1 Inleiding
Rules of Engagement (ROE) vormen een belangrijk onderdeel van het contemporaine militair optreden. De nadruk op ROE en het belang ervan is terug te zien in militaire operaties, oefeningen en opleidingen. Zowel binnen de Nederlandse krijgsmacht als in internationaal verband.
Paradoxaal genoeg, worden ROE vaak slecht begrepen.1 De vraag is waar dit verkeerd begrip nu in zit. Het gaat hier niet zozeer over het begrip van ROE in abstracte zin, de betekenis voor bepaalde rechtsgebieden daarvan of de kwalificatie ervan binnen het strafrecht. Het probleem zit echt in de toepassing van ROE, in de praktijk. Dus in het juist bezien van de functie en rol van ROE, specifiek op het gebruik ervan in het plannen en uitvoeren van militaire operaties op het tactisch en lager tactisch niveau2. Ook deze praktijk is van juridisch belang. Niet alleen op de eerste plaats omdat militair juristen als juridisch adviseur van de commandant in de praktijk onder meer belast zijn met het informeren en adviseren over de juiste toepassing van de ROE (en geweldgebruik in bredere zin) op dat tactisch niveau, maar ook omdat het niet juist toepassen van ROE bijvoorbeeld strafrechtelijke consequenties kan hebben voor de commandant of diens militairen.3
Het is ook niet zo dat een verkeerd begrip van ROE louter ten deel valt aan de militair die de ROE toe moet passen in de planning en uitvoering van een militaire operatie. Ook de militair die moet adviseren over de ROE, de militair jurist, is hiervoor niet altijd voldoende geëquipeerd. Voor dat laatste lijkt binnen de Nederlandse krijgsmacht steeds meer aandacht te komen, mede door de hernieuwde focus op het (conventioneel) optreden in een gewapend conflict in het hogere geweldsspectrum. Zo organiseerde afgelopen jaar het Commando Landstrijdkrachten (CLAS) voor diens militair juristen een 'ROE combat dag', waarin onder meer gesproken werd over wat de rol zou moeten zijn van ROE in een gewapend conflict. Een goed initiatief en een interessante dag, waarin wellicht vooral duidelijk werd dat ook onder de militair juristen veel onduidelijk is over de functie en het gebruik van ROE, en meer specifiek over het gebruik ervan in een gewapend conflict. Ook bij het Commando Zeestrijdkrachten (CZSK) is dit geconstateerd. De ervaringen van afgelopen jaren in CZSK-opleidingen en verschillende maritieme internationale oefeningen leidde tot een groeiend besef dat er veel onduidelijkheid, verwarring en soms ook simpelweg verkeerd begrip is over ROE en de toepassing ervan in de praktijk. 4
2 Opzet
Dit artikel poogt een bijdrage te leveren aan een beter en gedeeld begrip van ROE binnen de Nederlandse krijgsmacht, door zich specifiek te richten op de koppeling met de praktijk, namelijk op ROE in de commandovoering op het (lagere) tactisch niveau. Het poogt een antwoord te geven op de vraag welke functie ROE hebben voor de commandant op het tactisch niveau en hoe de commandant ROE moet gebruiken in het plannen en uitvoeren van operaties, waaronder in diens orderuitgiftes.
Dit artikel begint allereerst met het duiden van de functie van ROE. Hier zal het ook ingaan op de betekenis van retained ROE en de verhouding van ROE tot de andere middelen van commandovoering. Vervolgens zal het artikel uitwerken wat retained ROE betekenen voor de commandant, dus voor het gebruik ervan in de commandovoering. Dit door eerst te wijzen op het verschil tussen release en delegation, om vervolgens de release in de orderuitgifte nader te bezien. Ook zal kort stilgestaan worden bij de request.
Hoewel een strikt onderscheid moeilijk is te maken, met name doordat in dit artikel gekeken wordt naar de invloed van de ROE op commandovoering op het (lagere) tactisch niveau, wordt in dit artikel met ROE gerefereerd aan de enge definitie van ROE, tenzij anders aangegeven.5 In dit artikel wordt daarmee onder ROE verstaan de 'ROE-set' in de zin van (meestal) annex E van een orderuitgifte. Met andere woorden, de daadwerkelijke set ROE die is opgesteld voor een bepaalde missie.
3 De functie van Rules of Engagement
3.1 Definities
De belangrijkste publicatie binnen de NAVO inzake de totstandkoming en gebruik van ROE is de MC 362/2.6 Deze publicatie, door sommigen ook wel als doctrine aangemerkt, wordt als leidend beschouwd voor de totstandkoming en gebruik van ROE.7 Het kent gestandaardiseerde ROE-series, de catalogus, die gebruikt kan worden in het ontwikkelen van ROE voor (NAVO) operaties en oefeningen.8 Nationale ROE zijn soms sterk beïnvloed door of gebaseerd op de MC 362/2.9
Binnen de NAVO worden ROE als volgt gedefinieerd: 'directives to military forces (including individuals) that define the circumstances, conditions, degree, and manner in which force, or actions which might be construed as provocative, may be applied.'10 De EU definitie is grotendeels hieraan gelijk, nu de EU doctrine ook sterk beïnvloed is door de NAVO ROE.11 Ook academische handboeken kennen vergelijkbare definities, zie bijvoorbeeld het San Remo Handbook on the Rules of Engagement12 en de Newport Rules of Engagement Handbook.13
Binnen de Nederlandse krijgsmacht wordt momenteel geen eenduidige definitie gehanteerd, maar kennen de verschillende omschrijvingen wel veel overeenkomsten. Zo definieert de Nederlandse Defensie Doctrine (NDD) ROE als 'regels voor de commandant van een militaire operatie die de formele kaders ten aanzien van de aard en wijze van gebruik van geweld bevatten. (…) ROE zijn geen middel om specifieke taken toe te wijzen.'14 De doctrine binnen CZSK, de Grondslagen Maritiem Optreden, definieert ROE als 'de formele kaders waarbinnen een commandant zijn activiteiten uitvoert. ROE geven aan welke mate van beperking of welke toegestane vrijheid een commandant en zijn ondergeschikten hebben bij het uitvoeren van hun toegewezen taken. (…) ROE zijn geen middel om specifieke taken toe te wijzen: ze geven alleen de beperkingen en vrijheden aan waar de militairen zich aan dienen te houden.'15
Deze internationale en nationale definities zijn indicatief voor welke functie of doel toegekend wordt aan ROE in het militair optreden op tactisch niveau.16 Zo valt allereerst op dat meerdere definities expliciet de commandant benoemen. ROE zijn weliswaar bepalend voor de (gewelds)bevoegdheden van een eenheid, maar dienen primair de commandant, als degene die het bevel voert over de eenheid of eenheden en dus in beginsel controle heeft over de uitoefening van geweld.17 Ten tweede zien de definities toe op de toekenning van bevoegdheden (aan die commandant). Deze volgen uit de toestemmingen en beperkingen zoals neergelegd in de ROE: de 'circumstances, conditions, degree and manner'. Hierbij is het opvallend dat sommige definities lijken te benadrukken dat de ROE de grens van de bevoegdheden aangeven.18 Met dien verstande dat de uiterste grens gevormd wordt door het juridisch kader, dus het toepasselijke internationaal, (en nationaal) recht. Ten derde is van belang dat sommige definities ook verwijzen naar de toegekende opdracht en taken. Tot slot is van belang dat gesteld wordt dat ROE niet gebruikt moeten worden als toebedeling van specifieke taken of tactische instructies. Hiervoor dienen de normale middelen van commandovoering gebruikt te worden.19 Dat ROE niet als taakbedeling dienen is zeer opvallend, omdat hiermee erkend wordt dat ROE gebruikt kunnen worden als middel van commandovoering, maar dat ROE tegelijkertijd niet een (leidend) middel daarin dienen te zijn.20
De functie van ROE wordt in academische publicaties verschillend uitgelegd, afhankelijk van de zienswijze of gebruikte invalshoek van de desbetreffende auteur. De gekozen invalshoek daargelaten, is de essentie of notie van de functie van ROE veelal niet zo heel verschillend. Zo concludeert Boddens Hosang dat het duidelijk is dat ROE een middel vormen om escalatiedominantie te bereiken of te behouden.21 Hierbij doelende op de mogelijkheid om de ontwikkeling van de intensiteit van het geweldgebruik in een gegeven 'area of operations' te controleren.22 Cooper ziet ROE primair als een 'command and control tool', hetgeen in het verlengde ligt van ROE als middel voor escalatiedominantie. Cooper stelt daarbij dat ROE meer toezien op 'control' dan op 'command', hoewel ze erkent dat beide concepten moeilijk van elkaar los te halen zijn.23
Bovengenoemde functie van ROE als middel om controle uit te oefenen over het geweldgebruik is met name gericht op het (politiek-)strategische en operationele niveau en ziet daarmee nog niet noodzakelijkerwijs toe op het tactische niveau.24 Desondanks is deze functie niet irrelevant voor het tactisch niveau. De verschillende niveaus werken immers in elkaar door en er bestaat een zekere mate van overlap.25 Neem de idee van de 'strategic corporal'26, wat erkent dat handelingen op het tactisch niveau gevolgen kunnen hebben op het hogere operationele niveau, of zelfs het politiek- of militair-strategische niveau.27 Dit idee is ook terug te zien in de ROE.28
3.2 ROE op het tactisch niveau
Dat ROE op het tactische niveau een aanvullende of enigszins andere functie hebben, volgt prima facie uit de constatering dat ROE naast politieke controle ook militaire controle over het geweldgebruik dienen. ROE kunnen namelijk ook gebruikt worden voor de 'ontwikkeling van en prioritering in de missie'.29 Of sterker, kunnen daarin een kritische functie vervullen.30 Dit kan geschieden op het operationeel niveau, maar ook op het tactisch niveau. Maar, met alleen de erkenning dat ROE ook militaire controle dienen zijn we er niet. Voor een volledig begrip van de functie van ROE op het tactisch niveau, is namelijk de mogelijkheid tot het niet verder implementeren van ROE, het retainen, cruciaal.
Zoals in de definities van ROE al naar voren komt, zien ROE toe op de toekenning van bevoegdheden aan de commandant. Deze toekenning wordt prima facie gezien in de ROE zelf (dus, als de 'circumstances, conditions, degree and manner') en wellicht minder in de systematiek van autorisatie en implementatie. Dit terwijl het niveau van implementatie de bepalende voorwaarde is voor de (verdere) toekenning van de bevoegdheden.
Om dit goed te begrijpen is het goed om eerst te bezien wat deze 'ROE-systematiek' nu inhoudt. Nadat de ROE voor een operatie geautoriseerd zijn door het politiek-strategische niveau, bij de NAVO de Noord Atlantische Raad (NAC) middels een formeel autorisatiebericht (ROEAUTH), worden de ROE via de commandostructuur, de 'chain-of-command', geïmplementeerd. Implementatie geschiedt middels een formeel implementatiebericht (ROEIMPL).31 Het militair-strategisch niveau, bij de NAVO is dat SACEUR, verstuurt dus een ROEIMPL naar het operationeel-niveau, bij de NAVO de aangewezen commandant voor de operatie, ook wel de 'Joint Force Commander' genoemd.32 Vervolgens worden de ROE via de voor die operatie vastgestelde commandostructuur verder geïmplementeerd.
ROE worden in de regel niet geïmplementeerd beneden het niveau van een schip of compagnie.33 Onder dat niveau worden ROE (annex E bij de orderuitgifte) in de regel niet als zodanig gebruikt in de commandovoering, hoewel zij nog steeds bepalend zijn voor de uit te oefenen bevoegdheden. De geweldsinstructies waar de commandanten en de individuele militair zich aan moet houden, worden hier versimpeld weergegeven in documenten als de geweldsinstructiekaarten.34 De commandant zal in beginsel dan ook slechts gebruik maken van diens reguliere middelen voor commandovoering, zoals een operatieorder (OPORD).35
Implementatie tot het laagste niveau, dus het schip of compagnie, is echter geen gegeven. Elk niveau is namelijk in beginsel bevoegd tot het niet verder implementeren van ROE, ofwel het behouden (retainen) van ROE op zijn niveau.36 Ook als een ROE wel al is geïmplementeerd, behoudt de hogere commandant de bevoegdheid tot het annuleren van de toegekende bevoegdheid. Het gebruik van het behouden (dan wel intrekken) van ROE op een bepaald niveau verschilt per operatie en kan afhankelijk zijn van de mate waarin de commandant controle wilt uitoefenen over het geweldgebruik door zijn eenheden.37
Omdat lagere commandanten wel op de hoogte moeten zijn van het bestaan van de niet verder geïmplementeerde ROE, worden deze wel opgenomen in het formeel implementatiebericht, zij het dat de niet-geïmplementeerde ROE een 'amplification' toegevoegd krijgt waarin het niveau staat waar de ROE is retained.38 Een lagere commandant kan door middel van een formeel verzoekbericht (ROEREQ) de commandant die de ROE op zijn niveau behoudt, de retaining commandant, alsnog verzoeken tot implementatie. In dat geval wordt, in tegenstelling tot een ROEREQ die een nieuwe (niet-geautoriseerde) ROE aanvraagt, het politiek-strategische niveau niet bereikt.39
Waar binnen deze 'ROE-systematiek' de betekenis van autorisatie en implementatie wellicht evident oogt, is de betekenis en het gevolg van niet-implementatieminder breed bekend. Het retainen van bepaalde ROE houdt in dat lagere commandanten een bevoegdheid niet toegekend en dus ontzegd wordt door de retaining commandant. Van belang om te begrijpen is dat het hier specifiek gaat om de beslissingsbevoegdheid. Ofwel, de bevoegdheid tot het zelfstandig beslissen over het gebruik van de bevoegdheden zoals weergegeven in de ROE. Het ontbreken van beslissingsbevoegdheid dwingt de commandant om toestemming te vragen aan de commandant die wel beslissingsbevoegd is (de retaining commandant), indien hij de bevoegdheden zoals belegd in de retained ROE (alsnog) wilt uitoefenen.40
Het is deze mogelijkheid tot het retainen die de nadere functie van ROE op het tactisch niveau met zich mee brengt. ROE vormen een middel van commandovoering die de tactische commandant in staat stelt om het geweldgebruik te controleren en aan te sturen op hoe de opdracht en taak uitgevoerd moet worden.41 Met andere woorden, ROE als sturings- en controlemiddel. Dat ROE deze functie kunnen vervullen volgt doctrinair uit het vereiste dat elk geweldgebruik geautoriseerd moet zijn door de ROE dan wel een uitoefening moet zijn van het recht op zelfverdediging.
3.3 ROE en 'mission command'
Door het op tactisch niveau middels de ROE uitoefenen van controle kan het lijken dat de (tactische) commandovoering een meer gecentraliseerd karakter krijgt. Binnen de Nederlandse krijgsmacht wordt, in lijn met de NAVO, echter een gedecentraliseerde commandovoering, mission command (opdrachtgerichte commandovoering), gehanteerd.42 Binnen deze algemene benadering van commandovoering staat de 'commander's intent' (het oogmerk van de commandant) centraal. Hierbij is de commandovoering niet gericht op hoe of op welke wijze de opdracht behaald moet worden, maar op wat de commandant wil bereiken, en waarom.43 De intent richt zich op de 'context waarin de opdracht moet worden uitgevoerd en op de te bereiken resultaten en effecten', waarbij de lagere commandanten de plicht hebben om de intent daadwerkelijk na te streven.44Mission command streeft maximale vrijheid van handelen na bij lagere commandanten, zodat deze ook bij onvoorziene situaties de bevoegdheid hebben om het initiatief te nemen en beslissingen te nemen om daadwerkelijk de intent te kunnen behalen.45 ROE die de commandanten deze benodigde ruimte geven, dus die voorzien in de benodigde beslissingsbevoegdheid, verdienen gelet op mission command dan ook de voorkeur.
Maar, maximale vrijheid van handelen moet hier niet verward worden met ongelimiteerde vrijheid. Mission command erkent dat ingrijpen door de commandant benodigd kan zijn, mede om 'kansen te benutten of risico's te verminderen', met dien verstande dat de nagestreefde vrijheid van handelen 'zo min mogelijk', en niet onnodig, beperkt dient te worden door deze uitoefening van controle.46 Het vergt van de commandant een afweging tussen decentralisatie en centralisatie (uitoefenen controle), maar sluit centralisatie niet uit.
Dat het retainen van ROE weliswaar meer centralisatie betekent, draagt daarmee nog niet de conclusie dat ROE op zichzelf strijdig zijn met de binnen de Nederlandse krijgsmacht gehanteerde algemene benadering van commandovoering.47 Maar, daar staat tegenover dat overmatig of onnodig gebruik van de bevoegdheid tot retainen wel afbreuk aan die stelling doet. Een commandant moet zich ervan bewust zijn dat het retainen van ROE een zwaar middel is. Met name bij ROE die dicht tegen de uitoefening van het recht op zelfverdediging liggen, dient een commandant heel terughoudend te zijn in het gebruik van diens bevoegdheid daartoe.48Desondanks kan een commandant voor het retainen van ROE willen kiezen, nu het ontzeggen van bepaalde bevoegdheden de commandant simpelweg de meeste zekerheid biedt dat in bepaalde situaties geen acties (die onder de retained ROE vallen) worden uitgevoerd zonder diens toestemming.49 Hierbij kan de commandant niet volstaan met het louter retainen, maar dient ook duidelijk gemaakt te worden aan de lagere commandanten en eenheden waarom en hoe het retainen van de ROE zich verhoudt tot de uit te voeren opdracht en taken.50
3.4 Verhouding tot andere middelen
De verhouding tussen (retained) ROE en de uit te voeren opdracht en taken is van invloed op welke bevoegdheden de commandant heeft. Wanneer gekeken wordt naar de bevoegdheden, geven ROE de regels (ofwel het in de NDD genoemde 'formele kader') weer voor de commandant. Desondanks geven de ROE nog niet álle bevoegdheden weer. Allereerst, en wellicht evident, kunnen ROE niet meer toestaan dan het internationaal en nationaal recht toestaat. ROE dienen ook mede om in overeenstemming daarmee toegepast te worden.51 Dit betekent ook dat in het gebruik van ROE voldaan moet worden aan de beginselen van noodzakelijkheid en proportionaliteit, waarbij de betekenis van deze beginselen afhankelijk is van het toepasselijke juridisch kader.52
Of, zoals Ducheine het stelt, ROE vormen de 'binnengrens' binnen dit toepasselijke juridisch kader (de 'buitengrens').53 Hierbij moeten ROE echter niet als dé binnengrens beschouwd worden. Dit zou miskennen dat ook andere documenten deze binnengrens kunnen tekenen.54 En hierin zit de verhouding met de opdracht en taken. ROE werken niet separaat. Volgens Boddens Hosang vormen ROE weliswaar het 'leidende en voornaamste' document die toezien op de bevoegdheden van een commandant, maar is dit niet het enige document.55 Ook Cooper benadrukt dat, gelet op het feit dat ROE in de regel niet erg gedetailleerd zijn, andere documenten een rol hebben in het (nader) duiden van de bevoegdheden inzake het geweldgebruik.56 Ook deze documenten dienen opgevolgd te worden.
Overigens geeft het gebruik van het woord 'documenten' hier wellicht een verkeerd beeld, want uiteindelijk gaat het niet zozeer om de documenten, maar ook om de eventueel mondelinge uitoefening van het commando door het hogere niveau. Het gaat om alle gebruikte middelen in de commandovoering, op zowel het operationele niveau als het (lagere) tactische niveau, waaronder dus ook de orderuitgifte met daarin het oogmerk van de commandant, de opdracht en taken.57
Met betrekking tot de hiërarchische verhouding tussen ROE en andere documenten kan gezegd worden dat, hoewel ROE vanuit doctrinair oogpunt als meest bepalend gezien moeten worden, het geen vanzelfsprekendheid is dat ROE daadwerkelijk het 'superieure' document vormen.58 De verhouding tussen ROE enerzijds en de andere operationele documenten anderzijds hangt in grote mate af van welke organisatie (bijvoorbeeld de VN of NAVO) de ROE autoriseert, welke algemene benadering van commandovoering gehanteerd wordt en van het geldende nationaal recht. Binnen de Nederlandse krijgsmacht is het ook maar de vraag of hard gemaakt kan worden dat sprake is van een hiërarchische verhouding en, in het verlengde daarvan, of andere operationele documenten de binnengrens louter kunnen verkleinen of dat ze die grens ook kunnen vergroten.59 Zo gelden ROE weliswaar in beginsel als een dienstvoorschrift, maar ook andere operationele documenten kunnen deze status hebben.60 Ook is in de verhouding tot de andere operationele documenten er meer onderscheid te maken dan alleen dienstvoorschriften en dienstbevelen. Zo kunnen er in multinationale operaties ook documenten afkomstig zijn van buitenlandse commandanten die opgevolgd moeten worden.61 Bovendien gelden de andere operationele documenten net als de ROE, of beter: in samenhang met de ROE, als 'regels die voor de uitoefening van die taak zijn vastgesteld' of die de 'grenzen zijner bevoegdheid' aangeven.62
Los van de vraag of andere documenten ook een vergrotende werkingen kunnen hebben op de uitoefening van de toegekende bevoegdheden, is in elk geval duidelijk dat ze naast een duidende ook een beperkende werking kunnen hebben.63 Een goed voorbeeld hiervan is de 'Targeting Directive'.64 In deze Targeting Directive kan een 'Target Engagement Authority' vastgesteld worden, die onder de in dat document bepaalde condities het gebruik van een (aanvals-)ROE kan beperken, ook al is die ROE geïmplementeerd op het niveau van een commandant.65 De orderuitgifte van een hogere commandant kan het gebruik van ROE zelfs volledig uitsluiten. Het gebruik van ROE kan uitgesloten worden op basis van een direct bevel (tot het niet gebruiken van een bepaalde ROE), maar ook indien de bovenliggende opdrachten en taken het gebruik van de ROE niet rechtvaardigen. Dit laatste volgt uit wat hiervoor al genoemd werd, namelijk dat ook andere documenten en orderuitgiftes de binnengrens tekenen. Om hier een Amerikaans voorbeeld uit de lessons learned van Irak en Afghanistan te gebruiken: 'The problem often is that while the tactical level commander may indeed want to do x, without being assigned a mission or given an EXORD to do x, the commander has no authority to do x, regardless of any ROE provisions.'66
ROE hebben dan ook alleen relevantie in het kader van de (eventueel mondeling gegeven) operationele bevelen en opdrachten, waaronder de 'commander's intent', en dienen in samenhang daarmee gelezen te worden.67
4 Het gebruik van Rules of Engagement
4.1 De 'release' vs. 'delegation'
Door het retainen van ROE kan de commandant dus (verregaande) controle uitoefenen over het geweldgebruik van diens eenheden. Andersom is het zo dat ook de orderuitgifte van invloed kan zijn op het gebruik van ROE, waaronder de retained ROE. De vraag die dan resteert is hoe ROE gebruikt moeten worden in de commandovoering, specifiek in het geval waarin sprake is van retained ROE.
Hoe om te gaan met retained ROE in de commandovoering is in de praktijk, met name in (internationale) oefeningen, hét onderwerp waar de onduidelijkheid, verwarring en verkeerd begrip van ROE naar boven komt. Zo gebeurt het in oefeningen niet zelden dat om toestemming voor specifieke acties gevraagd wordt aan de retaining commandant via een formeel verzoekbericht, de ROEREQ, compleet met 'justification' en 'military penalty'.68 Eventueel gebeurt dit achteraf, indien de situatie dermate urgent was dat direct antwoord ('byvoice') van de hogere commandant vereist was. De toestemmingsverlening gebeurt ook, eventueel achteraf, via een formeel bericht, de ROEIMPL, met daarin gespecificeerd (als amplifications) de specifieke omstandigheden, tijdsperiode of voorwaarden waaronder de ROE gebruikt kunnen worden. Na het uitvoeren van de actie of het verlopen van de omstandigheden waaronder de actie uitgevoerd kan worden vervalt de implementatie van de ROE, automatisch of eventueel door het intrekken van de ROE.
Deze werkwijze is verkeerd.
In de eerste plaats omdat ROE hier gebruikt worden voor het verstrekken van tactische instructies of taken, terwijl, zoals ook de definities laten zien, ROE hiervoor niet bedoeld zijn.69 Hiervoor zijn ze ook in de regel te algemeen opgesteld.70 Het gebruik van zogenoemde amplifications kan dat laatste probleem weliswaar enigszins oplossen, maar is dus contrair aan de doctrines en maakt de commandovoering, waaronder de samenhang van ROE met de andere middelen van commandovoering, onnodig complex.
Een retained ROE dient in de tweede plaats om te verzekeren dat de beslissingsbevoegdheid blijft liggen bij de retaining commandant. De beslissingsbevoegdheid wordt teruggevonden in de 'release authority'. Veelal in de vorm van een ROERAM (ROE Release Authority Matrix), ook wel de ROE-Matrix genoemd. De retaining commandant kan beslissen tot de release van de ROE, ofwel de toestemming tot gebruik van de ROE voor de commandant op wiens niveau de ROE niet is geïmplementeerd. Afhankelijk van de mate van controle die de retaining commandant wil uitoefenen, kan de release gelden voor een op dat moment ontstane (onmiddellijke) situatie of voor de duur van een bepaalde tijdsperiode, voor een specifieke opdracht of taak, in een vooraf geïdentificeerde en gespecificeerde situaties, of onder andere bepaalde voorwaarden.71 Een dergelijke release vereist echter nog niet een implementatie van de ROE naar het lagere niveau.72 Nogmaals, ook niet met de hiervoor genoemde eventueel aanvullende amplifications. Om Cooper hier te citeren: 'The use of a retained ROE may be authorised without delegating the release authority.'73
Het is belangrijk om dit verschil te zien tussen release (toestemming) en delegation (implementatie).
De genoemde notie van ROE als beslissingsbevoegdheid helpt hierin. In tegenstelling tot het louter verlenen van toestemming, ofwel de release van een ROE, brengt het daadwerkelijk implementeren van de ROE naar het lagere niveau, de delegation van een ROE, ook de beslissingsbevoegdheid met zich mee. Van het toekennen van beslissingsbevoegdheid aan de lagere commandant is bij release geen sprake, omdat de retaining commandant degene is die beslist over de voorwaarden waaronder de ROE gebruikt mogen worden. Denk hierbij aan het hierboven genoemde gebruik van de retained ROE in slechts een vooraf gespecificeerde situatie. De lagere commandant is met de release daarmee slechts een beperkte bevoegdheid toegekend.74 Zo heeft deze commandant, voor wat betreft zijn eigen bevoegdheid tot release, slechts de mogelijkheid tot het (door)verlenen van toestemming voor het gebruik van de ROE in zoverre deze te verlenen toestemming niet toeziet op gebruik buiten de door de retaining commandant bepaalde voorwaarden. Met andere woorden, de ROE 'ligt' nog steeds op het niveau van de retaining commandant. Dit betekent dat bij het verlenen van toestemming tot gebruik van de ROE (de release) er geen wijziging is in het niveau van implementatie (de delegation). In de ROERAM verandert er dan ook niets: het ROE-profiel blijft hetzelfde. Sterker nog, er wordt juíst gehandeld conform de ROE.
4.2 De 'release' in de orderuitgifte
Een consequentie van het retainen van ROE in de commandovoering is dat de retaining commandant rekening moet houden met de beperkte bevoegdheden van lagere commandanten en eenheden. In aanvulling op hetgeen hiervoor gesteld is over het gebruik van retained ROE, zal de commandant in het plannen van operaties ook een keuze moeten maken in de mate van controle die hij wil behouden, door te bepalen op welke wijze een release zal geschieden.
Wanneer de commandant een strikte controle wil hanteren, zal hij moeten verzekeren dat hij in staat is om toestemming te verlenen op het moment dat een, eventueel dringende, situatie zich voordoet die het gebruik van de retained ROE vereist.75 Hierbij moet allereerst worden bezien de praktische mogelijkheid tot het ontvangen van een dergelijk verzoek vanuit de verzoekende commandant. Communicatie kan immers door de afstand, het weer, terrein, vijandelijke aanwezigheid, vijandelijk contact, of de manier van optreden moeilijk zijn. Zo zal een verkenningseenheid maar op beperkte momenten om instructies of toestemming kunnen vragen. Daarnaast moet de commandant ook rekening houden met het feit dat hij in specifieke situaties om een beslissing wordt gevraagd, zonder dat de situatie op het tactisch of technisch niveau ('op de grond') altijd even duidelijk is. Tot slot geldt dat een commandant ook rekening moet houden met de commandostructuur. Een request gaat immers in beginsel via de bevelslijn, de chain of command, naar de retaining commandant, tenzij de commandant anders bepaalt.76 Ook tussenliggende commandanten zullen in beginsel een verzoek tot release van de ROE beoordelen. Wanneer er veel schakels zijn tussen het niveau dat de ROE wil gebruiken en de retaining commandant, zal dit leiden tot een extra vertraging.
De commandant kan daarentegen, eventueel gelet op bovenstaande onmogelijkheden voor een strikte controle, ook kiezen voor een minder strikte controle door op voorhand al toestemming te verlenen tot gebruik van de ROE die benodigd zijn voor de operatie. Dus, die ROE die benodigd zijn voor een succesvolle uitvoering van de opgedragen opdracht en taken. In dat geval wordt in de planning van de operatie, bij het ontwikkelen van de 'concept of operations' (CONOPS), al rekening gehouden met de ROE.77 Uit de voor die specifieke operatie uitgegeven orders dient dan te blijken welke ROE 'released' zijn voor de duur en succesvolle invulling van die operatie.
Welke keuze de retaining commandant maakt, heeft gevolgen voor diens lagere commandanten in de wijze waarop toestemming verkregen of gegeven kan worden voor het gebruik van retained ROE. De vraag is hoe de commandant hiermee om moet gaan in het voeren van het commando.
Een antwoord op bovenstaande vraag is echter niet eenduidig en gemakkelijk te geven. Voor een deel komt dit doordat het in de Nederlandse krijgsmacht dus ontbreekt aan een nationale doctrine en instructie in het gebruik van ROE in de commandovoering, alsook het eerder genoemde ontbreken aan een nationale standaard voor het trainen van eenheden in het gebruik van ROE.78 Bovendien, binnen de Nederlandse krijgsmacht verschilt de manier van commandovoering.79 Er is niet één wijze waarop een orderuitgifte plaatsvindt, noch is er sprake van één militair besluitvormingsmodel dat tot die orderuitgifte zou moeten leiden. Zo valt voor wat betreft dat laatste allereerst op dat de verschillende niveaus verschillende modellen hanteren.80 Op het operationeel niveau wordt het NAVO operationeel planningsproces (OPP) gebruikt.81 Het tactisch niveau hanteert niet ditzelfde besluitvormingsmodel, maar kenmerkt zich voorts door het bestaan van meerdere verschillende besluitvormingsmodellen.82 Zo gebruikt het CLAS het tactisch besluitvormingsmodel (TBM, ook wel 'tactical estimate' genoemd) en op lagere tactische niveaus het OATDOEM-model als besluitvormingsmodellen.83 Binnen CZSK geldt er geen eenduidig besluitvormingsmodel, maar zijn de desalniettemin gebruikte besluitvormingsmodellen gebaseerd op het Britse '7-Questions'-model (ook wel de 'combat estimate' genoemd).84 In zowel het TBM als het 7-Questions model worden ROE weliswaar benoemd als een factor waar rekening mee gehouden moet worden, maar wordt niet specifiek of duidelijk uiteengezet hoe deze factor uitgewerkt moet worden.85 Denk aan welke mate van controle de commandant hanteert of dient te hanteren en de wijze waarop een release dient te geschieden. Naast verschillende militaire besluitvormingsmodellen, worden door verschillende eenheden ook verschillende vormen van orderuitgiftes gebruikt. Voor wat betreft de orderuitgiftes valt op te merken dat ROE in algemene zin onder de coördinerende bepalingen vallen. Maar, ze zijn daartoe niet beperkt.86 Ook in de orderuitgiftes is de opname van released ROE zeker geen gegeven. Zo kennen de varende eenheden de OPGEN en OPTASK, en hier komt de release van ROE niet specifiek naar voren. Bij de vliegende eenheden is het deels een ander verhaal, nu hier in bijvoorbeeld de SPINS wel de ROE (samenvattend) genoemd worden.87
Door het ontbreken van een doctrine en instructie in het gebruik van (retained) ROE, alsook door de verschillende vormen van orderuitgiftes en besluitvormingsmodellen in de commandovoering, ontstaat het gevaar dat het de lagere commandant niet altijd duidelijk is over welke bevoegdheden hij beschikt. Zo is het in de praktijk geen gegeven dat de commandant in diens 'direction and guidance' uiteenzet of hij een strikte controle wil hanteren, of juist kiest voor de minder strikte controle. Bovendien is in het laatste geval alsnog niet duidelijk of voorafgaande toestemming alleen gegeven is ingeval de released ROE specifiek genoemd worden in de orderuitgifte of dat op basis van de opdracht en taken (ook) sprake kan zijn van impliciete toestemming.
Voor wat betreft het specifiek benoemen van released ROE in de orderuitgifte kan allereerst opgemerkt worden dat hoewel dit prima facie de meeste duidelijkheid zou bieden, de huidige wijze van commandovoering niet voorziet in een duidelijke, algemene eis daartoe. Dit komt niet alleen door het genoemde ontbreken van doctrine of een instructie. Wanneer het gaat over het gebruik van ROE in commandovoering, wordt veelal gedacht aan de schriftelijke orderuitgifte, nu de ROE daar in beginsel ook in een aparte bijlage worden opgenomen. Maar toestemmingsverlening gebeurt in de praktijk ook, en indien sprake is van strikte controle wellicht juist met name, mondeling ('by voice'). Als het een eis is dat released ROE specifiek benoemd moeten worden, zal dit dus ook in het mondeling bevel naar voren moeten komen. Aangezien soms meerdere ROE van toepassing kunnen zijn op een bepaalde handeling, is het de vraag of dit de (mondelinge) orderuitgifte niet onnodig complex maakt. Voorts geldt dat wanneer geen released ROE specifiek zijn opgenomen in de orderuitgifte, in dat geval de lagere commandant ervan uit zou moeten gaan dat er geen toestemming is verleend. Dit verhoudt zich echter niet goed tot de wijze waarop de orders uitgegeven worden, alsook met de algemene benadering van commandovoering, zijnde mission command. Een commandant die een opdracht geeft, doet dat door onder meer het benoemen van te bereiken effecten en te vervullen taken.88 Een in de orderuitgifte genoemd effect of taak kan op zichzelf al het gebruik van een bepaalde ROE impliceren. Neem het voorbeeld waarin een aanvals-ROE retained is. De (al dan niet retaining) commandant geeft vervolgens de opdracht om een vijandelijke eenheid aan te vallen. Hierbij kan in de orderuitgifte bijvoorbeeld als effect 'destroy' of als taak 'attack' gebruikt worden. In dat geval zal het redelijk vanzelfsprekend zijn dat de opdracht tot aanvallen ook de release van de daarvoor vereiste aanvals-ROE inhoudt, ook al wordt dit niet specifiek benoemd. Een andere uitleg zal onlogisch zijn, nu in dat geval de lagere commandant dan vervolgens weer om toestemming moet vragen voor iets waartoe hij al is opgedragen.
Impliciete toestemming zou daarom ook beter passen in de huidige wijze van commandovoering. Wel is het zo dat bij andere effecten of taken het minder evident kan zijn welke ROE hiervoor benodigd zijn. Dit kan komen doordat de genoemde effecten of taken op verschillende wijze bereikt kunnen worden of meerdere taken in kunnen houden. Zo kan vervulling van de taak 'screen' het gebruik van meerdere ROE beslaan, denk aan de ROE die toezien op geografische positionering of onderzeebootbestrijding. Dat de retaining commandant een release beoogt voor beide ROE, hoeft niet altijd het geval te zijn. Mission command vergt bovendien van de lagere commandant dat hij de opdracht van de hogere commandant 'vertaalt' naar een eigen opdracht en taken, waaronder dus de opdrachten voor de subeenheden. De lagere commandant zal in dienst besluitvorming, onder meer de missie-analyse, moeten kijken naar welke effecten en taken vervuld moeten worden (implied tasks en mission essential tasks) om te kunnen komen tot de in de orderuitgifte genoemde opdracht en taken (mission en specifiedtasks).89 Hier kunnen dus ook taken uit volgen die niet als zodanig geïdentificeerd zijn door de hogere commandant. Zeker bij impliedtasks bestaat het gevaar dat van een door de hogere commandant beoogde release geen sprake is.90
Een van de manieren om hierover (eventuele) onduidelijkheden weg te nemen is de 'commander's backbrief'. Een backbrief biedt de commandant de mogelijkheid om inzicht te krijgen in de plannen van de lagere commandant, en andersom. Hierdoor wordt onder meer duidelijk of de plannen van de lagere commandanten passen binnen het oogmerk van de commandant en de gestelde randvoorwaarden.91 Wel dient rekening gehouden te worden met het feit dat de backbrief, als correctief middel, niet in alle situaties geschikt is om de benodigde duidelijkheid te verschaffen. Allereerst is de backbrief niet een verplicht onderdeel, maar wordt deze gehouden op initiatief van de hogere commandant.92 Daarbij is het ook niet altijd mogelijk om deze te houden, aangezien het veelal het (fysiek of op afstand) bijeenkomen van de verschillende commandanten vergt.93 Voorts is het zo dat als er besloten wordt tot het houden van een backbrief, ROE dan alsnog niet als een verplicht onderwerp gelden.
Dus, wat is nu gelet op bovenstaande de wijze waarop een commandant toestemming zou moeten verlenen voor gebruik van retained ROE in de orderuitgifte? Vooropgesteld, het is initieel aan de retaining commandant die de opdracht geeft, om duidelijkheid te creëren of de bevoegdheden benodigd voor de uitvoering van die opdracht en taken toegekend zijn aan de lagere commandant. Wanneer vanuit de retaining commandant niets over het gebruik van retained ROE is aangegeven, zal gelet op 'mission command' ervan uit gegaan moeten worden dat sprake zal zijn van de minder strikte controle en dat daarmee de lagere commandanten toestemming verleend wordt voor het gebruik van retained ROE die benodigd zijn voor het vervullen van de opgedragen opdracht en taken. Deze release kan ook impliciet gebeuren.
4.3 De 'request'
Het initiatief tot de toestemmingsverlening voor het gebruik van de retained ROE kan ook bij de lagere commandant liggen. Dit gebeurt met de request. Deze request kan toezien op het verkrijgen van een delegation of op een release van de ROE. In het eerste geval zal dus om beslissingsbevoegdheid gevraagd worden die in beginsel voor onbepaalde duur zal gelden. In het andere geval zal het zoals gezegd gaan om een beperkte bevoegdheid die voor een bepaalde duur of onder andere bepaalde voorwaarden zal gelden.
Alleen ingeval een lagere commandant beslissingsbevoegdheid wil verkrijgen, zal hij dit moeten doen middels een formeel verzoekbericht, de ROEREQ.94 Het verzochte resulteert immers in een delegation, zijnde de implementatie van de ROE op het niveau van de lagere commandant(en) en brengt daarmee een wijziging met zich mee in de ROERAM. In andere gevallen zal sprake zijn van een verzoek tot toestemming, de release, waarvoor geen formeel verzoekbericht benodigd is.95 Los van het feit dat deze toestemming voor het gebruik van de retained ROE zelf dus ook via de normale wijze van communicatie en commandovoering verloopt, is het gebruik van de ROEREQ ook gelet op de inhoud van dat bericht overbodig. Immers, in veel gevallen zal de orderuitgifte, waaronder de opdracht en opgedragen taken, hier te gelden hebben als de 'justification'.96
5 Conclusie
Voor veel militairen, waaronder militair juristen, bestaat nog veel onduidelijkheid, verwarring dan wel onbegrip over de functie en het gebruik van ROE in de commandovoering op het (lagere) tactisch niveau. Dat doet zich met name voor bij retained ROE, ofwel wanneer ROE niet tot het laagste niveau geïmplementeerd zijn, en hoe vervolgens (alsnog) deze ROE gebruikt kunnen of moeten worden in de orderuitgiftes.
Met dit artikel is gepoogd om hier meer duidelijkheid in te verkrijgen. Hierbij zijn twee naar voren gebrachte inzichten van bijzonder belang. Ten eerste het inzicht dat met het retainen vanROE bewerkstelligd wordt dat lagere commandanten de beslissingsbevoegdheid, ofwel de bevoegdheid tot het zelfstandig beslissen tot geweldgebruik of andere handelingen die als provocerend ervaren kunnen worden vallende onder die ROE, wordt ontzegd. Ten tweede, en wat hier ook mede uit volgt, dat er een belangrijk verschil is tussen een release en een delegation. Verder is in dit artikel ingegaan op hoe vervolgens de release en request in de commandovoering terug dient te komen, gelet op de gehanteerde algemene benadering van commandovoering en de (verschillende) militaire besluitvormingsmodellen alsook orderuitgiftes.
Maar, het blijft dat zonder een nationale ROE-doctrine het wegnemen van de bestaande onduidelijkheid en onbegrip binnen de Nederlandse krijgsmacht maar moeilijk te bereiken is. Ook voor de militair juristen. Hoewel een aanzienlijk gedeelte van de geconstateerde onduidelijkheid voor de militair jurist weliswaar op te lossen is door zich te wenden tot de bestaande militaire doctrines en handboeken, en academische publicaties, zal bij het uitblijven van een eerder genoemde nationale ROE-doctrine de koppeling met de praktijk, dus met de commandovoering op het (lagere) tactisch niveau, door de militair jurist zelf ingevuld moeten worden. Vandaar dat niet alleen een nationale ROE-doctrine, maar ook juist op die doctrine gebaseerde gedragen instructies en een gedeelde trainingsstandaard, zowel voor de militairen als militair juristen van belang is. Gelet op het belang van ROE in huidige en toekomstige operaties, waaronder wellicht grootschalige conflicten, is echter een goed en breed gedeeld begrip van ROE hard nodig.