Bijdrage – boekbespreking
'Militair ambtenarenrecht' door mr. dr. N. Hummel en mr. P.M. van der Weijden
Kolonel b.d. mr. J.F. Stinissen
In 2020 is de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren in werking getreden, waardoor de arbeidsrelatie van ambtenaren niet meer wordt geregeld door het publiekrecht, maar door het privaatrecht: een ambtenaar heeft nu een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht in plaats van een publiekrechtelijke aanstelling. Voor militaire ambtenaren is dit anders: zij hebben de eenzijdige publiekrechtelijke aanstelling behouden. Dit geldt tevens voor de politie en de rechterlijke macht alsook voor burgerambtenaren bij Defensie. De uitzondering voor militairen werd nodig geacht vanwege de positie en taakstelling van de krijgsmacht en de daarmee samenhangende bijzondere elementen in de militaire rechtspositie. Burgerambtenaren bij Defensie zijn vervolgens om pragmatische redenen uitgezonderd: de wetgever vond twee verschillende rechtsposities binnen één departement niet wenselijk. Nataschja Hummel behandelt in haar proefschrift, De bijzondere rechtspositie van de militair (2020), de bijzonderheden van de militaire rechtspositie en stelt de vraag of het mogelijk – of zelfs wenselijk – zou zijn ook militaire ambtenaren over te brengen naar het civiele arbeidsrecht. Hummel heeft, samen met Paul van der Weijden, dit proefschrift bewerkt en aangevuld tot het onlangs verschenen handboek Militair ambtenarenrecht, het onderwerp van deze boekbespreking.
Korte schets van de inhoud
De auteurs beogen met dit boek een grondig overzicht te geven van alle relevante deelonderwerpen van het militair ambtenarenrecht. Het beslaat twaalf hoofdstukken, waarin eerst de context en voorgeschiedenis van het militair ambtenarenrecht worden beschreven, vervolgens komen de materiële rechtspositie, het formele recht en het collectieve ambtenarenrecht aan de orde en er wordt afgesloten met een hoofdstuk over de bijzondere aspecten van de militaire rechtspositie. Het boek is bedoeld voor (militaire) studenten, juridische professionals en onderzoekers.
In het inleidende hoofdstuk 1 wordt allereerst ingegaan op Defensie als werkgever en op de 'bijzondere positie' van de militair. Die bijzondere positie hangt samen met de eis van voortdurende beschikbaarheid en inzetbaarheid van de militair en de verplichtingen en beperkingen die daaruit voortvloeien. Dan komen de taken van de krijgsmacht, de organisatie van Defensie en het personeelsbeleid aan de orde. Het hoofdstuk sluit af met het benoemen van de belangrijkste voorschriften van het militair ambtenarenrecht, waarvan de kern bestaat uit de Wet ambtenaren defensie – voorheen de Militaire ambtenarenwet 1931 – en het Algemeen militair ambtenarenreglement. De rechtspositie van de beroepsmilitair wordt als uitgangspunt genomen, maar in hoofdstuk 2 wordt een korte omschrijving gegeven van de rechtspositie van de overige categorieën defensiepersoneel: dienstplichtigen, reservisten en burgerambtenaren. Een reservist heeft overigens ook de status van militair ambtenaar en een groot deel van de in het boek beschreven rechtspositionele bepalingen gelden ook voor de reservist, met name wanneer hij of zij in werkelijke dienst verblijft. In het derde hoofdstuk worden de geschiedenis en ontwikkeling van het militaire ambtenarenrecht besproken. Een belangrijke ontwikkeling van de laatste decennia is de stapsgewijze centralisatie van rechtspositionele regelingen en bevoegdheden. Lange tijd hadden de krijgsmachtdelen eigen regelingen; in aanvang waren dat de marine en de landmacht, later kwam daar de luchtmacht bij. De marechaussee heeft voor hun rechtspositie lange tijd geleund op de landmacht. Nu zijn de regelingen grotendeels samengevoegd en gelijkgeschakeld. Dezelfde ontwikkeling is te zien bij de rechtspositie van officieren enerzijds en van onderofficieren en manschappen anderzijds: vroeger gescheiden voorschriften, nu vallen alle militairen onder dezelfde regelgeving.
In de volgende hoofdstukken wordt het materiële recht behandeld, te beginnen met hoofdstuk 4 over de aanstelling van de militair en de voorwaarden die daarvoor gelden. In hoofdstuk 5 komen uiteenlopende onderwerpen aan de orde: zaken die met loopbaanontwikkeling te maken hebben, zoals functietoewijzing en bevordering, maar ook aangelegenheden van dagelijkse bedrijfsvoering; denk aan werk- en rusttijden en verlof. Hoofdstuk 6 over ontslag bevat een handzaam overzicht van alle mogelijke ontslaggronden, van ontslag op aanvraag tot leeftijdsontslag. Ook ontslaggronden die zelden worden toegepast komen aan bod, zoals het ontslag van de 'niet ten volle geschikte vijftiger' of het ontslag wegens lidmaatschap van de Tweede Kamer of het Europees Parlement. Hoofdstuk 7 geeft een overzicht van de beperkingen die voor militairen zijn gesteld aan grondrechten, bijvoorbeeld het opleggen van een dienverplichting, waarmee de vrije keuze van arbeid wordt beperkt, of de beperking van de vrijheid van meningsuiting waar dit de goede vervulling van de dienst belemmert. In hoofdstuk 8 over nazorg worden de voorzieningen besproken voor militairen die gewond raken tijdens missies. De bijzondere zorgplicht voor militairen die in oorlogsgebieden zijn ingezet komt ook tot uitdrukking in de Veteranenwet, die aan het eind van dit hoofdstuk kort wordt behandeld. Het volgende citaat uit de Kamerstukken van de behandeling van de wet typeert treffend de bijzondere taak en positie van de militair: 'dat alleen voor militairen kenmerkend is dat zij door tegenstanders actief naar het leven worden gestaan en zij actief geweld moeten gebruiken om tegenstanders buiten gevecht te stellen of te doden.'
Het formele recht is vervat in hoofdstuk 9 – Rechtsbescherming. Het geeft een overzicht van het bestuursrechtelijk kader op basis van de Algemene wet bestuursrecht. Het gaat over bevoegdheid, besluitvorming, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en over bezwaar en beroep; er is aandacht voor de praktische toepassing en er wordt een aantal afwijkende regels voor militairen uitgelicht, zoals een langere bezwaartermijn voor militairen die zich om dienstredenen in het buitenland bevinden, of de organisatie van de militaire ambtenarenrechtspraak, waarbij militaire leden deel uitmaken van de rechtbank.
De volgende twee hoofdstukken gaan over collectief ambtenarenrecht. Hoofdstuk 10 behandelt de totstandkoming van de arbeidsvoorwaarden en het overleg daarover met de vakbonden: het 'georganiseerd overleg'. In dit kader wordt het onderwerp collectieve actie besproken en meer in het bijzonder het stakingsrecht – of juist het ontbreken daarvan. Het stakingsverbod is een belangrijk argument geweest om militairen uit te zonderen van de 'normalisering' van de rechtspositie van ambtenaren en niet over te brengen naar het civiele arbeidsrecht. Zij missen immers het ultieme instrument dat andere werknemers wel hebben – de staking – om onderhandelingen over een tweezijdige arbeidsovereenkomst kracht bij te zetten. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een paragraaf over de bevoegdheid van de Minister van Defensie om in buitengewone omstandigheden af te wijken van bepalingen van het militaire ambtenarenrecht als dat voor de goede uitvoering van de operationele taken van de krijgsmacht noodzakelijk is – een ingrijpende, maar essentiële bevoegdheid. Hoofdstuk 11 gaat over werknemersparticipatie. Voor Defensie geldt niet de Wet op de ondernemingsraden, maar het Besluit medezeggenschap defensie. Er wordt op een rijtje gezet hoe de medezeggenschap werkt en welke onderwerpen in het overleg aan de orde kunnen komen.
Slothoofdstuk 12 grijpt terug op het centrale onderwerp van Hummels proefschrift: de bijzondere rechtspositie van de militair. Het hoofdstuk start met een korte toelichting op de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren en de uitzonderingspositie voor militaire ambtenaren. Wat volgt is een overzicht van bijzondere verplichtingen en beperkingen voor militairen die met die uitzonderingspositie verband houden: onvoorwaardelijke inzetbaarheid en beschikbaarheid, beperking van grondrechten, inconveniënten, zoals uitzendingen en regelmatige functie- en standplaatswijzigingen, het militair straf- en tuchtrecht, veteranenzorg en bijzondere voorzieningen bij invaliditeit, bijzondere rechtspraak, beperking van het recht op collectieve actie en het stakingsverbod. Ook de bevoegdheid van de Minister om in buitengewone omstandigheden af te wijken van de rechtspositie wordt hiertoe gerekend. Het hoofdstuk sluit af met een overzicht van de discussie in de literatuur over de normalisering en over de uitzondering voor militairen. Argumenten vóór en tegen normalisering van de militaire rechtspositie worden benoemd. In haar proefschrift geeft Hummel als belangrijkste argument vóór dat daarmee een uniforme regeling van arbeidsverhoudingen zou worden bereikt en daarmee een goede aansluiting bij nieuwe ontwikkelingen in het arbeidsrecht. Daartegenover staat de zorg, die onder meer leeft bij de defensiebonden, dat de bijzondere verplichtingen en beperkingen niet voldoende zouden kunnen worden geborgd in het civiele arbeidsrecht. Ook zou de regie over de bijzondere rechtspositie in handen komen te liggen van de burgerlijke rechter die wellicht onvoldoende oog heeft voor de bijzondere aspecten van het militaire bedrijf. Voor wie dit vraagstuk verder wil bestuderen verwijs ik graag naar Hummels proefschrift.
Beoordeling en belang voor de praktijk
Militair ambtenarenrecht van Hummel en Van der Weijden voorziet in een leemte, nadat in 2016 de laatste druk verscheen van de studiepocket Hoofdzaken van het militaire ambtenarenrecht van prof. mr. G.L. Coolen, bewerkt door mr. G.F. Walgemoed en mr. dr. N. Hummel. Meer dan dat: het is een zeer geslaagd overzichtswerk van de militaire rechtspositie, verplichte kost voor studenten militair recht, voor stafjuristen bij de defensieonderdelen, beleidsmakers op het Ministerie en anderen die zich binnen Defensie bezig houden met het militair ambtenarenrecht. Mij passen slechts enkele opmerkingen.
Het boek is goed geschreven en inhoudelijk sterk. De onderwerpen zijn grondig uitgediept en voorzien van achtergronden en historische context. Bepalingen zijn 'ingekleurd' met jurisprudentie, waarmee de praktische toepassing en de grenzen aan die toepassing duidelijker worden. De auteurs laten zien dat ze een goede kennis van de defensieorganisatie hebben, onontbeerlijk om de juiste accenten te leggen wat betreft inhoud en toepassing. Het boek heeft een heldere opzet en structuur, en er worden de juiste verbanden gelegd tussen de verschillende onderwerpen. De hoofdstukindeling is overzichtelijk, hoewel het iets minder logisch is dat hoofdstuk 5 de titel Materiële rechtspositie draagt, terwijl de hoofdstukken 4 tot en met 8 alle in hoofdzaak gaan over materieel recht. De toegankelijkheid van het boek zou nog verbeterd kunnen worden door het opnemen van een trefwoordenregister en een register van wetsartikelen.
De beschreven voorgeschiedenis geeft meer inzicht in het ontstaan en het 'waarom' van bepaalde regelingen. Er zijn bovendien een paar aardige vergelijkingen met het heden te trekken. Neem het initiatief voor een wettelijke ontslagregeling voor officieren, medio 19e eeuw. Deze regeling was gericht op het – voor het eerst – bieden van enige vorm van ontslagbescherming aan de officier, waarbij de wetgever als argumenten gebruikte de 'toewijding aan het vaderland', maar ook de 'onbruikbaarheid in de burgermaatschappij'. Ook toen dus al zorg voor de arbeidsmarktpositie van de (ex-)militair, die ook in het huidige personeelsbeleid een belangrijke rol speelt. Een opmerkelijk verschil met het heden is te zien bij de loopbaan- en bevorderingsmogelijkheden: in genoemd tijdsgewricht was voor veel officieren de eindrang kapitein; anno 2024 is dat de rang van de beginnend militair jurist op zijn of haar startfunctie.
Alle relevante deelonderwerpen van het militair ambtenarenrecht komen aan de orde. Het boek is daarmee buitengewoon compleet en zeer bruikbaar als naslagwerk voor bijvoorbeeld de stafjurist bij een militaire eenheid, die in de regel geconfronteerd wordt met een grote variëteit aan rechtspositionele onderwerpen. Er zijn wel accenten gelegd. De nadruk ligt logischerwijze op de bijzondere aspecten binnen de rechtspositie, zaken die anders zijn dan bij andere beroepsgroepen. Die bijzondere aspecten komen onder meer tot uitdrukking in de hoofdstukken over het materiële recht, waarbij er veel aandacht is voor aanstelling, loopbaanontwikkeling, ontslag en grondrechten, maar ook voor nazorg en de daarbij behorende voorzieningen na operationele inzet. Een aantal onderdelen van de materiële rechtspositie krijgt in het boek minder aandacht. Zo wordt de financiële rechtspositie, waaronder bezoldiging, premies en toelagen en reis- en verplaatsingskosten, slechts kort aangestipt. Ook pensioenen en sociale zekerheid worden maar kort besproken, behalve waar deze onderwerpen direct samenhangen met militaire inzet – een keuze die goed is te verdedigen. Hoofdstuk 9 over het formele recht is een essentieel onderdeel van het boek. De titel is Rechtsbescherming, maar dat moet ruim worden opgevat: het hoofdstuk gaat over het bredere bestuursrechtelijke kader. Het is van groot belang voor een goed begrip van de werking van het bestuursrecht in de arbeidsverhouding van de militair.
Militair ambtenarenrecht behandelt veel onderwerpen en is gedetailleerd. Nu is het de uitdaging om het actueel te houden. Wijzigingen in de omvang en samenstelling van de krijgsmacht, wijzigingen op de arbeidsmarkt, maatschappelijke veranderingen, ontwikkelingen in het civiele arbeidsrecht, dat alles heeft gevolgen voor het personeelsbeleid van Defensie en de rechtspositie van militairen. Op een aantal plaatsen in het boek wordt ingegaan op mogelijke toekomstige ontwikkelingen. In het inleidende hoofdstuk worden bijvoorbeeld de Defensievisie 2035 en de plannen voor een adaptieve krijgsmacht genoemd, waarbij voorzien is in een uitwisseling van personeel met de civiele arbeidsmarkt en een grotere rol voor reservisten. Er staan daarnaast verschillende andere veranderingen op stapel: het zogeheten Flexibel Personeelssysteem voor militairen, ingevoerd in 2009-2010, wordt herzien en er wordt nagedacht over nieuwe aanstellingsvormen, voorzieningen ter verbetering van de werk-privébalans, zoals deeltijdwerken, worden verruimd en de financiële voorzieningen voor deelname aan militaire operaties worden aangepast, om maar een paar te noemen. Genoeg werk aan de winkel dus voor de auteurs voor een eventuele volgende druk. Voorlopig ligt er echter een zeer waardevolle bron van kennis van het militair ambtenarenrecht waar we geruime tijd mee vooruit kunnen.