De belegering van Marioepol en de verplichtingen van de oorlogvoerende partijen
Door majoor der mariniers mr. S.M.A. van Grotel en kapitein S. van de Put, LL.M
Inleiding
De stad Marioepol, gelegen aan de Zee van Azov, werd al binnen enkele dagen na de invasie van 24 februari 2022 genaderd en volledig omsingeld door Russische troepen. Het Russische offensief om de stad te bezetten verliep echter moeizaam. Russische troepen hadden vanaf 20 april 2022 posities ingenomen rondom het Azovstalcomplex, met als doel te voorkomen dat de belegerde troepen konden ontkomen en te dwingen tot overgave wegens gebrek aan wapens- en munitievoorraden en basisvoorzieningen zoals voedsel, water en medicijnen. Met de overgave op 16 mei 2022 van de laatste Oekraïense militairen die zich verschanst hadden in het Azovstalcomplex, werd de volledige bezetting van de stad voltooid. De stad is grotendeels verwoest.1
De humanitaire crisis die samenging met de belegering van Marioepol roept vragen op over de bescherming die het internationaal recht biedt aan door oorlogsgeweld geraakte burgers van Marioepol. Welke verplichtingen hebben de oorlogvoerende partijen, Rusland en Oekraïne gedurende de belegering? Dit artikel zet deze verplichtingen van zowel de aanvallende als verdedigende partij uiteen en past deze vervolgens toe op de specifieke situatie in Marioepol. Een drietal vragen staat hierbij centraal. Ten eerste de vraag wat een belegering is en of dit onder het oorlogsrecht toegestaan is.2 Vervolgens de vraag aan welke verplichtingen de belegerende partij zich heeft te houden. En tot slot de vraag welke verplichtingen gelden voor de belegerde partij.
Het belegeren van een stad
Belegeren is een oude, maar zeker niet ouderwetse militaire tactiek. In contemporaine operaties lijkt het belang van belegering zelfs toe te nemen.3 Een belegering kan effectiever zijn dan een directe aanval.4 Een directe aanval is namelijk niet altijd opportuun wegens het grote risico op verlies van eigen troepen en materieel bij optreden in verstedelijkt gebied.5 Bovendien kan het ook zo zijn dat belegering de enige overgebleven optie is om de vijand te verslaan.6
Belegering is een militaire tactiek waarin een vijand omcirkeld en geïsoleerd wordt om zo door middel van uithongering, uitdroging en een gebrek aan wapen- en munitievoorraden de vijand te dwingen tot overgave.7 Uithongering behoort tot de kern van een belegering.8 Een succesvolle belegering vergt een omcirkeling en (fysieke, psychologische en elektronische) isolatie van de vijand die absoluut is.9 Een succesvolle belegering vereist dus onder meer het volledig afsnijden van de vijand van versterkingen, logistieke ondersteuning en aanvoerlijnen, maar ook van communicatielijnen.10 Zelfs de kleinste mogelijkheid tot herbevoorrading reduceert de kans dat een belegering succesvol zal zijn, hetgeen veelal betekent dat de belegering zal continueren.11
Dat bij een belegering van een stad, dorp of verstedelijkt gebied ook de lokale bevolking getroffen wordt, is haast onontkoombaar. Een belegering leidt niet zelden tot een humanitaire crisis, waarbij de lokale bevolking ernstig te lijden heeft onder de gevolgen van de belegering.12 Ook in Marioepol was dit goed te zien, toen al binnen enkele dagen na de grotere omcirkeling signalen kwamen van een dreigende humanitaire crisis.13 Een belegering kent daardoor aspecten die onmiskenbaar grote impact hebben op de burgerbevolking.
Tegenover deze impact op de burgerbevolking staat de militaire noodzaak tot het innemen van een stad of dorp. Die noodzaak volgt vaak uit het feit dat verstedelijkt gebied strategisch belangrijk gebied vormt. Dit kan komen doordat een stad bijvoorbeeld een belangrijk knooppunt vormt qua infrastructuur, zoals het spoornetwerk, of doordat het een cruciaal gebied vormt voor het voorzetten van het offensief. Marioepol was met name voor het Russische offensief van belang vanwege de ligging als havenstad aan de Zee van Azov en de schakel die het vormt tussen de Krim en de Donbas.14
Belegering en het oorlogsrecht
Het gevolg van een dreigende humanitaire crisis bij een belegering legt een spanningsveld bloot binnen het oorlogsrecht, namelijk het spanningsveld tussen militaire noodzaak en humaniteit.15 Humaniteit is één van de fundamentele beginselen van het oorlogsrecht. Het doelt ten eerste op het beschermen van personen die niet of niet meer deelnemen aan het gevecht.16 Ten tweede zijn op basis van dit beginsel verschillende methoden en middelen van oorlogsvoering verboden. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het verbod op het gebruik van gif,17vergeldingsacties18 en terreur19. Gelet op de gevolgen van de belegering, is het de vraag of de militaire tactiek van belegering wel toegestaan is onder het oorlogsrecht.
Het oorlogsrecht kent geen specifieke bepalingen of een algemeen verbod met betrekking tot de militaire tactiek van belegering. Er zijn echter wel een aantal bepalingen die van belang zijn in de context van belegering. Specifiek van belang is het in Aanvullend Protocol I bij de Conventies van Geneve (AP I) opgenomen verbod op uithongering. Artikel 54 lid 1 AP I verbiedt 'het uithongeren van burgers als methode van oorlogsvoering'.20 Uithongering behoort echter, zoals gezegd, tot de kern van een belegering. Het in dit artikel neergelegde verbod wordt ook beschouwd als een internationaal gewoonterechtelijke norm.21 Omdat zowel Rusland als Oekraïne partij zijn bij AP I,22 is in het internationaal gewapend conflict tussen Oekraïne en Rusland de norm zowel verdragsrechtelijk als gewoonterechtelijk van toepassing.
Artikel 54 lid 2 AP I werkt het verbod op uithongering nader uit.23 Het somt, op niet-uitputtende wijze, de objecten op die niet aangevallen mogen worden, 'met het oogmerk om (…) de burgerbevolking of de tegenpartij daarvan te beroven', aangezien deze benodigd zijn voor het levensonderhoud (zoals voedingsmiddelen, waterinstallaties en vee, maar onder omstandigheden ook voorraden van dekens en tenten).24 Met dit tweede lid wordt de zogenoemde tactiek van de verschroeide aarde verboden voor de aanvallende partij.25 Het verbod geldt echter niet, zoals bepaald in lid 3, indien deze objecten uitsluitend gebruikt worden voor het levensonderhoud van combattanten dan wel als rechtstreekse ondersteuning van krijgsverrichtingen.26
Bij het lezen van artikel 54 AP I valt op dat het gericht is op burgers. Het uithongeren van vijandelijke troepen valt dan ook niet onder het verbod.27 Daarmee is niet alles gezegd. Over de precieze inhoud van het verbod op uithongering bestaat namelijk controverse.28 Het artikel roept de vraag op of, in de context van een gewapend conflict, belegering altijd gezien moet worden als een schending van het oorlogsrecht indien de lokale bevolking (tevens) uitgehongerd wordt. Kort gezegd bestaan er twee zienswijzen op deze kwestie.29 Enerzijds de strikte interpretatie van artikel 54 AP I, waarin gesteld wordt dat het verbod op uithongering alleen geschonden wordt indien de handeling (de belegering) het oogmerk heeft de lokale bevolking uit te hongeren. Anderzijds de brede interpretatie waarin auteurs stellen dat niet alleen in dat geval, maar ook in het geval van uithongering als neveneffect (collateral damage) het verbod geschonden wordt. Onder de brede interpretatie kan een belegering dan ook niet of zeer moeilijk uitgevoerd worden, waardoor het ook wel als een algeheel verbod op belegeringen beschouwd kan worden.30
De strikte interpretatie verdient de voorkeur, in elk geval als vertrekpunt. Die voorkeur is gebaseerd op de verdragstekst en wordt onderschreven door zowel academische statements, statenpraktijk en rapporten van gezaghebbende organisaties. De verdragstekst maakt expliciet melding van het verhongeren van burgers als een methode van oorlogsvoering. Dit laatste impliceert een mate van opzet. Om uithongering als een methode van oorlogsvoering te kwalificeren, dient de uithongering van de burgerbevolking 'opzettelijk veroorzaakt te worden', als wapen om de bevolking 'te vernietigen of te verzwakken'.31 Een belegering die als doel heeft om de belegerde troepen te dwingen tot overgave door middel van uithongering, veroorzaakt in beginsel namelijk niet opzettelijk ook de uithongering van de burgerbevolking. Het gaat met andere woorden om de intentie.32 Deze gedachte is terug te zien in het tweede lid van artikel 54 AP I, dat de termen 'met het oogmerk om' bezigt.33 Als andere indicatie kan het Statuut van het Internationaal Strafhof gelden, waarin het volgende strafbaar gesteld is: Intentionally using starvation of civilians as a method of warfare by depriving them of objects indispensable to their survival (…).34 Opzet komt dus ook terug in de bestanddelen van het misdrijf.35 Dit zien we ook terugkomen in het gebrek aan jurisprudentie over het verbod op uithongering. Doordat dit strafbare feit een hoge bewijslast kent, is het in de praktijk lastig vervolgbaar.36 Bovendien, als intentie (opzet) niet relevant is, leidt dit in de praktijk tot een verbod op belegeringen. Een dergelijk verbod verhoudt zich slecht met de militaire realiteit en huidige verplichtingen binnen het oorlogsrecht.37 Op dit moment ontbreekt echter een duidelijke, ondubbelzinnige verbodsbepaling.38
Statenpraktijk geeft geen blijk van een algehele afschaffing van de militaire tactiek van belegering.39 Sterker nog, gelet op de trends van verstedelijking wordt het belang van belegeringen groeiende geacht.40 Veel militaire doctrines duiden en voorzien in de toepassing van belegeringen, zolang deze niet de burgerbevolking als doel hebben.41 Een afwijzing van een algeheel verbod op belegering wordt bovendien ondersteund door publieke uitingen van staten, die in het Joegoslavië-conflict de legitimiteit van de tactiek van belegeringen niet in twijfel trokken.42 Bij de belegering van Marioepol valt hier op dat staten vooral afkeurend gereageerd hebben op aanvallen en gepleegde oorlogsmisdrijven gedurende het beleg, maar de belegering zelf niet als oorlogsmisdrijf kwalificeren.43
Een ander voorbeeld is het rapport van de OVSE over schendingen van het oorlogsrecht, mensenrechten en misdaden tegen de menselijkheid in Oekraïne.44 Het rapport stelt dat belegering niet onrechtmatig is maar benadrukt wel de onrechtmatigheid van de aanvallen gedurende de belegering, zoals de aanvallen op het theater en het ziekenhuis.45 Ook in academische reacties op de belegering van het Azovstalcomplex wordt benadrukt dat het oorlogsrecht geen algemeen verbod op belegering kent.46 Dit lijkt erop te wijzen dat in ieder geval niet alle vormen van belegering afgewezen moet worden, maar dat voor afwijzing sprake moet zijn van een directe intentie om de bevolking te verhongeren.
Samenvattend lijkt het erop dat de strikte interpretatie, waarin het daadwerkelijk de intentie van de partij moet zijn om de burgerbevolking te verhongeren, de heersende interpretatie is die bovendien de voorkeur heeft van staten.47 De strikte interpretatie past niet alleen beter bij de verdragstekst, maar ook binnen het idee van het oorlogsrecht, dat vijandelijkheden toestaat zolang die niet tegen burgers gericht zijn. Onder het contemporaine oorlogsrecht levert de belegering in beginsel geen schending op van het oorlogsrecht en is daarmee, met andere woorden, een legitieme militaire tactiek.48Wel moet bij de toepassing van deze tactiek rekening worden gehouden met het verbod op uithongering.
Verplichtingen van de aanvallende partij
Ondanks dat een belegering dus niet een verboden militaire tactiek is, dient de belegerende (aanvallende) partij in de planning en uitvoering rekening te houden met het feit dat het niet onwaarschijnlijk is dat ook burgers getroffen worden door de belegering. Verschillende regels binnen het oorlogsrecht zien immers toe op de bescherming van burgers, waaronder het beginsel van onderscheid,49 de plicht tot het nemen van praktisch mogelijke voorzorgsmaatregelen50 en de proportionaliteitsregel.51 Omdat deze regels van toepassing zijn op een aanval, is de definitie van een aanval relevant.
Wat verstaan moet worden onder een aanval wordt bepaald door de relatief brede definitie die is opgenomen in artikel 49 AP I. Een aanval wordt beschreven als 'daden van geweld gericht tegen de tegenstander, hetzij offensieve hetzij defensieve.' Bij het kwalificeren van een handeling of militaire operatie als aanval moet dus gekeken worden of sprake is van daden van geweld, hetgeen inhoudt dat sprake moet zijn van fysieke schade.52 De essentie van een belegering is dat door de intredende fysieke schade, namelijk uithongering, die al dan niet resulteert in ziekte of dood, de vijand gedwongen wordt tot overgave. Gelet op deze effecten, is het te kwalificeren als een aanval.53 Dit betekent in de praktijk dat zowel specifieke acties binnen de belegering (bombardementen, hinderlagen) als de belegering op zichzelf als aanval aangemerkt kunnen worden.
Onderscheid
Het beginsel van onderscheid bepaalt dat de burgerbevolking niet tot het doelwit van een aanval gemaakt mag worden.54 Ten eerste is dit relevant bij eventuele kinetische acties zoals artillerievuur of gebruik van geweld door individuele militairen. Steeds dient hierbij actief onderscheid gemaakt te worden tussen burgers en militaire doelen. En zo kan een gehele stad bijvoorbeeld niet als één militair doel worden aangemerkt.55 Dit beginsel biedt al een eerste bescherming voor de burgerbevolking in een belegering. Het beginsel van onderscheid vergt echter meer van de belegerende partij dan louter dat het doel van de belegering gericht moet zijn op de belegerde troepen.
Neem het (niet-onwaarschijnlijke) geval waarin burgers die lijden onder uithongering de belegerde plaats willen ontvluchten. Ten tijde van de Tweede Wereldoorlog was het de belegerende partij toegestaan om burgers met geweld te dwingen in de belegerde plaats te blijven.56 Dit vanuit het idee van militaire noodzaak dat de aanwezigheid van burgers de uithongering en daarmee overgave van de belegerde troepen doet versnellen. Met meer monden te voeden, raken de voedselvoorraden immers sneller op. Militaire noodzaak kan onder het huidige recht echter niet meer aangevoerd worden als reden om zich aan verplichtingen binnen het oorlogsrecht te onttrekken.57 Artikel 35 lid 1 AP I herhaalt dit uitgangspunt door te bepalen dat partijen in een gewapend conflict geen ongelimiteerd recht hebben in het kiezen van methoden of middelen van oorlogvoering.58 Militaire noodzaak is weliswaar van betekenis, maar kan alleen meegenomen worden in het kader van de relevante norm binnen het oorlogsrecht.59 De praktijk om burgers met geweld te dwingen in de belegerde plaats te verblijven, is onder het contemporaine recht afgeschaft ingevolge het beginsel van onderscheid en meer specifiek de normen van artikel 51 lid 2 AP I en artikel 54 AP I.60
In plaats daarvan wordt geaccepteerd dat op de belegerende troepen een plicht rust tot het (gedeeltelijk) opheffen van de belegering om de evacuatie van burgers toe te staan.61 Indien de belegerende partij de evacuatie van burgers namelijk zou weigeren, zou dit betekenen dat het uithongeren van burgers niet meer te gelden heeft als nevenschade, maar als opzettelijk veroorzaakte schade omdat het burgers tot doelwit van de aanval maakt, ondanks dat het algehele doel van de belegering nog steeds niet ziet op het vernietigen of verzwakken van de burgerbevolking.62
Kan of wil de belegerende partij dit niet, dan heeft deze als alternatief humanitaire corridors63 op te zetten of toe te staan dat corridors gebruikt worden om hulpgoederen te leveren aan de belegerde plaats.64 In dat geval is de uithongering van burgers niet meer doelbewust. Hoewel de belegerende partij ervoor kan kiezen om de hongersnood van de burgers te verlichten, kan dit de complicatie met zich meebrengen dat dit ook een verlichting van de hongersnood van de belegerde troepen zal betekenen.65 De praktijk geeft er immers blijk van dat dergelijke verlichting tevens (of zelfs: vooral) ten goede komt van de belegerde troepen.66 Ook wordt gesteld dat humanitaire hulp de humanitaire crisis die samengaat met de belegering kan laten voortduren, aangezien de kans op een succesvolle belegering gereduceerd is.67
Proportionaliteit
Naast het beginsel van onderscheid dient ook nog de proportionaliteitsregel in acht genomen te worden. Ook dit is allereerst relevant bij het uitvoeren van bombardementen en gerichte offensieve acties gedurende een belegering, waarbij de te verwachten nevenschade niet excessief mag zijn in verhouding tot het te verwachten rechtstreekse militaire voordeel. Wellicht minder duidelijk is de proportionaliteitsregel in relatie tot de belegering zelf. Ook op de belegering zelf is namelijk de proportionaliteitsregel van toepassing.68 Hierbij kan een parallel getrokken worden tussen belegering en blokkades.69 Op gelijke wijze stelt het US Law of War Manual dat: ´Military action intended to starve enemy forces, however, must not be taken where it is expected to result in incidental harm to the civilian population that is excessive in relation to the military advantage anticipated to be gained.´70
De lange duur van het uitvoeren van een belegering leidt echter tot een unieke context waarin de proportionaliteitsregel wordt toegepast. Dit volgt uit artikel 57 lid 2 onder b AP I, waarin wordt gesteld dat een partij verplicht is om op het moment dat blijkt dat de te verwachten nevenschade buitensporig wordt in verhouding tot het te verwachten rechtstreekse militaire voordeel, deze onderbroken dient te worden. De frequentie waarmee deze beoordeling plaats dient te vinden is afhankelijk van de aard van de aanval.71 De aard van een belegering maakt dat dit in de praktijk vrijwel constant dient te gebeuren, aangezien het hier gaat om vrijwel constant 'geweld' dat in deze zin wordt uitgeoefend.72
Wat we dus in deze context zien is dat de proportionaliteitsregel eist dat een aanvallende partij continue een proportionaliteitsoverweging moet blijven maken. In de praktijk betekent dit dat, in het geval dat verwacht wordt dat de nevenschade excessief wordt, de nevenschade verlicht moet worden (door bijvoorbeeld toe te staan dat burgers het gebied verlaten) dan wel de aanval in zijn geheel afgebroken dient te worden. Dit zal met name het geval zijn als sprake is van slechts een numeriek bescheiden aantal vijandelijk troepen ten opzichte van het aantal burgers.73 Daar staat tegenover dat het te verwachten rechtstreekse militaire voordeel van een inname van een belegerde plaats groter kan zijn dan alleen het overwinnen van de numerieke tegenstand. In het verlengde hiervan, kan ook onder de proportionaliteitsregel beargumenteerd worden dat er een verplichting bestaat burgers in het gebied de belegerde stad te laten verlaten. In deze context kan ook worden verwezen naar de verplichting van een partij die onder een constant care staat burgers zoveel mogelijk te sparen.74
Deze verplichting leidt ertoe dat partijen zoveel als mogelijk voorzorgsmaatregelen dienen te nemen. In het geval van een belegering kan hier bijvoorbeeld gedacht worden aan het geven van een waarschuwing vooraf, zodat burgers in staat zijn het gebied vroegtijdig te verlaten. Een waarschuwing dient echter wel praktisch mogelijk te zijn, aangezien deze de praktische uitvoering van de militaire operatie niet onmogelijk dient te maken.75 Daarnaast dienen partijen te overwegen of het gestelde militaire doel eventueel ook zonder gebruik van een belegering gehaald kan worden.76 Ook kan gedacht worden aan een preventieve (vooraf geplande) humanitaire corridor. Op grond van het bovenstaande kan geconcludeerd worden dat de beginselen binnen het oorlogsrecht al een zekere mate van bescherming bieden.
Humanitaire hulp en evacuatie
Naast deze bescherming geboden door de algemene beginselen die van toepassing zijn op alle aanvallen, worden burgers tijdens een belegering nog verder beschermd door specifieke bepalingen met betrekking tot humanitaire hulp en evacuatie.77 Bepalingen hierover zijn te vinden in de vierde Geneefse Conventie (GC IV) en AP I.
Een eerste voorbeeld is artikel 17 GC IV, wat spreekt over de verplichtingen van partijen ten aanzien van burgers die zich bevinden in een belegerde plaats.78 Het artikel houdt echter geen absolute verplichting in die de partijen verplicht tot het instellen van humanitaire corridors, maar betreft daarentegen slechts een inspanningsverplichting om tot een overeenstemming daartoe te komen.79 Artikel 17 GC IV bepaalt namelijk dat partijen bij het conflict 'zullen streven' naar het komen tot een plaatselijke overeenstemming voor de evacuatie van burgers uit de belegerde gebieden. Bovendien kent artikel 17 GC IV een beperkte toepassing, nu de evacuatie van burgers niet iedere burger betreft, maar slechts gericht is op een beperkt aantal categorieën burgers, zoals gewonden, zieken, kinderen en zwangere vrouwen. Onder dit artikel kunnen burgers die buiten deze categorieën vallen dus uitgesloten worden van gebruik van de humanitaire corridor voor evacuatie.80 Voor een humanitaire corridor voor hulp aan de belegerde gebieden is het artikel ook maar beperkt toepasselijk, namelijk alleen voor geestelijken en geneeskundig materieel en personeel. 81 Voedsel, water en andere hulpmiddelen zoals dekens vallen dus ook buiten het toepassingsbereik van het artikel.82
Artikel 23 GC IV vult artikel 17 GC IV hierin aan.83 Artikel 23 GC IV stelt dat de partijen vrije doorvoer moeten toestaan voor humanitaire hulp die uitsluitend bestemd is voor burgers. De belegerende partij hoeft echter alleen vrije doorvoer toe te staan als de partij ervan overtuigd is dat die goederen uitsluitend bij de burgerbevolking terechtkomen. Zelfs in het geval de controle hierop niet mogelijk is, kan die vrije doorvoer worden geweigerd.
Artikel 70 AP I neemt voor de staten die partij zijn bij AP I de beperkte reikwijdte van artikel 23 GC IV grotendeels weg. Het gaat hier namelijk niet alleen om toestaan, maar, zoals het ICRC commentaar stelt, 'From the moment that the civilian population referred to here is, in fact, not adequately provided, the principle of relief actions applies: relief actions "shall be undertaken" (and not: may be undertaken).'84 Dit plaatst dus een sterkere verplichting op de belegerende partij dan artikel 23, dat vooral ziet op het toestaan van humanitaire hulp. Het ICRC commentaar stelt desalniettemin dat het toestaan van humanitaire hulp nog steeds overeengekomen dient te worden door beide partijen.85 Deze overeenkomst mag echter niet arbitrair geweigerd worden.86 Hoewel het oorlogsrecht geen specifieke definitie van 'arbitrair' biedt in deze context, kan hieruit worden afgeleid dat de overeenkomst procedureel juist moet worden uitgevoerd en verdedigd kan worden in een concrete situatie.87 Mogelijke indicatoren voor het kwalificeren van een weigering als 'arbitrair' zijn onredelijkheid en het niet overeenkomen met militaire noodzaak, proportionaliteit en andere verplichtingen onder het internationaal recht.88
Verder dient geboden humanitaire hulp onpartijdig te zijn. Acties die hier niet onder vallen, genieten dan ook niet de bescherming en mogelijkheden van artikel 70 AP I.89 De hulp mag dus geen onderscheid maken tussen verschillende partijen. Om dit te garanderen, stelt het artikel dat de hulpoperatie onder toezicht moet staan van een protecting power of een impartial humanitarian organisation.90 Dit geeft aan dat ook binnen artikel 70 AP I nog sprake is van veel voorwaarden, ondanks de sterkere verwoording door middel van het gebruik van het woord shall.
Indien en zolang de belegerende partij burgers de mogelijkheid biedt om het belegerde gebied te verlaten, is tegelijkertijd het weigeren om hulpgoederen toe te staan onder artikel 70 AP I moeilijk te kwalificeren als arbitrair weigeren van toestemming.91 Het verbod op uithongering onder artikel 54 AP I wordt in dat geval immers niet geschonden.
Humanitaire corridors voor Marioepol
Al vrij snel na de omcirkeling van Marioepol, die op 2 maart 2022 definitief was, kwamen oproepen om de inwoners van de stad te ontzetten.92 De situatie voor de burgerbevolking was penibel en basisvoorzieningen zoals voedsel, water en medicijnen dreigden snel op te raken.93 Dit resulteerde 5 maart in de afkondiging van een plaatselijk staakt-het-vuren. Een tijdelijke humanitaire corridor moest burgers de gelegenheid geven om veilig de stad te verlaten.94 Dit staakt-het-vuren werd echter niet nageleefd en de humanitaire corridor kwam daardoor niet tot stand. Een tweede poging de dag daarop liep op niets uit. Een nieuwe poging om een humanitaire corridor overeen te komen slaagde op 14 maart. Op die dag en de dag daarop wisten tienduizenden burgers de stad te verlaten. Na hervatting van de vijandelijkheden werden in de weken daarop meerdere pogingen ondernomen om burgers te evacueren dan wel te voorzien van humanitaire hulp, maar vele pogingen strandden. Russische troepen hielden meerdere (ICRC-)konvooien tegen en namen humanitaire goederen in beslag.95 Niet alle burgers wisten dus de belegering van Marioepol te ontvluchten. Dit werd duidelijk bij de overgave van het Azov-regiment in het Azovstalcomplex. Er bevonden zich in dat complex naast de naar schatting 2.500 militairen ook naar schatting honderden burgers.96
Gedurende het offensief in Marioepol zijn op meerdere momenten humanitaire corridors tot stand gekomen. De corridors in de begindagen van het Russische offensief lijken met name ingesteld te zijn voor de evacuatie van burgers uit het omsingelde gebied. De beweegredenen hiervoor zijn niet publiek geworden, maar gelet op de oproepen om evacuatie toe te staan en op de dreigende tekorten aan basisvoorzieningen zoals voedsel en water, lijkt het niet onaannemelijk dat dit handelen gericht was op het naleven van artikel 54 AP I was. Latere pogingen om humanitaire corridors tot stand te laten komen, met name bij de belegering van het Azovstalcomplex, geven echter een ander, soms tegenstrijdig, beeld. Hoewel evacuaties uit het Azovstalcomplex tot stand gekomen zijn,97 werden Russische troepen ook ervan beschuldigd dat ze voorkomen hebben dat burgers konden vluchten, onder meer door het gebruik van artillerie.98 Rusland bood ook geen alternatief voor evacuatie. Sterker nog, het heeft meermaals actief leveringen aan de belegerde gebieden tegengehouden.99 Hierdoor lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat Rusland het beginsel van onderscheid, en meer specifiek de artikelen 51 lid 2 AP I en 54 AP I, heeft geschonden. Rusland kan zich voorts niet verschuilen achter de bepaling in artikel 70 AP I dat het eerst moet instemmen met het leveren van hulpgoederen, nu deze onthouding van instemming als arbitrair heeft te gelden doordat het verbod op uithongering geschonden wordt door geen evacuaties toe te staan. Niet onterecht werd ook opgemerkt dat de praktijk in Azovstal neigde naar een schending van het oorlogsrecht.100
Verplichtingen van de verdedigende partij
Niet alleen de aanvallende partij heeft verplichtingen onder het oorlogsrecht. Er zijn ook verschillende verplichtingen voor de verdedigende partij. Ten eerste hebben de verplichtingen die gelden voor de belegerende (aanvallende) partij ook hun uitwerking op de belegerde (verdedigende) partij. Ook de verdedigende partij is gehouden aan het verbod op uithongering zoals vervat in artikel 54 AP I. En ook artikel 70 AP I heeft gevolgen voor de verdedigende partij, nu dit artikel spreekt van overeenstemming tussen beide partijen. In het bijzonder wordt de verdedigende partij getroffen door artikel 58 AP I.
Artikel 58 AP I vereist allereerst dat een oorlogvoerende partij 'voor zover dat ook maar enigszins praktisch uitvoerbaar is' de burgerbevolking en individuele burgers verwijdert uit de nabijheid van militaire doelen.101 Tevens vereist het dat een partij vermijdt militaire doelen in of nabij dichtbevolkte gebieden te plaatsen en bovendien vereist het dat 'alle andere noodzakelijke voorzorgen' genomen worden om burgers te beschermen tegen de gevaren die samengaan met en voortvloeien uit de militaire operaties.
Artikel 58 AP I wordt ook wel de 'passieve voorzorgsmaatregelenplicht' genoemd.102 Waar de (actieve) voorzorgsmaatregelenplicht uit artikel 57 AP I ziet op het uitvoeren van een aanval, ziet artikel 58 AP I op de gevolgen van een aanval. Het is aanvullend op en dient in samenhang gelezen te worden met artikel 57 AP I.103 De onderliggende norm van artikel 58 AP I wordt tevens beschouwd als een gewoonterechtelijke norm.104
De norm is van belang voor belegeringen, nu zoals hiervoor is gesteld belegeringen als aanval te gelden hebben. Daarnaast is de norm natuurlijk, zoals gesteld, van belang voor de aanvallen gedurende een beleg.
Uit het artikel kunnen in het algemeen twee soorten plichten voor een commandant afgeleid worden. Allereerst de plicht tot scheiden, hetgeen inhoudt dat militaire eenheden en faciliteiten niet in dichtbevolkte gebieden geplaatst moeten worden en wanneer dat onvermijdelijk is dat pogingen ondernomen moeten worden om burgers te evacueren uit de nabijheid van die militaire doelen.105 Ten tweede de plicht tot beschermen van burgers tegen de gevaren van militaire operaties. Hierbij valt op dat de verplichting tot beschermen onder artikel 58 AP I breder geformuleerd is dan de plicht tot scheiden, nu het begrip militaire operaties wordt toegepast in plaats van het begrip aanval.105 Maar zoals gesteld zal dit voor een belegering niet veel verschil maken nu deze tevens als aanval heeft te gelden. De achterliggende humanitaire gedachte van artikel 58 AP I is dat het scheiden van burgers en burgerobjecten van combattanten en militaire doelen de beste bescherming biedt.
Het is veelal de verdedigende partij die de primaire verantwoordelijkheid heeft voor het nemen van voorzorgsmaatregelen tegen de gevolgen van een aanval, aangezien deze de beste mogelijkheden heeft om het risico voor burgers te verminderen.106 Immers, de verdedigende partij heeft veelal betere informatie waar de burgers zich bevinden en is bovendien de partij die de controle kan uitoefenen over de burgers.107
Het voldoen aan de verplichting tot scheiden en beschermen is, zoals artikel 58 AP I duidelijk bepaalt, alleen van toepassing 'voor zover dat ook maar enigszins praktisch uitvoerbaar is'. Er lijkt geen groot verschil te zitten tussen deze bewoordingen en de soortgelijke bewoordingen in AP I, bijvoorbeeld zoals te vinden in artikel 57 AP I.108 De exacte invulling van deze verplichting blijft enigszins ambigu, maar deze wordt ook wel geïnterpreteerd als dat wat 'praktisch of praktisch mogelijk is, rekening houdende met de op dat moment geldende omstandigheden'.109
De vraag is niet alleen of gedurende een belegering voorzorgsmaatregelen genomen kunnen worden tegen de gevolgen van (artillerie)aanvallen, maar ook of de verdedigende partij voorzorgsmaatregelen kan nemen tegen de gevolgen van de belegering. Een belegering is, zoals gezegd, op zichzelf al als aanval te beschouwen, waarbij uithongering als voornaamste gevolg van de aanval te gelden heeft. Wanneer gekeken wordt naar de belegering als aanval, kan het voor de belegerde partij eenvoudig gesteld neerkomen op de keuze tussen het verplaatsen van de (gehele) troepenmacht naar gebied buiten verstedelijkt gebied of het evacueren van de (gehele) burgerbevolking. Hierbij moet voor ogen gehouden worden dat maatregelen veelal genomen worden onder niet-opportune (oorlogs)omstandigheden, waardoor dergelijke verplaatsingen niet meer mogelijk zijn.110
Los van de praktische onmogelijkheid, laat de verdragshistorie ook zien dat staten begrijpen dat op basis van dit artikel niet van de verdedigende partij verwacht kan worden dat deze zijn militaire eenheden en faciliteiten buiten dichtbevolkt gebied plaatst, indien daarmee een militair voordeel wordt geboden aan de aanvallende partij. Het plaatsen van militaire eenheden en faciliteiten zal in de praktijk geschieden op basis van daadwerkelijke militaire behoeften.111 Of anders gezegd: op basis van militaire noodzaak.
Militaire noodzaak kan er bovendien juist toe leiden dat militaire doelen in dichtbevolkt gebied geplaatst worden. Dit volgt onder meer uit het feit dat militaire doelen buiten dichtbevolkt gebied in de regel gemakkelijker te onderkennen zijn door de vijand.112 Bovendien biedt het optreden in verstedelijkt gebied de verdediger in de regel een duidelijk militair voordeel. Dit is terug te zien in de militaire doctrines, die de ratio aanvallers op verdedigers in verstedelijkt gebied op een veelvoud stellen vergeleken met het optreden buiten verstedelijkt gebied.113 Het gebruik van verstedelijkt gebied door de verdedigers is dan ook niet ongebruikelijk en is in de regel ook niet in strijd met de plicht tot scheiden.114
De belegerde partij kan gelet op bovenstaande militaire overwegingen burgers niet dwingen in het belegerde gebied te blijven. Dit zou aangemerkt kunnen worden als het gebruik van burgers als menselijke schilden, hetgeen een schending van het oorlogsrecht is.115 Daar komt bij dat het weigeren van evacuatie van de burgerbevolking, naast de schending van de plicht van artikel 58 AP I,116 ook een schending zou kunnen inhouden van het eerder behandelde verbod op uithongering. Indien burgers zelf weigeren te vertrekken of zich te laten scheiden van de verdedigende partij, dan kan men ook wel spreken van vrijwillige menselijke schilden.117 Dit zou kunnen betekenen dat ze hun beschermde status verliezen en aangemerkt kunnen worden als legitiem militair doel.118 Dit maakt duidelijk dat er nog aanvullende regels van toepassing zijn op de bescherming van burgers in deze context.
Militaire overwegingen bepalen dus mede of iets praktisch uitvoerbaar is.119 Overwegingen omtrent invloed op mission accomplishment, de tactische situatie zoals vijandelijke troepenbewegingen en het risico voor eigen of vriendschappelijke troepen, weersomstandigheden, logistieke problemen, maar ook kosten in tijd en middelen kunnen de praktische uitvoerbaarheid negatief beïnvloeden.120 Soms heeft een commandant hierdoor weinig mogelijkheden om voorzorgsmaatregelen te treffen. Desondanks legt artikel 58 AP I aan de militaire leiding wel een inspanningsverplichting op.
Het verdedigen van Marioepol
Ook in Marioepol had de belegerde partij, Oekraïne, weinig opties. Het Oekraïense leger en de civiele autoriteiten hadden weinig tot geen mogelijkheden om de burgerbevolking van Marioepol te evacueren, nu de omsingeling door Russische troepen al in een zeer vroeg stadium afgerond was.121 Bovendien was Marioepol van grote militair operationele waarde.122 Gelet op de tactische situatie, was het voor Oekraïne slechts mogelijk om in overeenstemming met Rusland een grootschalige evacuatie van de stad te faciliteren. Na de eerste grote evacuaties aan het begin van het offensief in Marioepol zijn er op meerdere momenten kleinschalige evacuaties geweest, ook nog bij het beleg van het Azovstalcomplex.123 Vanuit Oekraïense zijde verzette militaire noodzaak zich ook niet tegen evacuatie, nu met minder aanwezige burgers de voedsel- en watervoorraden van de belegerde troepen minder snel opraken. Zodoende kon de belegerde partij alsnog in enige mate voldoen aan de plicht tot scheiden.
Naast de plicht tot scheiden, kent artikel 58 AP I de plicht tot beschermen die, zoals gezegd, geldt bij militaire operaties en daarmee op alle 'bewegingen en acties gerelateerd aan vijandelijkheden'.124 De verplichting geldt alleen ten aanzien van burgers die onder de controle van de (verdedigende) partij staan.125 In het geval van Marioepol was dit dus de burgerbevolking van het gedeelte van de stad dat nog niet door Rusland ingenomen was. En bij de belegering van het Azovstalcomplex dus alleen de burgers in het complex zelf. Bij de plicht tot beschermen kan gedacht worden aan het bieden van schuilkelders, het tijdig waarschuwen van de burgerbevolking (middels het luchtalarm, maar ook bijvoorbeeld middels telefoon) 126 en adequaat functionerende reddingsdiensten.127 Bij een belegering kan bovendien gedacht worden aan het verstrekken van voedsel, water, dekens en elektriciteitsvoorzieningen. Ook hier zal dit echter niet altijd mogelijk blijken, nu de eerdergenoemde tactische situatie, tijdsdruk en (gebrek aan) eigen middelen van invloed zijn op de praktische uitvoerbaarheid. Oorlogsmist (zoals foutieve of onvolledige inlichtingen) brengt bijvoorbeeld met zich mee dat niet altijd duidelijk zal zijn waar de vijand een offensief zal plaatsen, waardoor het al te laat kan zijn om voedsel- en watervoorraden of voorzieningen aan te laten leggen. Bovendien kan militaire noodzaak zich verzetten tegen het verstrekken van voedsel en water aan burgers. Het doel van een belegering is immers het dwingen tot overgave van de belegerde troepen door middel van uithongering, hetgeen sneller bereikt wordt wanneer de voorraden gedeeld worden met de burgerbevolking.
Er is niet gebleken dat de Oekraïense autoriteiten een grootschalige actie hebben opgezet om de burgerbevolking van Marioepol te voorzien van water en voedsel, hetgeen verklaard kan worden door de tijdsdruk en beperkte logistieke middelen daartoe. Op kleinere schaal is dit wel voorgekomen. Zo hebben Oekraïense troepen burgers bescherming geboden door ze toe te staan gebruik te maken van de schuilkelders in het Azovstalcomplex. Burgers genoten hier niet alleen bescherming tegen aanvallen gedurende de belegering, maar ook tegen de belegering zelf doordat zij voorzien werden van voedsel, water, medische hulp en andere basisvoorzieningen.128 Wrang genoeg, verhoudt deze vervulling van de plicht tot bescherming zich echter niet goed tot de plicht tot scheiden.
Conclusie
Het huidige conflict in Oekraïne heeft aangetoond dat belegering nog steeds een relevante militaire tactiek is. Dit artikel heeft de verplichtingen van zowel de aanvallende als verdedigende partij uiteengezet. Als eerste zijn de algemene beginselen van het oorlogsrecht van toepassing tijdens een aanval. Vooral proportionaliteit en onderscheid spelen een belangrijke rol bij het beschermen van de burgerbevolking tegen de negatieve gevolgen van een belegering. Daarnaast zijn er nog andere bepalingen in het oorlogsrecht die burgers hiertegen beschermen en een verbod opleggen tot het bewust gebruiken van verhongering als methode van oorlogvoering en de belegerende partij verplichten humanitaire hulp te bieden.
Tegelijkertijd legt het oorlogsrecht ook verplichtingen op aan de verdedigende partij. Deze dient de burgers niet te misbruiken als menselijk schild en dient daarnaast ook mee te werken aan het maken van onderscheid tussen burgers en militairen. Bovendien blijven de overige verplichtingen ten opzichte van de burgerbevolking ook van toepassing. In de praktijk is het echter zo dat de mogelijkheden van de verdedigende partij tot het treffen van beschermende maatregelen vaak beperkt worden door wat de aanvallende partij toestaat en de militaire noodzaak.
Hoewel de belegering van Marioepol op zichzelf geen schending van het oorlogsrecht was, lijkt Rusland niet al zijn verplichtingen te hebben nageleefd in de uitvoering. Afgaande op de berichtgeving heeft Rusland in die zin niet de bescherming geboden aan de burgerbevolking die juridisch gezien nodig was.