnen worden geweigerd.
Een staatsnoodrechtelijke bevoegdheid de territoriale zee en havens te sluiten zou gelezen kunnen worden in de Scheepvaartverkeerswet. Deze wet dient onder meer voor de implementatie van verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties die betrekking hebben op de ordening van het scheepvaartverkeer. De wet is naast de binnenlandse waterwegen ook toepasselijk in de Nederlandse territoriale zee.67 Artikel 37a van de Scheepvaartverkeerswet stelt dat in geval van buitengewone omstandigheden 'In afwijking van het bij of krachtens deze wet bepaalde kan Onze Minister de maatregelen treffen die hij nodig acht in het belang van een ordelijk verloop van het scheepvaartverkeer.' Het brede 'maatregelen treffen die hij nodig acht' zou kunnen inhouden dat de toegang van bepaalde scheepvaart kan worden gestopt. Bijvoorbeeld om schepen of oorlogsschepen van bepaalde staten de toegang tot de territoriale zee te verbieden. Hoewel het vanzelfsprekend is dat vijandelijke schepen in geval van gewapend conflict met die staat de toegang tot de territoriale zee ontzegt moet kunnen worden, is er ook een scenario realistisch dat er een fase is waarin geen gewapend conflict bestaat, maar bepaalde schepen of oorlogsschepen waarmee een crisisrelatie bestaat of waarmee diplomatieke betrekkingen zijn afgebroken, niet welkom zijn. Aangezien artikel 94 Grondwet bepaalt dat binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften geen toepassing vinden indien dit niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties, is het daarmee de vraag in hoeverre onschuldige doorvaart voor bepaalde aangewezen buitenlandse oorlogsschepen dan kan worden opgeschort via de Scheepvaartverkeerswet. Artikel 94 Grondwet lijkt namelijk te dwingen dat Nederland in de overweging om de territoriale zee te sluiten tijdens crisisomstandigheden niet om de volkenrechtelijke regels van het zeerecht heen kan.68
Nog even terug naar de Nederlandse praktijk uit de Tweede Wereldoorlog. Voor het uitbreken van de oorlog bestond er een besluit 'houdende vaststelling van nieuwe regelen ten aanzien van de toelating van oorlogsschepen van vreemde mogendheden…' in de territoriale zee en binnenwateren.69 Dit besluit werd even voor het uitbreken van de oorlog gewijzigd.70 Bepaald werd dat (behoudens uitzonderingen) buitenlands oorlogsschepen niet meer in de Nederlandse territoriale wateren mochten komen, maar (in artikel 2) werd wel het recht op 'vrije doorvaart, voor zover deze in het volkenrecht is erkend', toegekend. Ook deze praktijk impliceert dat het sluiten van de territoriale zee dus langs de weg van (tegenwoordig) artikel 25 VN-Zeerechtverdrag zou moeten gaan. Mij is overigens geen huidig besluit bekend met regels ten aanzien van het bezoekrecht van buitenlandse oorlogsschepen aan Nederlandse havens.
Havens
Het is ook voorstelbaar dat niet alleen de toegang naar, maar ook de havens zelf op één of andere wijze gecontroleerd dienen te worden. Ten aanzien van havens stelt de Havennoodwet dat de minister van I&W 'met betrekking tot het gebruik van havens die aanwijzingen kan geven, 'welke hij in 's Lands belang nodig oordeelt.'71 Bovendien is de minister 'bevoegd de toegang tot-, het verkeer binnen- en het verlaten van havens te regelen, te beperken of te verbieden; hij kan hiervan mandaat verlenen.'72 Artikel 3 Havennoodwet geeft in bepaalde gevallen medegezag aan de minister van defensie: 'De in deze wet aan Onze Minister toegekende bevoegdheden worden ter zake van de uitvoering van de militaire taak uitgeoefend door Onze Minister en Onze Minister van Defensie gezamenlijk.' Dit artikel spreekt niet meteen voor zich. Aangezien de Havennoodwet geen onderscheid maakt tussen civiel en militair gebruik van havens, maakt dit vermoedelijk mogelijk dat ten aanzien van havens die ten dienste staan van militaire activiteiten de minister van defensie de bevoegdheden (mede) kan uitoefenen. Het tweede lid van artikel 3 van de Havennoodwet voorziet erin de minister van defensie doorslag te geven wanneer er geen overeenstemming bestaat tussen beide bewindspersonen.73
Ten slotte
Dit artikel heeft in zeer algemene trekken enkele onderwerpen van het maritiem staatsnoodrecht vanuit een defensieperspectief belicht. Zoals ik in het begin aangaf, is dit gedeelte van het staatsnoodrecht geen onderwerp dat vanzelfsprekend aan de orde is in discussies rondom het moderniseringstraject staatsnoodrecht. Het is desondanks van belang dit onderwerp vanuit een defensieperspectief niet uit het oog te verliezen in het kader van de actuele focus op het moeten voorbereiden op de eerste hoofdtaak. Ik heb de term 'maritiem staatsnoodrecht' geïntroduceerd om het cluster van crisis- en staatsnoodrechtswetten ter zee als begrip meer in het licht te zetten, vatbaar te maken en het een plaats te geven binnen het corpus van staatsnoodrecht. Naast dat voor de Nederlandse praktijk, zoals uit de voorbeelden blijkt, voor de inzet van deze wetten moet worden teruggevallen op de Tweede Wereldoorlog, is de praktische hoofdconclusie die ik, tot slot, trek voor het heden dat de inzet van de mogelijkheden uit het maritiem staatsnoodrecht een interdepartementaal beeld vereist, in uitvoering, maar vooral ook in voorbereiding voor het geval dat dit aan de orde moet komen.