Het Belgische en Nederlandse militair tucht- en strafrecht. Suggesties voor enkele noodzakelijke aanpassingen.
Door prof. mr. dr. R. Gerits en onderluitenant mr. R.P.J. Ritsema1
Op maandag 25 april 2022 vond het symposium '30 jaar militair tuchtrecht'2 plaats in Den Haag. Het doel was om de laatste ontwikkelingen op het gebied van het militair tuchtrecht te belichten en een discussie te starten over de daadwerkelijke toepassing ervan binnen de krijgsmacht. Met andere woorden, is het militair tuchtrecht nog steeds het geëigende instrument tot (eenvoudige) disciplinehandhaving door de commandant? Als aanvulling op deze gedachtewisseling wordt in dit artikel een korte situatieschets van het Belgische en Nederlandse militair tuchtrecht gemaakt, met ook aandacht voor het militaire strafrecht dat immers eveneens de handhaving van de regels van de militaire deontologie beoogt.
Een veelgehoorde uitspraak – die overigens ook geldt voor andere ambtelijke organisaties - is dat zonder tucht geen krijgsmacht kan bestaan. Uiteraard draagt enkel een effectief militair tucht- en strafrecht bij tot een daadwerkelijke verwezenlijking van de orde en discipline binnen de krijgsmacht. Een kritische blik op de wetgeving en de rechtspraktijk kan op dat vlak verhelderend zijn. Een vergelijking met het militair tucht- en strafrecht van een ander land is daarbij zeker dienstig. Een vergelijking met België ligt dan voor de hand: na een gezamenlijk start met de militaire tucht- en strafwetten van 1814 en 1815 gingen beide landen na de vechtscheiding van 1830 ieder hun eigen weg.3 In dit artikel zal blijken dat er zich in beide landen wellicht een aantal wijzigingen opdringen.
Beschouwingen bij het militair strafrecht
De val van de Berlijnse Muur in 1989 betekende een paradigmawisseling in de opvatting over de omvang en organisatie van de krijgsmacht. Dit had ook zijn weerslag op de toen bestaande zelfstandige militair rechterlijke organisatie.4 Door de opschorting van de dienstplicht in België en Nederland kwam er immers een einde aan de kwantitatieve dominantie van dienstplichtigen en ging de krijgsmacht uitsluitend bestaan uit burgers die vrijwillig kiezen voor een militaire loopbaan.5 Het gevolg was dat de militaire gerechten veel minder zaken te verwerken kregen. Logischerwijze werd de vraag gesteld of aparte militaire rechtbanken nog noodzakelijk waren. Ook andere vragen zijn denkbaar. Vragen zoals waarom zou een militair voor commune strafdelicten voor een militaire strafkamer moeten verschijnen, waarom zou een militair voor militaire tucht- of strafdelicten voor een militaire rechtbank moeten verschijnen en is een onderscheid tussen oorlogs- en vredestijd nuttig?
De Belgische militaire rechtscolleges zijn geregeld in de wet van 10 april 2003 tot regeling van de afschaffing van de militaire rechtscolleges in vredestijd alsmede van het behoud ervan in oorlogstijd.6 Deze wet was het gevolg van een in 2002 doorgevoerde wijziging van art. 157, lid 1 van de Grondwet.7 Vanaf 1 januari 2004 waren de militaire gerechten alleen nog werkzaam als de Koning de 'staat van oorlog' vaststelt.8 In vredestijd zijn de gewone strafrechtbanken dus bevoegd voor alle door de militairen gepleegde misdrijven, dus ook voor de militaire misdrijven. Wat de strafvordering betreft, bestaat er een onderscheid tussen misdrijven gepleegd in België en gepleegd tijdens buitenlandse operaties. Voor de eerste categorie zijn de gewone parketten bevoegd, voor de tweede is dat het Federaal parket of een door de federale procureur aangeduid procureur des Konings van een gewoon parket. Het Federaal parket wordt gesteund door een speciaal politiedetachement, namelijk de Federale gerechtelijke politie in het militair milieu, dat onder andere als taak heeft om de Belgische troepen in het buitenland te vergezellen. Dat detachement 'is cruciaal om objectieve en kwaliteitsvolle inlichtingen te [verstrekken] met betrekking tot eventuele strafbare feiten gepleegd in het buitenland' en vervult een 'belangrijke rol inzake preventie'.9 Wat de strafvordering betreft, lijkt het aangewezen om het Federaal parket eveneens bevoegd te maken voor de door militairen in België gepleegde militaire misdrijven. De volgende vragen rijzen vandaag immers: 1) bestaat er nog voldoende expertise bij de gewone parketten over de militaire misdrijven?, 2) geven zij nog voldoende prioriteit aan de militaire misdrijven? en 3) kan de informatiedoorstroming naar Defensie wat de veroordeling van militairen betreft en de tegen hen lopende gerechtelijke onderzoeken niet beter verzekerd worden door het Federaal parket dan door gedecentraliseerde parketten?10 Het militair tuchtrecht ontstond als instrument om door militair gepleegde strafbare feiten buitengerechtelijk af te doen.11 Voor België is dat duidelijk: de militaire tuchtvergrijpen die opgesomd zijn in de wet van 14 januari 1975 houdende het tuchtreglement van de Krijgsmacht – en daarvoor onder andere in het Reglement van krijgstucht voor het krijgsvolk te lande van 1815 dat van toepassing was in de Verenigde Provinciën12 - zijn eigenlijk gedepenaliseerde strafrechtelijke overtredingen (de laagste categorie van strafrechtelijke vergrijpen). Art 43 van die wet voorziet overigens dat de gerechtelijke instanties (o.a. de parketten) een strafzaak over een inbreuk op het militair strafwetboek (bv. desertie, insubordinatie) kunnen verwijzen naar de korpscommandant van de militair om tuchtrechtelijk te worden gestraft.
Ook in Nederland is de militaire gerechtelijke organisatie herzien, maar minder vergaand dan in België. Anders dan in België is in Nederland ook in vredestijd nog een rol weggelegd voor militairen bij de behandeling van militaire strafrechtelijke zaken en bij tuchtappelzaken en is er dus sprake van een specialisatie.13 Bij de herziening van de militaire gerechtelijke organisatie in 1991 zijn er bij de de rechtbank en het Gerechtshof in Arnhem militaire kamers opgericht: in de meervoudige militaire kamer zetelt een militair lid.14 Dit is bijzonder want geen enkele andere groep van Nederlandse ambtenaren kent een dergelijke regeling. Er zouden argumenten kunnen zijn die pleiten voor de verderzetting van deze uitzonderingspositie, zoals een grote hoeveelheid aan zaken die bovendien dermate complex zijn dat ze een bijzondere kennis van de rechters vergen. Tuchtappelzaken staan zelden op de rol - slechts maximaal drie keer per jaar sinds 2000 - en er zijn ook slechts weinig strafrechtelijke zaken die militaire delicten betreffen.15 Overtredingen en misdrijven gepleegd door oud-militairen (mits de pleegdatum na het verlaten van de dienst valt) of door militairen samen met burgers vallen overigens in de regel buiten de rechtsmacht van de militaire kamer.16 Dat is ook het geval voor bepaalde misdrijven die sterk militair georiënteerd zijn, zoals het in vreemde krijgsdienst treden ten tijde van oorlog door Nederlandse staatsburgers. Daarbij komt nog dat het Openbaar Ministerie bij militaire zaken inhoudelijk steun kan krijgen als het daar behoefte aan heeft van militaire juristen van het bureau verbindingsofficier krijgsmacht, die overigens geen strafrechtelijk advies uitbrengen.17 De verdachte kan zich bovendien laten bijstaan door een officier raadsman (art. 23 Wet militaire strafrechtspraak). Bijstand door een advocaat (eventueel gespecialiseerd in het militair tucht- en strafrecht) is uiteraard ook mogelijk. Ook zonder militair lid kan er in de zeer weinig voorkomende strikt militaire zaken dus worden teruggegrepen naar de noodzakelijke expertise. Is het dan nog nodig om deze militaire kamers te behouden? Temeer daar het verzekeren van de militaire expertise in 1991de hoofdreden was om militaire kamers in het leven te roepen.18
Beschouwingen bij het militair tuchtrecht
Een veelgehoorde karakterisering van het militair tuchtrecht is dat het snelrecht is dat ertoe strekt de goede werking van de krijgsmacht te vrijwaren of te herstellen. Het Belgische militaire tuchtrecht maakt wel een onderscheid tussen de 'operationele tucht' die als bedoeling heeft om de slagkracht van het leger snel te verzekeren en de 'rechtspositionele tucht' die als bedoeling heeft om te oordelen of de militair na een tuchtvergrijp nog in het leger kan blijven.19 Om de handhaving van de operationele militaire orde te garanderen is snel en effectief ingrijpen nodig. In België gebeurt dat dus via de operationele tucht. Naar Belgisch recht kan de goede orde van de (militaire) dienst nog worden verzekerd door twee andere soorten van beslissingen die geen tuchtbeslissingen zijn, namelijk de ordemaatregelen en de maatregelen van inwendige orde.20 Om te garanderen dat de operationele tuchtprocedure snel verloopt, zijn er korte proceduretermijnen nodig. Dat is ook nodig, omdat na verloop van tijd het belang van het tuchtrechtelijke corrigeren verdwijnt. Het Nederlands tuchtrecht stelt in art. 53 Wet militair tuchtrecht dat een beschuldiging in beginsel binnen de 21 dagen vanaf de pleegdatum van het tuchtvergrijp moet worden uitgereikt. Deze termijn wordt in de praktijk vaak miskend.21 In het Belgische operationele tuchtrecht is sprake van een verjaringstermijn van één jaar na het plegen van het tuchtvergrijp (art. 42 Wet van 14 januari 1975 houdende het tuchtreglement van de Krijgsmacht). Deze termijn is duidelijk te lang, omdat de bedoeling van de operationele tucht toch is om zo snel als nodig is te bestraffen.22 Een bestraffing is zelfs al mogelijk zes uur nadat de tot straffen bevoegde overheid kennis heeft genomen van de feiten (art. 10 Koninklijk besluit 19 juni 1980 betreffende de militaire tuchtrechtspleging). Voorop moet blijven staan dat het operationele tuchtrecht gediend is met korte termijnen. Om effectief te kunnen zijn, moeten de tuchtsancties overigens voldoende voelbaar zijn en moet de orde en discipline binnen de eenheid weer gehandhaafd zijn.23
De Belgische militaire tuchtoverheid beschikt over de straffen die voorzien zijn in de wet van 14 januari 1975 houdende het tuchtreglement van de Krijgsmacht. Het betreft louter morele straffen (de terechtwijzing en de vermaning), vrijheidsbeperkende straffen (het eenvoudig arrest van 1 tot 8 dagen24 en het consigne van 1 x 4 uur tot 4 x 4 uur dat enkel kan worden opgelegd aan militairen die na hun rekrutering een basisvorming volgen, de zogenaamde kandidaat-militairen) en zelfs een vrijheidsberovende straf (het zwaar arrest van 1 tot 4 dagen of van 1 tot 8 dagen wanneer er sprake is van recidive of het tuchtvergrijp begaan is tijdens een operatie). De vrijheidsberoving dient volgens de wet plaats te vinden door opsluiting in een gesloten lokaal in het militaire kwartier. Tijdens de diensturen neemt de gestrafte militair wel deel aan de dienstactiviteiten, tenzij zijn korpscommandant anders beslist. Wanneer de militair niet in operatie is, wordt het zwaar arrest volgens het door de minister van Defensie goedgekeurde tuchtreglement (gekend als DGHR-REG-CARDI-001) uitgevoerd als een huisarrest in de woonplaats van de betrokkene. Het zwaar arrest is in beide verschijningsvormen echter problematisch, omdat het een onwettige straf is. In de vorm van een opsluiting is het onwettig, omdat enkel een rechter volgens art. 5 EVRM en art. 12 Grondwet een vrijheidsberovende straf kan opleggen.25 In de vorm van een huisarrest is het onwettig, omdat het in strijd is met het rechtsbeginsel nulla poena sine lege.26 De bepaling van het tuchtreglement heeft immers geen enkele wettelijke basis. Bovendien is het maar de vraag of een huisarrest wel een voelbare straf is. Binnen het leger wordt het operationele tuchtrecht overigens als te weinig efficiënt beschouwd: de laatste 10 jaar heeft de staf van de krijgsmacht al vier keer aan de minister van Defensie gevraagd om de straffen te herzien (o.a. invoering van een geldboete en van een consigne voor alle militairen). Nooit hebben de bevoegde ministers hun zegen gegeven voor een wetgevend initiatief, klaarblijkelijk omdat de zaak zeer (wellicht te) gevoelig ligt bij de militaire vakbonden. Dat de tuchtstraffen - behalve wat het consigne voor de kandidaat-militairen betreft - weinig 'voelbaar' zijn, blijkt overduidelijk uit het feit dat de Raad van State zich de laatste 10 jaren slechts éénmaal heeft moeten uitspreken over de wettigheid van een aan een militair opgelegde tuchtstraf.27
Het Nederlandse strafscala van de Wet militair tuchtrecht is beperkt tot vier straffen: de berisping, de geldboete, de strafdienst en het uitgaansverbod.28 De tot straffen bevoegd commandant maakt een keuze uit een van deze straffen of komt volgens art. 74, lid 3 WMT tot een schuldigverklaring zonder oplegging van een straf.29 Het (onwettige) zwaar arrest zoals dat in België bestaat, ontbreekt in dit gamma omdat, anders dan in België, de Nederlandse wetgever reeds gevolg heeft gegeven aan de constatering dat deze straf het EVRM miskent.30 De geldboete is een probate bestraffingsoptie, deze is in 2009 verhoogd om de straf doelmatig te laten zijn en kan oplopen tot € 350,- en tijdens een internationale operatie zelfs tot € 700,-per tuchtvergrijp.31 Hier betreft de problematiek niet de slagvaardigheid van het instrumentarium, maar vooral de vaststelling van de strafmaat. Bij de bepaling van de duur of hoogte van de straf beschikt de commandant niet over richtlijnen, zodat onwenselijke situaties kunnen ontstaan zoals verschillende bestraffingen van dezelfde tuchtvergrijpen gepleegd in vergelijkbare omstandigheden.32 De door de militaire kamers gehanteerde oriëntatiepunten bij de beoordeling van commune strafvergrijpen zouden nuttig kunnen zijn bij de opstelling van richtlijnen voor de commandanten.33 Het Belgische tuchtreglement voorziet wel in een richtlijn: 'Tijdens de beslissing over de eventuele straf van de betrokken Mil(itair), zal er onder andere rekening gehouden worden met: (a) zijn manier van dienen en zijn gedrag, (b) het oordeel van zijn onmiddellijke meerderen, (c) de duur van de dienst die hij reeds heeft volbracht en van zijn graad van Mil(itaire) opleiding, (d) de eventuele recidive (zes maanden), (e) de omstandigheden die de feiten omgeven, desgevallend de houding van de meerdere inbegrepen, die eventueel de oorzaak zou zijn van het vergrijp, (f) omwille van de billijkheid, de gelijkaardige gevallen die reeds beslecht werden.'34
De noodzaak van aanpassingen
Dat een adequaat tucht- en strafrecht onontbeerlijk is voor de goede werking van Defensie, zal niemand - en zeker geen militair - ontkennen. Uit de hiervoor gemaakte analyse blijkt dat de problematiek zich in België totaal anders aandient dan in Nederland. Wat België betreft, werd gewezen op de twee volgende belangrijke aandachtspunten: het Federaal parket zou ook bevoegd moeten worden voor de militaire misdrijven gepleegd in het binnenland en de tuchtstraffen die ter beschikking staan van de militaire chefs zijn inefficiënt en één tuchtstraf (het 'zwaar arrest' of het vervangende 'huisarrest') is zelfs onwettig. Wat Nederland betreft zijn er vraagtekens te plaatsen bij de huidige inrichting van de militair rechtelijke organisatie waarbij de noodzaak van een permanente militaire kamer in vredestijd kan worden heroverwogen en de invoering van richtlijnen omtrent de hoogte van de tuchtstraffen is aangewezen. Met deze wijzigingen zal de militaire ordehandhaving via het militaire straf- en tuchtrecht beter toegespitst kunnen worden op de huidige noden van de Belgische en Nederlandse krijgsmacht.