Geachte,
Op 12 mei 2022 heeft u, namens Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (MOB) en de Bewonersvereniging tegen Vliegtuigoverlast (de bewonersvereniging), een verzoek om handhaving ten aanzien van de luchthaven Rotterdam-The Hague Airport (hierna: RTHA) ingediend. U verzoekt om te voorkomen dat RTHA de Wet natuurbescherming overtreedt door in ieder geval preventief handhavend op te treden tegen het overschrijden van het aantal vluchten dat in de referentiesituatie in een jaar mogelijk is. Voor zover die overschrijding reeds plaatsvindt, verzoekt u om handhavend optreden tegen de overtreding.
Belanghebbende
Ik stel vast dat MOB en de Bewonersvereniging op grond van artikel 1:2, derde lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) in deze aangelegenheid als belanghebbende kunnen worden aangemerkt, zodat ik het handhavingsverzoek ingevolge artikel 1:3, derde lid, Awb dien aan te merken als een aanvraag om een handhavingsbeschikking.
Bevoegdheid
Ingevolge artikel 1.3, vijfde lid, van de Wnb gelezen in samenhang met in artikel 1.3, aanhef en sub a onder 3, van het Besluit natuurbescherming, ben ik voor de luchthaven RTHA bevoegd tot vergunningverlening op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en tot handhaving op grond van artikel 7.2, tweede lid, onderdeel a, van de Wnb.
Procedure
-
Op 12 mei 2022 heeft u een handhavingsverzoek t.a.v. RTHA ingediend.
-
Op 8 september 2022 heeft u mij een ingebrekestelling gestuurd vanwege het niet-tijdig nemen van een besluit op uw verzoek;
-
In reactie hierop zond ik u d.d. 19 oktober 2022 een brief waarin werd gemeld dat de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure (UOV) van afdeling 3.4 Awb van toepassing zal zijn op het besluit op uw verzoek;
-
Hiertegen heeft u op 9 november 2022 een bezwaarschrift ingediend omdat u van mening bent dat ten onrechte de UOV wordt gevolgd;
-
Op 17 oktober 2022 heeft u bij de rechtbank Gelderland beroep ingesteld vanwege het niet-tijdig nemen van een besluit op uw verzoek;
-
In de uitspraak d.d. 16 december 2022 heeft de Rechtbank Gelderland uw beroep gegrond verklaard en bepaald dat ik alsnog binnen twee weken een besluit bekend moet maken.
Gelet op uw bezwaarschrift van 9 november 2022 en de uitspraak van de rechtbank van 16 december 2022, heb ik besloten alsnog af te zien van toepassing van de UOV.
Omdat RTHA naar mijn mening als belanghebbende dient te worden aangemerkt, heb ik, gelet op artikel 4:8 van de Awb, RTHA bij e-mail d.d. 2 januari 2022 in de gelegenheid gesteld een zienswijze naar voren te brengen. RTHA heeft op 4 januari 2023 een zienswijze naar voren gebracht. Hierna ga ik onder 'zienswijze RTHA' in op de ingediende zienswijze.
Motivering handhavingsverzoek
Kort weergegeven motiveert u uw verzoek als volgt.
-
RTHA opereert zonder natuurvergunning;
-
Er is (in 2022) sprake van een snelle groei richting het pre-corona-niveau (21049 groot vliegverkeer (> 6 ton) in het pre-corona-jaar 2019);
-
Hoewel RTHA een aanvraag om een natuurvergunning heeft ingediend, is deze al zodanig lang in behandeling dat moet worden aangenomen dat deze niet kan worden verleend;
-
De gebruiksprognose van RTHA toont aan dat er naar verwachting meer bewegingen worden uitgevoerd dan op basis van de referentiesituatie is toegestaan;
-
Voor de beschouwing van de referentiesituatie verwijst u naar de zienswijze die uw cliënten naar aanleiding van de ontwerp-vergunning hebben ingediend;
-
Moderne vliegtuigen leiden bovendien tot meer NOx-uitstoot;
-
RTHA veroorzaakt stikstofdepositie op gebieden die reeds overbelast zijn; handhavend optreden tegen de overtreding is daarom geëigend.
U heeft uw verzoek onderbouwd aan de hand van feiten en cijfers voor 2019, 2020, 2021 en 2022 op de site van RTHA. Door de behandeltijd van uw verzoek, is het jaar 2022 inmiddels verstreken. Gezien de inhoud van uw verzoek ga ik ervan uit dat u ook voor het jaar 2023 om (preventief) handhavend optreden verzoekt.
Het opleggen van een preventieve herstelsanctie is, op grond van artikel 5.7 van de Awb, mogelijk als het gevaar voor overtreding klaarblijkelijk dreigt.
Het eerdere handhavingsverzoek
Op 23 september 2019 heeft u een eerder verzoek om handhaving ingediend waarop ik bij besluit d.d. 2 april 2020 heb besloten. Dit besluit heb ik na behandeling van uw bezwaarschrift in beslissing op bezwaar d.d. 28 september 2020 gehandhaafd. Kortheidshalve zal ik hierna op enkele punten verwijzen naar deze eerdere besluiten.
Is er sprake van een overtreding?
Het eerder op 23 september 2019 ingediende handhavingsverzoek heb ik bij besluit van 2 april 2020 afgewezen, omdat ik het onevenredig bezwarend achtte om in afwachting van de aanvraag om een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming handhavend op te treden en omdat duidelijk was dat sprake was van aanzienlijke bestaande rechten. Daarbij werd RTHA aangezegd om uiterlijk 1 oktober 2020 een vergunbare aanvraag voor een Wnb-vergunning in te dienen.
Inmiddels heeft RTHA een aanvraag ingediend voor het project Exploitatie Rotterdam The Hague Airport en heeft er ook reeds een ontwerp-besluit ter inzage gelegen. In dat ontwerp-besluit heb ik geconcludeerd dat RTHA een vergunningplichtige activiteit uitvoert. Deze mening heb ik ook nu nog. Hoewel mijn inzichten over hoe de bestaande rechten op de referentiedatum moeten worden berekend, weliswaar zijn gewijzigd na het ontwerp-besluit van 15 februari 2021 en ik RTHA op korte termijn zal verzoeken om nieuwe stikstofberekeningen op basis van een realistische vlootsamenstelling1 aan te leveren, doet dat niet af aan de conclusie dat RTHA een vergunningplichtige activiteit uitvoert.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift in de regel handhavend moeten worden opgetreden. Op basis van vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State kan slechts onder bijzondere omstandigheden van handhaving worden afgezien. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhavend optreden zodanig onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.
Vergunningplicht en behandeling aanvraag
Zoals hiervoor aangegeven heeft RTHA inmiddels een aanvraag ingediend en is er op 15 februari 2021 een ontwerpbesluit gepubliceerd.
De aanvraag en het ontwerpbesluit omvat kort gezegd de volgende activiteiten:
Luchtgebonden activiteiten:
-
Het landen, stijgen en taxiën zoals toegestaan in de referentiesituatie en conform het Aanwijzingsbesluit 2001 voor maximaal 24.923 vliegtuigbewegingen Groot vliegverkeer.
-
Uit het Aanwijzingsbesluit 2001 vloeit, naast het aantal hiervoor genoemde vliegtuigbewegingen Groot vliegverkeer, ook een aantal vliegtuigbewegingen voort onder de naam General aviation. Dit aantal is bepaald op 61.402 en wordt niet afzonderlijk in de aanvraag genoemd, maar is wel conform het Aanwijzingsbesluit 2001 en daarmee onderdeel van het project.
Grondgebonden activiteiten:
-
Gebruik auxiliary power units (APU); gebruik van een kleine motor in het vliegtuig die het vliegtuig van stroom voorziet anders dan voor voortstuwing.
-
Het in gebruik hebben van Ground Power Units (GPU); een externe bron die geparkeerde vliegtuigen van stroom voorziet;
-
Proefdraaien. Het testdraaien van motoren terwijl een vliegtuig stil staat en opgesteld staat op één van de proefdraaiplaatsen;
-
Platformverkeer, te weten het gebruiken en in werking hebben van alle voertuigen en mobiele werktuigen op en rond het platform.
De verkeersaantrekkende werking, het wegverkeer van en naar de luchthaven inclusief verkeer als taxi's en bussen voor het halen en brengen van passagiers, is geen afzonderlijke deelactiviteit. De verkeersaantrekkende werking als gevolg van het project heeft wel gevolgen voor de stikstofemissie en -depositie. Dit onderdeel is daarom wel betrokken in de effectbeoordeling.
Zicht op legalisatie
Uit de lange behandeltijd van de aanvraag kan naar mijn mening niet de conclusie worden getrokken dat verlening van de vergunning niet te voorzien is. Het betreft een gecompliceerde aanvraag.
Bovendien meen ik dat handhavend optreden ook zonder meer onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen natuurbelangen. Ik wijs er daarbij op dat sprake is van aanzienlijke bestaande rechten en volgens het ontwerpbesluit het project niet leidt tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van enig Natura 2000-gebied. Dit licht ik hierna toe.
Toegestaan gebruik op referentiedatum
In mijn besluit van 28 september 2020 heb ik aangegeven dat RTHA al voor de vroegste Europese referentiedatum (10 juni 1994) toestemming had (Aanwijzingsbesluit 1964) een luchthaven te exploiteren op de betrokken locatie. Daarmee verkreeg zij bestaande rechten ten aanzien van haar activiteiten.
In het Aanwijzingsbesluit van 13 november 1964 waren geen beperkingen opgenomen. Nadien is bij besluit van 17 oktober 2001 tot wijziging van de Aanwijzing luchtvaartterrein Rotterdam, alsmede vaststelling van de geluidszones, de situatie gewijzigd.
In het besluit van 17 oktober 2001 staat in artikel V onder meer dat rond het luchtvaartterrein bkl en Ke-geluidszones gelden, zodat dit besluit als publiekrechtelijke beperking moet worden aangemerkt.
In dit Aanwijzingsbesluit 2001 is een geluidsruimte vastgesteld maar zijn geen waarden vastgesteld voor aantallen vliegtuigbewegingen of stikstofemissie en -depositie.
Ontwerpbesluit
In het ontwerpbesluit van 15 februari 2021 is op basis van het Aanwijzingsbesluit 2001 tot een reconstructie van het recht in de referentiesituatie gekomen.
In de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het ontwerpbesluit zijn mogelijke effecten als gevolg van stikstofdepositie beoordeeld. Daarbij is gekeken naar lucht- en grondgebonden activiteiten alsmede naar het wegverkeer.
In de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het ontwerpbesluit zijn ook mogelijke andere effecten dan stikstofdepositie beoordeeld. Er is daarbij gekeken naar mogelijke verstoring vanwege geluid, licht of beweging door luchtgebonden en grondgebonden activiteiten.
In het ontwerpbesluit is geconcludeerd dat het project waarvoor de vergunning is aangevraagd niet leidt tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van enig Natura 2000-gebied.
Voor zover u in uw handhavingsverzoek -onder verwijzing naar de zienswijze die uw cliënten naar aanleiding van de ontwerp-vergunning hebben ingediend- betoogt dat voor de referentiesituatie per geluidscategorie ten onrechte is gekozen voor een vliegtuig en motorcombinatie met de hoogste NOx-emissie, merk ik op dat ik, zoals hiervoor aangegeven, RTHA zal verzoeken om nieuwe stikstofberekeningen op basis van een realistische vlootsamenstelling aan te leveren, dat wil zeggen op basis van daadwerkelijk voorgekomen vliegtuig/motorcombinaties in de referentiesituatie.
Voor zover u betoogt dat voor de referentiesituatie ook van het op de referentiedatum feitelijk aantal vliegtuigen moet worden uitgegaan, merk ik op dat dit standpunt geen steun vindt in de jurisprudentie van de Afdeling.
De omstandigheid dat ik RTHA op korte termijn zal verzoeken om de aanvraag op onderdelen aan te vullen, neemt niet weg dat ik verlening van de vergunning aannemelijk acht. Immers, zoals eerder aangegeven is sprake van aanzienlijke bestaande rechten.
Zienswijze RTHA
Kort samengevat geeft RTHA in een brief van 4 januari 2023 de volgende zienswijze.
Voor de afhandeling van het luchtverkeer is reeds voor de relevante referentiedata toestemming verleend. De exploitatie van de Luchthaven blijft daarnaast binnen de referentiesituatie op grond van het Aanwijzingsbesluit 2001. RTHA is dus niet in overtreding. Voor zover (toch) sprake zou zijn van een overtreding, moet worden vastgesteld dat er concreet zicht is op legalisatie, aangezien RTHA op 1 oktober 2020 (zekerheidshalve) een Wnb-vergunning heeft aangevraagd. Tot slot zou handhaving onevenredig zijn, zoals u eerder ook al heeft geoordeeld.
In reactie op de ingediende zienswijze merk ik op dat ik, zoals ook blijkt uit mijn eerdere overwegingen in dit besluit, van mening ben dat RTHA een vergunningplichtige activiteit uitvoert. Ik deel met RTHA de mening dat dat er gelet op het positieve ontwerpbesluit van 15 februari 2021 concreet zicht is op legalisatie en handhaving onevenredig zou zijn.
Conclusie
Gelet op het voorgaande kom ik tot de conclusie dat er concreet zicht op legalisatie bestaat en dat handhavend optreden ook onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen natuurbelangen. Ik wijs uw verzoek om (preventief) handhavend op te treden jegens RTHA af.
Gelet op de uitspraak van de rechtbank waarbij mij een dwangsom is opgelegd, zal er separaat met u contact worden opgenomen om tot betaling van de verschuldigde dwangsom over gaan.
Hoogachtend,
De Minister voor Natuur en Stikstof,
namens deze,
MT-lid van het Directoraat-generaal Natuur en Visserij
Bijlage: Reactie RTHA